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      中國式城市群

      2013-12-20 11:48:26齊林
      中國新時代 2013年8期
      關(guān)鍵詞:城市群規(guī)劃發(fā)展

      | 文 ·本刊特約記者 齊林

      “城市猶如夢境:凡可以想像的東西都可以夢見,但是,即使最離奇的夢境也是一幅謎畫,其中隱藏著欲望,或著隱藏著反面的恐懼,像夢一樣?!笨柧S諾在其著名作品《看不見的城市》中如此描述道。

      在21世紀(jì)已過去的10年中,中國的經(jīng)濟(jì)以其特有的方式狂飆突進(jìn),隨之而來的是城市化進(jìn)程的高速推進(jìn)。聯(lián)合國發(fā)布的《世界城市化展望2009年修正版》顯示,目前全球超過50萬人口的城市中,有四分之一在中國。中國的城市化水平也從1980年的19%躍升至2010年的47%,預(yù)計2025年將達(dá)到59%。專家預(yù)計,2040年的中國城市人口將超過10億人。

      1998年,中國著名新銳雜志《新周刊》曾如此寫道,“一座城市就像一個人,雖然不可能十全十美,但有著自己特殊文化品格和精神氣質(zhì)的城市肯定是最讓人喜歡的城市,也是最讓人難忘的城市”。

      15年后,中國的城市體合縱連橫,環(huán)渤海、長三角、珠三角托舉出三組城市群,中部、西南的城市躍躍欲試。新一輪城鎮(zhèn)化規(guī)劃正在制定中,而城市群作為未來城鎮(zhèn)化發(fā)展的主體形態(tài)被賦予更多關(guān)注。

      中國正在進(jìn)行著一場人類歷史上最大的造城運動,各地政府為進(jìn)入城市群規(guī)劃絞盡腦汁,于是,全國各地的城(都)市帶、經(jīng)濟(jì)圈等概念呼之欲出。

      中國城市群的前世今生

      1957年,法國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家戈特曼(Jean Gottmann)教授提出“大都市圈”理論:由一兩個大城市或特大城市作為一定行政區(qū)域的核心,輻射并帶動周邊范圍內(nèi)的一批中小城市,連接成為世界范圍內(nèi)有一定影響力、競爭力的區(qū)域城市群或城市帶。

      從這以后,世界前兩大經(jīng)濟(jì)體美國和日本的城市群發(fā)展被國際上的專家看成是對這一理論的有力證明。但是中國的城市群在經(jīng)過20年的發(fā)展后,仍然沒有達(dá)到人們預(yù)期的高度。

      20世紀(jì)80年代,城市群的概念和理論傳播到中國,并隨著推進(jìn)長三角經(jīng)濟(jì)一體化的國家戰(zhàn)略而備受重視。

      關(guān)于我國城市群的發(fā)展現(xiàn)狀,目前學(xué)界主要有四個版本,其中又可劃分為學(xué)術(shù)版和政府版兩類。學(xué)術(shù)版主要有兩種,一是中國社會科學(xué)院《2006年城市競爭力藍(lán)皮書》提出的15城市群;二是中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所《2010中國城市群發(fā)展報告》提出的23大城市群。政府版也主要有兩種,可分為非正式和正式兩種:一是2007年國家發(fā)改委課題組提出的10大城市群;二是住建部《全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃綱要》提出的三大都市連綿區(qū)和13個城鎮(zhèn)群。以上研究大體上勾勒出中國城市群的發(fā)展現(xiàn)狀與總體趨勢。

      2007年中共十七大報告重點強(qiáng)調(diào)了“以增強(qiáng)綜合承載能力為重點,以特大城市為依托,形成輻射作用大的城市群,培育新的經(jīng)濟(jì)增長極”,轉(zhuǎn)向借力于城市化自身的內(nèi)生動力。

      于是,全國各地積極規(guī)劃城(都)市帶、經(jīng)濟(jì)圈。值得注意的是,城市群不再強(qiáng)調(diào)行政區(qū)概念,主要是經(jīng)濟(jì)概念和文化概念。至今,在經(jīng)濟(jì)板塊中獨占鰲頭的,還是環(huán)渤海、長三角、珠三角等三大都市圈,而效仿者數(shù)以十計。

      2007年,國家發(fā)改委相關(guān)研究員在媒體撰文指出,“中國將形成十大城市群”,并預(yù)測若干年后,“中國五城市群可能進(jìn)全球十強(qiáng)”。

      2012年,一份《2010中國城市群發(fā)展報告》(中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所發(fā)布)指出,目前中國正在形成23個城市群,其中,長江三角洲城市群已躋身于國際公認(rèn)的6大世界級城市群。

      目前我國已經(jīng)形成了10個城市群,分別是京津冀、長三角、珠三角三個國家級城市群,以及7個已經(jīng)形成一定規(guī)模的城市群,分別是遼中南、山東半島、海峽西岸、中原、長江中游、關(guān)中、川渝城市群。按照發(fā)改委的目標(biāo),下一步京津冀、長江三角洲和珠江三角洲城市群將向世界級城市群發(fā)展,在更高層次參與國際合作和競爭,另外再打造哈長、呼包鄂榆、太原、寧夏沿黃、江淮、北部灣、黔中、滇中、蘭西、烏昌石等10個區(qū)域性城市群。

      中國式城市群:行政之手與市場之手的博弈

      過去的十幾年間,中國一直處在城鎮(zhèn)化的過程中,但主要是靠“賣地財政”發(fā)展,就是地方政府靠賣土地推動城市擴(kuò)張和經(jīng)濟(jì)增長。

      上海交通大學(xué)城市科學(xué)研究院教授劉峰表示,碰到過好多地方官員說,賣地就像辦了一個印鈔廠,想辦事沒錢,賣兩塊地就行了?,F(xiàn)在之所以一聽說重視城鎮(zhèn)化,各地就準(zhǔn)備大搞基建,房地產(chǎn)開發(fā)商也躍躍欲試,這種思維其實還是舊城鎮(zhèn)化的思維,這跟官方對于土地財政的態(tài)度不明朗是有直接關(guān)系的。

      國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院副院長劉福垣對此分析說:“最關(guān)鍵的一點在于中國的行政區(qū)劃和經(jīng)濟(jì)區(qū)劃是相互矛盾的,有非常尖銳的問題,行政區(qū)劃定下的官員在執(zhí)行經(jīng)濟(jì)區(qū)劃的功能,完全割裂?!?/p>

      劉福垣告訴記者,現(xiàn)在中國的行政體制,有15個行政級別,一個人在仕途上要有成就,那只能在每個級別上待兩年左右,這就導(dǎo)致其為了爭取自己的政治成績,多搞形象工程,搞短平快項目,很難穩(wěn)定心思從長遠(yuǎn)角度進(jìn)行地區(qū)規(guī)劃——長期項目的短期效應(yīng)不好,政治成績就沒有了,這導(dǎo)致在客觀上沒有鼓勵地方官員進(jìn)行長遠(yuǎn)規(guī)劃的動力。譬如現(xiàn)在把城市搞得比較漂亮,公路也修了,但有時候這種項目的延伸實用性不大。

      國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心研究員馮奎日前撰文指出,目前,一些省、市紛紛以省會、地市為中心,提出要構(gòu)建各種不同的城市群。應(yīng)該指出,城市群也存在著發(fā)展質(zhì)量的問題,簡單依靠在規(guī)劃圖上畫圈圈,以及不恰當(dāng)?shù)赝ㄟ^行政力量捏合的許多所謂的城市群,存在許多問題,將會演變成未來的“城市群病”,主要表現(xiàn)在:一是有的地方的城市群規(guī)劃不切實際地夸大資源的向心集聚,規(guī)劃的科學(xué)性較差;二是城市群內(nèi)部缺乏溝通協(xié)調(diào)機(jī)制;三是存在著重經(jīng)濟(jì)、輕生態(tài)的問題;四是城市群人口承接的功能沒有完全發(fā)揮。

      國家發(fā)改委調(diào)研報告顯示,我國跨行政區(qū)的城市群合作協(xié)調(diào)機(jī)制缺乏。報告指出,在現(xiàn)行城鎮(zhèn)行政體制下,不存在行政隸屬關(guān)系的城市區(qū)域之間存在著嚴(yán)重的行政分割現(xiàn)象,基于地方利益的考慮,各地城市政府之間存在著激烈的非合作博弈,使得各城市政府之間的橫向合作關(guān)系受到嚴(yán)重阻礙。

      部分城市政府在行政區(qū)域范圍內(nèi)構(gòu)筑自我封閉、自我配套的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)體系,有意識地限制生產(chǎn)要素的跨行政區(qū)自由流動,制約了區(qū)域性的公平、有序與自由競爭的統(tǒng)一市場形成,更限制了城市群、城市圈、城市帶的發(fā)育壯大。

      城市群主宰世界

      中國科學(xué)院城市地理研究中心主任方創(chuàng)琳認(rèn)為,由于經(jīng)濟(jì)活動高度密集,世界級城市群往往是一個國家或區(qū)域的經(jīng)濟(jì)核心區(qū)和增長極,也是最具活力和競爭力的地區(qū),發(fā)揮國家甚至全球經(jīng)濟(jì)中樞的職能。具有完整的城市等級體系和現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系,具有合理的國際分工協(xié)作體系,它的形成一定與世界經(jīng)濟(jì)重心的轉(zhuǎn)移密切相關(guān)。

      對于促進(jìn)城市群一體化發(fā)展,國家發(fā)改委下屬研究機(jī)構(gòu)提交的研究報告指出,現(xiàn)行城市行政區(qū)劃管理體制使得各城市以鄰為壑,生產(chǎn)要素難以實現(xiàn)跨行政區(qū)流動,公共基礎(chǔ)設(shè)施呈碎片化狀態(tài),難以共建共享。

      上海交通大學(xué)城市科學(xué)研究院院長、教授劉士林稱,克服發(fā)展模式上的簡單化和粗放型,一是應(yīng)精細(xì)規(guī)劃。目前,我國城市群的規(guī)劃不同程度地存在粗放簡陋、相互因襲和大而無當(dāng)?shù)葐栴},不僅直接導(dǎo)致發(fā)展理念、發(fā)展路徑的混亂,也帶來城市群產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與空間形態(tài)的同質(zhì)競爭。事實上,城市群的規(guī)劃應(yīng)基于自身獨特的區(qū)位優(yōu)勢和資源條件,力求精細(xì)和專業(yè),符合城市群內(nèi)在發(fā)展需要。劉士林強(qiáng)調(diào),在規(guī)劃上,應(yīng)摒棄浮華、回歸理性,不能沉溺于“眼球效應(yīng)”,從玩弄概念轉(zhuǎn)向求真務(wù)實。二是應(yīng)提高效率。在度過了早期相對比較無序的階段后,當(dāng)前我國城市群的發(fā)展應(yīng)更加注重效率、內(nèi)涵和質(zhì)量,改變過去“攤大餅”式的模式,以加強(qiáng)內(nèi)部管理、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變增長方式為主要手段,科學(xué)處理城市區(qū)域與非城市區(qū)域的關(guān)系,綜合考慮經(jīng)濟(jì)、交通之外的其他城市要素,提高城市群發(fā)展的效率。

      華東師范大學(xué)長江流域發(fā)展研究院的沈玉芳教授則表示,如果不解決觀念問題,僅僅從行政規(guī)劃的角度去考慮是沒有意義的。因為你今天可以把蘇州劃過去,明天可以把無錫劃過去。如果不轉(zhuǎn)變觀念,沒有一個全球生產(chǎn)的觀念,單想靠擴(kuò)大地域來發(fā)展一體化不能解決根本問題。

      而民間的融合顯然也是一個不容忽視的問題。中國人地域觀念在很多情況下表現(xiàn)得很明顯。河北省社會科學(xué)院的一位專家對記者說,比如河北和北京、天津合作,從一開始,可能就只是打下手的。配合沒有問題,但是如果河北人在和京津兩地人合作之時,遭遇歧視,那么區(qū)域內(nèi)各行政區(qū)的信任感就很難建立,而這種民間的情緒性指標(biāo)并非無關(guān)緊要,“很多時候政策都有了,但細(xì)節(jié)卻足以毀掉一切?!?/p>

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