摘要:農(nóng)民土地被征收造成其生存失去保障,引發(fā)的惡性事件時(shí)有發(fā)生,給社會(huì)的穩(wěn)定和政府形象造成了惡劣影響,其所隱含的社會(huì)矛盾也很深。因此,對(duì)失地農(nóng)民的權(quán)益保護(hù)進(jìn)行法律構(gòu)建,保護(hù)他們的合法權(quán)益是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展,維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定繁榮、促進(jìn)城市化穩(wěn)健發(fā)展的關(guān)鍵。
關(guān)鍵詞:失地農(nóng)民;征地補(bǔ)償;法律構(gòu)建
中圖分類號(hào):D92 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號(hào):1000-8772(2013)01-0193-02
隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的推進(jìn),道路交通、能源建設(shè)、工業(yè)同、大學(xué)城、商業(yè)區(qū)、住宅樓等建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施,大量農(nóng)村土地被征收,導(dǎo)致失地農(nóng)民激增,其生活無(wú)法得到保障。因此,有必要重新審視我國(guó)土地征用法律規(guī)定的不足,從而構(gòu)建一個(gè)能夠有效保護(hù)失地農(nóng)民權(quán)益的法律制度。
一、當(dāng)前農(nóng)民失地現(xiàn)狀分析
《中華人民共和國(guó)憲法》第10條第3款規(guī)定:“國(guó)家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?!薄吨腥A人民共和國(guó)土地管理法》第2條規(guī)定:“國(guó)家為了公共利益的需要,可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?!钡?7條規(guī)定:征收土地的,按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償。此外《農(nóng)業(yè)法》、《土地承包法》、《土地管理法實(shí)施條例》、《土地復(fù)墾規(guī)定》等相關(guān)法律法規(guī)為農(nóng)村土地征收提供了法律依據(jù)。
國(guó)土部2008年頒布《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤管理辦法》初衷是為了確保18億畝耕地的紅線,其核心是實(shí)行“增減掛鉤”,將農(nóng)村建設(shè)用地與城鎮(zhèn)建設(shè)用地直接掛鉤,若農(nóng)村整理復(fù)墾建設(shè)用地增加了耕地,城鎮(zhèn)可對(duì)應(yīng)增加相應(yīng)面積建設(shè)用地。此辦法一出臺(tái),立馬帶來(lái)了巨大的負(fù)面效應(yīng)。
據(jù)估計(jì),目前全國(guó)失地農(nóng)民的數(shù)量可能超過(guò)2000萬(wàn)人。民進(jìn)中央?yún)⒄h政部副部長(zhǎng)聞連利認(rèn)為“隨著我國(guó)城市化和工業(yè)化進(jìn)程的加快,農(nóng)村集體土地被大量征用,失地農(nóng)民作為農(nóng)民中的一個(gè)特殊群體,數(shù)量迅速擴(kuò)大。失地農(nóng)民數(shù)量增加所引起的后果是非常嚴(yán)重的,這些失地農(nóng)民成為三無(wú)農(nóng)民(無(wú)土地、無(wú)工作、無(wú)社保),因征地引發(fā)的群體性事件、惡性事件頻發(fā),給社會(huì)的穩(wěn)定和政府形象造成了惡劣影響。
二、農(nóng)民失地的法律原因分析
(一)對(duì)失地農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的法律規(guī)定籠統(tǒng)
《憲法》第10條第2款和《土地管理法》第8條第2款規(guī)定:農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地,除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外,屬于集體所有;宅基地和自留地、自留山,也屬于集體所有,這在法律上賦予了農(nóng)民集體土地所有權(quán)。
但法律認(rèn)定的“集體”包括鄉(xiāng)(鎮(zhèn))集體、村集體和組集體,農(nóng)地到底屬于哪級(jí)集體所有,相關(guān)法律沒(méi)有作出明確規(guī)定。并且在實(shí)際操作過(guò)程中,征收補(bǔ)償往往被各級(jí)政府、村委會(huì)以及集體經(jīng)濟(jì)組織通過(guò)各種名義克扣,嚴(yán)重侵害了失地農(nóng)民的合法權(quán)益。
土地征收過(guò)程中的另外一個(gè)問(wèn)題就是:既然集體組織是農(nóng)村土地的所有人,其在土地的征收過(guò)程中應(yīng)當(dāng)起著主導(dǎo)作用,但是在征收的過(guò)程中,國(guó)家基本是通過(guò)行政手段。自上而下的進(jìn)行征收,導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)對(duì)自己的土地沒(méi)有參與權(quán)和話語(yǔ)權(quán)。
(二)對(duì)農(nóng)民土地征收程序的不合理
根據(jù)2004年《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》第14條規(guī)定:健全征地程序:農(nóng)民的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)受保護(hù),享有征地前的告知權(quán)、聽(tīng)證權(quán)以及征地補(bǔ)償機(jī)制和糾紛的解決機(jī)制的保護(hù),但是實(shí)際上,由于具體的實(shí)施措施不明確,農(nóng)民得不到應(yīng)有的法律保護(hù)。
(三)土地補(bǔ)償和收益分配的不合理
對(duì)于土地補(bǔ)償問(wèn)題,《土地管理法》第47條雖然明確規(guī)定了土地征用的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),但這種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)難以正確體現(xiàn)地塊的級(jí)差地租及各地不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。
對(duì)土地收益分配和管理問(wèn)題,《土地管理法》實(shí)施條例第26條規(guī)定土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有,地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物及青苗的所有者所有,因而農(nóng)民的得到的補(bǔ)償十分有限。
三、國(guó)外對(duì)失地農(nóng)民法律保護(hù)的做法
(一)強(qiáng)調(diào)公益目的
19世紀(jì)英國(guó)的《強(qiáng)制征購(gòu)?fù)恋胤ā反_認(rèn)了土地的使用目的必須證明該項(xiàng)目是“一個(gè)令人信服的符合公眾利益的案例”,也就是征收項(xiàng)目帶來(lái)的利益要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)被剝奪土地的人所受到的損失。
大陸法系的德國(guó),更加注重征地的公益性,在進(jìn)行土地征收前要進(jìn)行征收公益性審查,其土地征用主體被嚴(yán)格限定為地方政府和依法取得公益建設(shè)的單位。為防止土地被任意征用,實(shí)現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置,征地主體要從整體上考量如何最佳利用土地和保持總量平衡。
(二)嚴(yán)格征地程序
英國(guó)在征地程序方面,首先要召開(kāi)一個(gè)是否動(dòng)用征地權(quán)利的調(diào)查會(huì),聽(tīng)取各方的意見(jiàn),并指定一位獨(dú)立督察員進(jìn)行評(píng)估。接著由獨(dú)立督察員將評(píng)估意見(jiàn)向國(guó)務(wù)大臣報(bào)告,最終由國(guó)務(wù)大臣確認(rèn)此項(xiàng)目是否適用《強(qiáng)制征購(gòu)?fù)恋胤ā贰?/p>
美國(guó)憲法第五條修正案規(guī)定:“非依正當(dāng)法律程序,不得剝奪任何人的生命、自由或財(cái)產(chǎn);非有合理補(bǔ)償,不得征用私有財(cái)產(chǎn)供公共使用?!睆亩梢钥闯觯恋卣饔帽仨毦邆淙齻€(gè)要件:正當(dāng)法律程序、合理補(bǔ)償和公共使用。
(三)征地安置補(bǔ)償?shù)氖袌?chǎng)化
許多國(guó)家的征地補(bǔ)償是建立在市場(chǎng)化的基礎(chǔ)之上的,也就是說(shuō),征地補(bǔ)償以市場(chǎng)價(jià)格為基準(zhǔn)。土地征用費(fèi)相當(dāng)于土地價(jià)值,按照征用時(shí)的市場(chǎng)價(jià)格給足補(bǔ)償;土地賠償金是對(duì)土地權(quán)利人因征用而造成的經(jīng)濟(jì)及其他損失的補(bǔ)償。
英國(guó)的征地補(bǔ)償是按照被征地方所受利益損失的市場(chǎng)價(jià)值來(lái)計(jì)算。如果被征土地涉及到商鋪,還會(huì)得到一筆由于搬遷造成商業(yè)損失的補(bǔ)償。
美國(guó)法律規(guī)定:政府因發(fā)展公共事業(yè)而征地,個(gè)人要做出讓步,但是,政府必須提出需要征地的充分理由,以及不低于市場(chǎng)價(jià)格的足夠補(bǔ)償。根據(jù)美國(guó)財(cái)產(chǎn)法,土地征收費(fèi)用包括:(1)合理補(bǔ)償。指賠償被征土地方的公平市場(chǎng)價(jià)格,包括土地的現(xiàn)有價(jià)值和土地未來(lái)贏利的折扣價(jià)格。(2)間接損失。補(bǔ)償因征用而導(dǎo)致鄰接土地所有者、經(jīng)營(yíng)者的損失,充分保障了土地所有者的利益。四、對(duì)失地農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的法律構(gòu)建
借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家在征地過(guò)程中的實(shí)踐和立法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,結(jié)合我國(guó)的具體情況,盡快修訂現(xiàn)行《土地管理法》及有關(guān)法律中關(guān)于征地制度的規(guī)定,或者直接制定一部《土地征收法》,制定詳細(xì)且有可操作性的條文來(lái)規(guī)范各級(jí)政府的征地權(quán),完善土地征用補(bǔ)償機(jī)制:
(一)完善征地制度,建立公共利益保障機(jī)制。
我國(guó)法律規(guī)定了“公共利益”這一概念,但如何界定“公共利益”并沒(méi)有明示,導(dǎo)致司法實(shí)務(wù)中對(duì)其解釋適用的混亂,侵害了被征地農(nóng)民的利益。因而,可以適當(dāng)借鑒國(guó)外的做法,進(jìn)行“公共利益”的詳細(xì)界定,從而限制行政部門的隨意性。
筆者認(rèn)為,公共利益的界定只是一個(gè)技術(shù)手段,至于如何保障征地的公益性,則是保護(hù)失地農(nóng)民的核心所在,即誰(shuí)有權(quán)來(lái)判定征地的公益性。在美國(guó),征收是否為了“公共用途”是民選議會(huì)的獨(dú)斷性權(quán)利,法院只是來(lái)執(zhí)行議會(huì)的決定且不能以自己對(duì)公共用途的理解去任意判斷。人民是“公共利益”的最可靠的保障者,我們應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)人大的作用,由縣級(jí)以上人大決定土地征收是否符合公共利益以及征收計(jì)劃和補(bǔ)償方案,這樣總比只在“公共利益”的內(nèi)容上做文章要有效地多。
(二)嚴(yán)格征地程序,保證失地農(nóng)民的知情權(quán)。
征地行為是憲法法律賦予行政機(jī)關(guān)的公權(quán)力,也是對(duì)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)最嚴(yán)厲的制約,關(guān)系到眾多人的切身利益,因此征地應(yīng)該嚴(yán)格的法律程序。筆者認(rèn)為,應(yīng)當(dāng)保證下列程序的良好運(yùn)作:(1)征地前的聽(tīng)證程序。聽(tīng)證過(guò)程中要讓失地農(nóng)民有充分的發(fā)言權(quán),確定征地行為是否可行,從總體權(quán)衡如何最佳利用土地和保障被征地農(nóng)民的權(quán)益的最好保障。(2)公告程序。在征地申請(qǐng)被審核批準(zhǔn)后,政府部門應(yīng)將擬征地的用途、位置和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等,以公告告知被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶。(3)采取英國(guó)的做法,盡量避免采取強(qiáng)制性手段,有權(quán)征用土地的部門多采取與土地所有者合作的形式獲得土地。(4)土地征用的法律救濟(jì)程序。確保農(nóng)民在土地征用中發(fā)生糾紛時(shí),可以提起行政復(fù)議、行政訴訟、刑事訴訟和國(guó)家賠償。
(三)明確征地市場(chǎng)化,明確失地農(nóng)民的參與。
我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)屬于集體,農(nóng)民對(duì)土地僅是使用權(quán)?,F(xiàn)實(shí)的做法,在確定擬征地塊的價(jià)格時(shí)應(yīng)引入市場(chǎng)機(jī)制,失地農(nóng)民作為市場(chǎng)主體一方與土地市場(chǎng)的購(gòu)買者直接談判并確定市場(chǎng)交易價(jià)格。
(四)提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),保障失地農(nóng)民的權(quán)益。
就耕地來(lái)言,具體補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)及地上物補(bǔ)償費(fèi),直接忽視了農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的存在。筆者認(rèn)為,應(yīng)采取完全補(bǔ)償原則,在涉及具體補(bǔ)償制度時(shí),要細(xì)化補(bǔ)償項(xiàng)目,擴(kuò)大補(bǔ)償范圍,大幅度提高現(xiàn)行征地三項(xiàng)補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),采用世界上許多國(guó)家(如美國(guó)、英國(guó)等)征地早已采取事先補(bǔ)償機(jī)制,借鑒其通用做法,征用補(bǔ)償為兩部分:土地征用費(fèi)和土地賠償金;同時(shí)還考慮到附近的土地所有者因此而蒙受的損失,也一并給予補(bǔ)償。
(五)明確細(xì)化補(bǔ)償費(fèi)用的分配,確保失地農(nóng)民的生活。
目前,補(bǔ)償費(fèi)用大部分歸集體所有,失地農(nóng)民只得到一小部分。集體是土地所有權(quán)的法律主體,應(yīng)當(dāng)占有征地補(bǔ)償費(fèi)用的一部分作為土地被征用的補(bǔ)償。這部分費(fèi)用應(yīng)當(dāng)作為集體公有財(cái)產(chǎn),應(yīng)當(dāng)成為集體中每一個(gè)成員的基本保障基金。失地農(nóng)民作為直接的受害者,應(yīng)當(dāng)?shù)玫窖a(bǔ)償?shù)拇蟛糠郑ㄈ?0%以上)作為今后的生活和再就業(yè)啟動(dòng)資金。從資金管理的安全角度來(lái)說(shuō),對(duì)其他歸集體部分的土地補(bǔ)償費(fèi)要作為專項(xiàng)保障金預(yù)留,可以由縣級(jí)以上社會(huì)保障資金財(cái)政專戶管理,專項(xiàng)用于失地農(nóng)民后續(xù)生活和養(yǎng)老保險(xiǎn)支出。五、結(jié)語(yǔ)
筆者認(rèn)為,征地問(wèn)題的最終解決在于制定并頒布一個(gè)完善的土地征用法律,通過(guò)這部法律來(lái)詳細(xì)的約束過(guò)于強(qiáng)大的行政力量,使其依法征地并保障農(nóng)民的合法權(quán)益,希望通過(guò)本文能對(duì)征地補(bǔ)償?shù)牧⒎ㄆ鸬綊伌u引玉的作用。
(責(zé)任編輯:陳麗敏)