“煙草帝國”新掌門

5月中旬，中國石油集團黨組召開擴大會議宣布中央決定，廖永遠出任中國石油天然氣集團公司總經(jīng)理，相關消息被媒體迅速轉(zhuǎn)發(fā)。相比之下，同一天公布的另一條任命卻低調(diào)許多：

國家煙草專賣局召開行業(yè)各直屬單位主要負責人和國家局、總公司機關副司級以上領導干部大會，中組部副部長王爾乘宣布，凌成興出任工業(yè)和信息化部黨組成員、國家煙草專賣局局長、黨組書記。

國家煙草專賣局同中國煙草總公司一個機構兩塊牌子，局長凌成興同時也會是中國煙草總公司總經(jīng)理。而根據(jù)中國煙草總公司披露的業(yè)績，該公司在2010年注冊資本570億元，總資產(chǎn)9699億元，營業(yè)收入7704億元，凈利潤1177億元，平均每天賺3. 2億元。

新任命意味著，凌成興在領導對煙草行業(yè)進行統(tǒng)一管理的機構國家煙草專賣局的同時，也管轄著一個盈利能力極強的龐大商業(yè)帝國- - -雖然中國煙草總公司從嚴格的意義上來說，甚至還不屬于央企。

而立之年的煙草專賣局

作為保證國家稅收的重要來源，鹽鐵專賣在中國有著悠久的歷史，從漢代開始就有《鹽鐵論》這樣的專業(yè)論述誕生，1000多年后，從美洲傳來的煙草也加入了這一行列。

1981年，國務院決定實行煙草專營，成立中國煙草總公司作為負責機構，次年，中國煙草總公司正式掛牌成立。在確立了機構后，1983年9月，國務院發(fā)布《煙草專賣條例》，正式確立了國家煙草專賣制度。

國家煙草專賣局在4個月后正式掛牌成立，與中國煙草總公司同屬一套機構，李益三擔任首任國家煙草專賣局局長，以及中國煙草總公司經(jīng)理。

隨著中國法制化進程的推進，1991年第七屆全國人民代表大會常務委員會第二十次會議通過《中華人民共和國煙草專賣法》，取代了實施8年之久的《煙草專賣條例》，中國的煙草專賣制度繼續(xù)向法制化、正規(guī)化的方向發(fā)展。

煙草實行專賣立法的過程，同時也是全社會對煙草專賣局和專賣制度不斷擴大認同的過程。煙草專賣法從組織起草到全國人大討論通過，歷時五年左右。據(jù)稱其時間之長、難度之大，是過去少有的。

國家煙草專賣局近30年的發(fā)展歷史中，主管部門也在不斷發(fā)生變化，前后接受過四個部委的領導。上世紀80年代成立之初歸輕工業(yè)部管理；1993年，根據(jù)第八屆全國人民代表大會第一次會議的決議，又劃歸國家經(jīng)貿(mào)委管理。

十年后，第十屆全國人民代表大會第一次會議決定組建商務部，國家經(jīng)貿(mào)委的內(nèi)貿(mào)管理、對外經(jīng)濟協(xié)調(diào)和重要工業(yè)品管理職能被并入該部，國家煙草專賣局則改由國家發(fā)改委管理。

在發(fā)改委治下5年后，國家煙草專賣局再次轉(zhuǎn)換門庭。2008年召開的第十一屆全國人民代表大會第一次會議決定，將之劃歸工信部管理。因此，凌成興在出任國家煙草專賣局局長的同時，也擔任工業(yè)和信息化部黨組成員。

五任局長

在凌成興履新一兩天后，網(wǎng)絡上就出現(xiàn)了《我校校友凌成興任國家煙草專賣局局長》這樣帶有勵志色彩的文章。不過在公開簡歷上，凌成興的教育一欄僅記載了中央黨校經(jīng)濟管理專業(yè)在職研究生一段。

55歲的凌成興出生于江西上高，1980年12月在本地參加工作后很快被提拔，后升任上高縣委常委、副縣長。十年中，凌成興完成了從縣級到地市、再到省里的三級跳，1990年8月赴南昌出任江西省經(jīng)委副主任。

1992年，35歲的凌成興進入煙草系統(tǒng)工作，出任江西省煙草專賣局局長及江西省煙草公司經(jīng)理。江西是煙草大省，“金圣”等品牌一直保持較高速度增長，凌成興到任后大力推進煙草公司適應市場的水平，企業(yè)基礎管理不斷加強。

在煙草系統(tǒng)工作3年多之后，凌成興轉(zhuǎn)任江西省省長助理，后歷任江西省委常委、常務副省長，直到2013年5月再次回到闊別近20年的煙草系統(tǒng)，從地方進京，成為國家煙草專賣局局長。

在國家煙草專賣局30年的歷史上，凌成興是第五位局長，他的前任姜成康今年62歲，是一位老“煙草人”，自1984年地方建立煙草專賣局開始就進入煙草系統(tǒng)工作，并在1994年進入國家煙草專賣局，親身經(jīng)歷了煙草業(yè)幾十年來的發(fā)展。

姜成康的前任是江蘇南通人倪益瑾，他于1996年開始出任國家煙草專賣局局長，2002年卸任。

李益三和江明則是國家煙草專賣局的首任和第二任局長，他們在國家煙草專賣局的創(chuàng)建和發(fā)展初期篳路藍縷。當時國家煙草專賣局和煙草總公司曾有計劃地組織相關人員多次出國考察，了解國外煙草業(yè)情況，學習先進經(jīng)驗，著重關注卷煙生產(chǎn)設施及設備技術、原材料生產(chǎn)種植、產(chǎn)品銷售市場等情況，為中國煙草業(yè)的發(fā)展提供了不少借鑒。

專賣制度下的矛盾

自1492年哥倫布從美洲把煙草引入歐洲并逐步擴散到全球，由于煙草貿(mào)易帶來的高稅收，許多國家采取了特殊的國家專賣管理體制。

中國在實行煙草專賣管理以前，各地卷煙廠重復建設和盲目發(fā)展情況普遍。小煙廠林立，批發(fā)渠道混亂。粗制濫造、高料低用、降價競銷的現(xiàn)象比較嚴重。

早在1984年，國務院就發(fā)文明確指出，中國煙草行業(yè)“實行產(chǎn)供銷、人財物、內(nèi)外貿(mào)統(tǒng)一管理和經(jīng)營，是經(jīng)濟管理體制的一項重要改革”。

吸煙有害健康已是共識，政府和社會都不鼓勵吸煙，但消費者眾多的煙草業(yè)又提供了大量稅收。既要滿足消費需求，又不能不加限制地任意發(fā)展- - -這對煙草的生產(chǎn)經(jīng)營提出了特殊要求。

近30年來，中國的煙草產(chǎn)業(yè)有了跨越式發(fā)展，從1982年成立煙草總公司到1992的十年間，煙草行業(yè)累計實現(xiàn)利稅2700多億元，比新中國成立后前32年的煙草稅利總和增長近3倍。

從2009年起，煙草行業(yè)的工商稅利超過5000億元臺階，但這個利稅大戶卻招致了媒體的批評，其盈利方式再次引發(fā)了國內(nèi)外控煙組織和一些專家的廣泛質(zhì)疑。

專賣制度下的煙草行業(yè)容易被指“政企不分”。有專家曾指出，煙草專賣局、中國煙草總公司合體，一邊要增加產(chǎn)量、增加利稅，一邊要減少銷售。兩個相悖的目標能在一套機構中完成，這本身就是一件奇怪的事。

而控煙被認為仍停留在口號上，在實際推行中有很大阻力。畢竟，煙草業(yè)可為部分地方政府帶來可觀的稅收。而由于煙草業(yè)涉及規(guī)模龐大的就業(yè)人員，控煙會否造成大量失業(yè)，也成為煙草行業(yè)政策調(diào)整前必須考慮的問題。

目前希望通過提高煙草稅費和產(chǎn)品價格而減少煙草使用、降低吸煙率，收效也并不明顯。

據(jù)統(tǒng)計，我國現(xiàn)有吸煙人數(shù)超過3億，占15歲以上人口的36%。每年有100萬人死于與煙草相關疾病，為世界之最。此外，吸煙給我國社會每年帶來1860億元的成本，占GDP的1. 9%，吸煙帶來的直接醫(yī)療成本也高達140億元，占全國衛(wèi)生支出的3. 1%，間接成本為1720億元，給社會造成巨大負擔。

用健康換利稅，這筆賬怎么算？值不值？或許是今后幾年國家煙草專賣局新局長凌成興需要認真考量的矛盾問題，尤其是在反吸煙力量日益強大的現(xiàn)實之下。

國外煙草專賣制度今昔

凌成興需要面臨的另一個挑戰(zhàn)是如何保住煙草專賣制度，這個實行了30多年的制度近幾年來遭到了越來越多的反對。

1992年開始實施的煙草專賣法主要規(guī)范是煙草專賣品生產(chǎn)和經(jīng)營，提高煙草制品質(zhì)量，維護消費者利益，保證國家財政收入。國家對煙草專賣品的生產(chǎn)、銷售、進出口依法實行專賣管理，并實行煙草專賣許可證制度。

客觀講，煙草專賣制度確實在稅收上保證了國家的利益，但另一方面也被不少企業(yè)和個人鉆了空子，成為超額利潤的來源，這成為專賣制度反對者的有力證據(jù)，而沒有煙草專賣制度的美國ac51ea4bda652ea6a099b11c4889aebe518ada6da4c720866f39ab4951d29131常被作為重要例證。

美國食品藥品管理局是美國煙草業(yè)的主管機構，美國眾議院2009年4月通過煙草管理法案，授權美國食品藥品管理局對煙草行業(yè)嚴加管理。法案規(guī)定，美國食品藥品管理局成立煙草事務管理部門，檢測煙草中的有毒成分，并嚴格煙草出售程序，審核煙草商品包裝等，煙草行業(yè)遭受重大打擊。

2013年1月，美國食品與藥品管理局發(fā)布了一年一度的《監(jiān)管議程》。這個議程規(guī)定，美國食品與藥品管理局打算發(fā)布一項根據(jù)《家庭吸煙預防與煙草控制法案》的條款管理其他煙草產(chǎn)品的建議條例，對美國的煙草業(yè)進行進一步監(jiān)管。

相比美國既有政府嚴格管制又有市場自由競爭的管制競爭體制，歐洲煙草專賣制度的演變或許更有借鑒意義。

在20世紀中期，有大約三分之一的歐洲國家實行煙草專賣體制。而隨著歐洲經(jīng)濟和政治一體化進程的推進，特別是1967年歐洲共同體成立后，明確要求成員國取消貿(mào)易壁壘、相互開放市場。在這種背景下，各成員國先后放開了國內(nèi)煙草市場，對國有煙草企業(yè)進行私有化改革，最終取消了專賣體制。

法國自1770年開始到1995年實行煙草專賣制度，歷經(jīng)建立、完善、政企分離以及部分環(huán)節(jié)放開直至最終取消四個階段，一共經(jīng)歷了長達225年的歷史。按照歐共體的相關法律，法國于1970年將煙草種植業(yè)從專賣制度中剝離，6年后進一步把完全煙草專賣改為不完全煙草專賣，除批發(fā)、銷售、進出口等環(huán)節(jié)仍實行專賣管理外，其他各環(huán)節(jié)全部對民營資金開放。到1995年，法國對其國有煙草公司- - -法國煙草火柴公司實行私有化，徹底放棄了煙草專賣制度。

盡管煙草專賣制度被取消，但是法國依然對煙草實行嚴格的管制，比如改專賣制度為行政許可和專營制度。煙草進口商和經(jīng)銷商必須申領特種許可證方可開展業(yè)務，零售商也必須申領許可證，法國財政對國產(chǎn)卷煙和進口卷煙進行定價，同時實行全國統(tǒng)一零售價。法國煙草公司壟斷卷煙批發(fā)業(yè)務，控制卷煙批發(fā)渠道，對歐共體外其他國家生產(chǎn)的卷煙如進入法國市場，須由法國煙草公司代銷，不允許其他國家在法國新設卷煙廠。

煙草專賣制度是否有變革可能？新局長凌成興將如何作為？關于這些問題，答案令人期待。