農民集體土地權益保障

土地權利是法律制度的核心內容，具有土地權利的權利人擁有法律范圍內對土地的占有、使用、收益和處分權，合法的土地權利應受到憲法和法律的保護，侵犯他人土地權利的行為是違法行為。

在我國農村，農民的土地屬于集體經(jīng)濟組織所有，耕地征收的主要方式是農村集體土地征收。農村集體土地征收是指國家出于公共利益的需要而將農村集體土地強制性收歸國有的行為，具有國家主導性、國家強制性、有償性和程序正當性四個特征。然而，違法征收農村集體土地的行為在我國時有發(fā)生，使農民的土地權益受到嚴重損害。

一、對農村集體土地征收的現(xiàn)有規(guī)定

（一）對農村集體土地征收權的設定

《土地管理法》第四十三條規(guī)定，任何單位和個人進行非農業(yè)建設都必須依法使用國有土地，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農村村民住宅、鄉(xiāng)村公共設施和公益事業(yè)經(jīng)依法批準后，才可以使用農村集體土地。第四十五條規(guī)定，征收集體土地及其附屬物應當由省級人民政府或國務院批準。第四十四條和第四十六條規(guī)定政府占用或使用農村集體土地進行城市廣場和城市道路建設，必須首先辦理農用地轉用和征地審批手續(xù)。農用地轉用審批是指將農業(yè)用途的土地改變?yōu)榉寝r業(yè)建設用地，必須依法由有批準權的人民政府批準。征地審批，是指將農民集體土地征收為國有土地，必須經(jīng)國務院和省級、自治區(qū)、直轄市人民政府批準。

由此得知，縣級以及縣級以下政府部門都沒有權力直接進行農村集體土地轉為建設用地的征收?，F(xiàn)在有些政府部門從農民集體經(jīng)濟組織手中直接取得農村集體耕地進行城市廣場和城市道路建設，是濫用行政權力的行為。

（二） 對農村集體土地征收程序的設定

現(xiàn)有的法律對農村集體土地的征收沒有一個嚴格的規(guī)定和控制，也沒有原則性的法條。根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定農轉非建設用地，普遍適用的征收程序是：告知征地情況-確認征地調查結果-組織征地聽證-報批-征收土地公告-征地補償安置方案制定及公告-報批征地補償安置方案-批準征地補償方案-批準征地補償方案-實施補償-交付土地。

（三）對農村集體土地征收補償?shù)脑O定

《土地管理法》第四十七條規(guī)定：征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償。征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產值的六至十倍，每公頃不得超十五，安置補助費，為每一個需要安置的農業(yè)人口耕地被征收前三年平均年產值的四至六倍。土地補償費和安置補助費的總和不得超過前三年平均年產值的三十倍。

2012年11月28日通過的《中國土地管理法修正案（草案）》（下文中稱為“草案”）對于農村集體土地征收補償提出以下四點新措施：刪除按土地原有用途補償和30倍補償上限規(guī)定；草案在土地補償、安置補助、青苗和地上附著物三項補償?shù)幕A上，把住宅從地上附著物中單獨列出，并增加了社會保障補償；補償資金不落實不得批準和實施征地；授權國務院制定征地補償安置具體辦法。

然而，截至目前，我國尚未出臺針對農村集體土地征收的相關法律。

二、地方政府違法征收土地的幾種典型問題

我國已經(jīng)在農村集體土地征收的規(guī)范方面做出了非常多的努力。然而，隨著城市經(jīng)營管理越來越市場化，土地使用權的掛牌拍賣成為城市經(jīng)營的重要方式之一。

地方政府想要拍賣土地有兩個重要的前提：第一，必須是國有土地；第二，必須有地可“賣”。由于城市市區(qū)剩余的、可供拍賣的國有土地資源不多，“開發(fā)”農村土地就成了發(fā)展地方經(jīng)濟的唯一方式，再加上《土地管理法》對農用地轉征為建設用地程序的嚴格規(guī)定，使得依法征收農村集體土地的手續(xù)復雜、周期長，為了在任期內能有所建樹，地方政府選擇了“突破”中央規(guī)定（或者說是法律規(guī)定）的征地方式。以下為兩種典型的地方政府違法征地的形式：

（一）“先征后批”或者“征而不批”

根據(jù)農村集體土地征收程序，在報批前，地方政府需要對擬征地的相關事宜與集體經(jīng)濟組織進行告知并組織征地聽證會，在報批后還應公告補償安置方案及土地補償?shù)怯浀?。然而，這樣的程序不但需要的時間很長，能夠獲得省政府或中央政府批準的也很少。為了能夠獲得足夠的國有土地來支撐經(jīng)濟的發(fā)展，地方政府開始尋求“變通”的途徑。

先“征地”再按照法定的程序向上級政府報批，這是地方政府向“法權威”挑釁的第一步。類似的“變通”多了，地方政府對“法權威”的畏懼感減弱，利益使得地方政府的行為更加大膽，直至把依法向上級政府報批扔一邊直接進行征地。另一方面，因為行政權的強制性和權威性，很多縣級的政府就可以冠冕堂皇地“征地”了。據(jù)調查，在我國部分城市，地方政府未辦理手續(xù)就擅自征收集體土地（“征而不批”）的情況已經(jīng)非常嚴重，土地管理方面的法律已經(jīng)被“架空”。

（二）少批多征，層層加碼

地方政府征收集體土地時的另一種違法征地的行為是“少批多征，層層加碼”。舉例來說，四川省某鎮(zhèn)政府手執(zhí)縣政府征收10畝建設用地的批文，對某生產小隊進行了為數(shù)40畝的違法集體土地征收，該生產小隊擁有村民102人，每人最后分得土地補償金5000元，而這5000元僅是原有土地一年的產值。這只是眾多違法征收農民集體土地的案例之一，在全國有相同情況的案例數(shù)量數(shù)不勝數(shù)。有時甚至連村委都會扛著政府征地的“大旗”渾水摸魚，割上一塊地自己建房“搞三產”，直接侵犯了農民的土地權益。

三、規(guī)范農村集體土地征收的思考

（一） 建立“公共利益”評估體系

在我國的行政法律體系中，維護公共利益是至高的原則，但是我們憲法和法律始終對公共利益的概念沒有明確的設定。在農村集體土地征收的違法案例中，地方政府皆打著“公共利益”的旗號，這些行為所代表的公共利益是否大于農民集體所犧牲的私人利益，我們沒有衡量過。也沒有任何一個機構能對具體項目的公共利益進行衡量和評估。另外，司法部門對是否符合公共利益的審查，并沒有一個成熟的審查系統(tǒng)和科學的計算程序，太多的裁量無法反映征收項目的真實價值。

因此，應在法律系統(tǒng)中加入公共利益衡量的相關法條，在公共部門中建立一個獨立的部門對各個建設項目的公共利益含量與即將強制收繳的私人利益含量進行評估和比較，來確定對農村集體用地征收的項目確實是基于公共利益的需求。

（二）改革地方政府以經(jīng)濟數(shù)據(jù)為主的考核標準

地方政府之所以敢于冒險，其根本原因在于地方政府績效考核以經(jīng)濟增長指標作為衡量政績的主要指標，地方政府為了出經(jīng)濟成績，往往會不顧法律的規(guī)定。

改革地方政府內部以經(jīng)濟數(shù)據(jù)為主的考核標準和考核體系，通過考核指標的轉變引導政府從單一的經(jīng)濟導向為主轉向經(jīng)濟、文明、居民幸福指數(shù)等共同主導的方向發(fā)展。

（三）完善土地管理監(jiān)督系統(tǒng)與救濟

根據(jù)依法行政原則，對公民自由和合法財產的侵害必須得到法律授權（法律保留），行政機關不得變更廢除或者廢止法律（法律優(yōu)先），國家及行政行為受自己制定的法令的約束，并受到司法、行政和大眾監(jiān)督。

在違法征收中，農民對“政府”的信任往往大于對“法律”的信任，行政復議和行政訴訟的成本又太高，而政府內部行政監(jiān)督乏力，司法機關執(zhí)法不嚴，再加上各地方監(jiān)督部門的執(zhí)法情況不同，致使地方政府看到其它地方政府由于違法征地而被查處，仍然能泰然自處。

因此，應完善土地管理監(jiān)督系統(tǒng)和救濟途徑，成立或者授權某個政府部門專門實施土地管理監(jiān)督事宜，并簡化土地管理類行政復議的程序，使農民一個電話、一封信便能完成行政復議的申請；加強司法機關的監(jiān)督，為農民或集體經(jīng)濟組織提供司法援助；公益組織也應對農民土地權益維護提供援助，尤其是法律知識的普及。

另外，在土地征收立法中加入索回程序，財產征收中的索還程序，既作為不動產征收目的的計劃沒有落實或者不再需要不動產，或者征收目的不能實現(xiàn)，被征收人可以要求征收回轉，被征收人應當享有索還的權利。

（四）完善征地補償制度

上文中提到四川省某鎮(zhèn)對農民集體土地征收的補償費用為一戶5000 元，遠遠低于《土地管理法》關于安置補助費為該耕地被征收前三年平均年產值的4-6倍的標準，并且該鎮(zhèn)的補償方案并沒有與集體經(jīng)濟小組的農民進行協(xié)商，完善征地補償制度在這種情況下就顯得十分必要。

首先，改變補償方式。2012年《草案》仍然按照土地的原使用方式進行補償，無法使農民得到等價的補償，應該將征收土地后土地的開發(fā)收益算入征地的補償費用中。

其次，建立完善的土地價值評估體系。公益征收的關鍵是補償，而補償?shù)暮诵氖潜徽魇肇敭a的估價。在實踐中，評估機構與征收人互相串通，故意壓低評估價格。因此，應完善系統(tǒng)的土地價值評估制度，對評估機構選擇、評估操作規(guī)范、估價程序、評估異議處理等方面制定明確可行的規(guī)定，確保評估價格公正真實。

再次，在集體土地征收的補償中應明確補償聽證的程序，注重農民對補償方案的參與權，保證補償方案的滿意程度，通過協(xié)商方式達成共識，順利完成征地，也能減少行政違法的發(fā)生。

四、結語

由于我國沒有出臺針對農村集體土地征收的專項法律、地方政府經(jīng)濟導向、司法機關監(jiān)督乏力、農民被“官權威”文化影響等原因而導致的對農村集體土地征收亂象。而改變這一亂象，保障農民的土地權益，要通過法律、制度、司法三方的合力，缺一不可，我們也寄希望于新的《農村集體土地征收條例》可以有一些新的有效的法條規(guī)范農村集體土地征收。

（作者單位：四川大學公共管理學院）

責任編輯：康偉