呼和浩特市社區(qū)居家養(yǎng)老發(fā)展研究

社區(qū)居家養(yǎng)老是社會參與居家養(yǎng)老的新模式，憑借社區(qū)資源，重點在家庭養(yǎng)老上，成立具有專業(yè)水平的服務團隊，為老年人提供生活照料、醫(yī)療護理、文化娛樂和精神慰藉等方面服務的一種社會化養(yǎng)老服務形式。這種服務形式既解決了傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老功能弱化的問題，又解決了機構(gòu)養(yǎng)老面臨的現(xiàn)實問題，是一種介于家庭養(yǎng)老和機構(gòu)養(yǎng)老之間的新型養(yǎng)老服務形式。

一、發(fā)展社區(qū)居家養(yǎng)老服務的背景

（一）人口老齡化問題突出

第六次人口普查數(shù)據(jù)顯示，截至2010年11月1日零時，呼和浩特市（以下簡稱呼市）常住人口為286.66萬人，其中65歲及以上人口為21.89萬人，占常住人口的7.64%。與2000年第五次人口普查相比，常住人口10年共增加42.87萬人，65歲及以上人口的比重上升1.38個百分點。與全區(qū)第六次人口普查相比，65歲及以上人口占常住人口比重高0.08個百分點。同時，高齡老人數(shù)量成倍增加。根據(jù)第六次人口普查數(shù)據(jù)顯示，呼市常住人口中80歲以上的高齡人口為2.94萬人，與2000年第五次人口普查1.47萬人相比，高齡人口數(shù)量增加了1倍。截至2012年底，呼市60周歲及以上老年人有36.29萬，占全市戶籍總?cè)丝诘?5.7%。數(shù)據(jù)表明，隨著生活質(zhì)量的提高和醫(yī)療條件的改善，人口老齡化呈繼續(xù)發(fā)展態(tài)勢，呼市已經(jīng)邁入老齡化城市。

（二）家庭養(yǎng)老功能明顯弱化

從第六次人口普查家庭戶規(guī)模來看，呼市共有95.29萬戶，家庭戶人口257.38萬，平均每個家庭戶的人口為2.71人，比2000年3.07人減少0.36人。與同期全區(qū)平均家庭戶的人口減少0.11人。這就意味著，隨著我國計劃生育政策的不斷深入，呼市家庭規(guī)模在不斷朝著小型化、核心化發(fā)展，逐步形成了“421”結(jié)構(gòu)。因而，目前存在的一對夫婦贍養(yǎng)四個老人的現(xiàn)象會越來越普遍，在生活照顧、精神慰藉等方面，家庭養(yǎng)老的重擔成倍增加。同時，純老人戶大幅增加，65歲及以上老年人的家庭數(shù)量15.76萬戶，比2000年增加4.15萬戶，增長35.7%。社會與經(jīng)濟的迅速發(fā)展、社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變、城市化水平的提升、刺激了人口流動與人們的家居觀念，導致老年空巢家庭日益增多，正逐漸弱化家庭養(yǎng)老功能。

（三）機構(gòu)養(yǎng)老的局限性

目前，呼市投入使用的養(yǎng)老機構(gòu)共有32家，其中公辦6家，社會力量興辦20家，旗縣區(qū)綜合福利中心6所，養(yǎng)老床位數(shù)達到6850張，平均每千名老人擁有機構(gòu)養(yǎng)老床位數(shù)18.9張，與呼市力爭到“十二五”末實現(xiàn)每千名老人擁有50張養(yǎng)老床位的目標還有很大差距。光榮院7所，設置床位790張。農(nóng)村敬老院47所，設置床位3303張。老年人日間照料中心30所，設置床位417張。全市各類養(yǎng)老床位達到11360張。（數(shù)據(jù)來源：《我市養(yǎng)老服務體系建設不斷完善》，呼和浩特日報，2013年5月22日）床位數(shù)占老人總數(shù)的3.13%，而在發(fā)達國家，養(yǎng)老床位數(shù)的比例通常為5%-7%。即使呼市政府和社會力量積極參與新建、改擴建養(yǎng)老機構(gòu)建設，還是無法滿足平均每年以3%的速度增長的老年人口的養(yǎng)老需求。同時，養(yǎng)老機構(gòu)數(shù)量少、質(zhì)量差、收費貴、服務缺乏多樣化、機構(gòu)分布不合理，又遠離老年人熟悉的生活環(huán)境，所以，事實上，機構(gòu)養(yǎng)老的入住率并不高。

二、呼市社區(qū)居家養(yǎng)老服務發(fā)展現(xiàn)狀

為應對人口老齡化挑戰(zhàn)，加快發(fā)展養(yǎng)老服務事業(yè)，加強呼市老年福利事業(yè)，市委市政府把養(yǎng)老服務列入全市經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃，并列入為民辦實事的重點民生工程。市委市政府堅持“政府主導、社會參與”的原則，積極推動全市居家養(yǎng)老服務在社區(qū)普遍開展。要求凡辦公場所面積在300平方米以上的社區(qū)必須成立居家養(yǎng)老中心和老年活動中心。幾年來，呼市已經(jīng)成立居家養(yǎng)老服務中心或老年活動中心、開展為老服務工作的社區(qū)有108個，提供老年人日間照料中心30所，設置床位417張，城區(qū)建立社區(qū)衛(wèi)生服務中心21個，社會衛(wèi)生服務站137個，社區(qū)衛(wèi)生服務基層覆蓋率達到95%以上。（數(shù)據(jù)來源：同上）

以呼市賽罕區(qū)人民路街道電力家園社區(qū)為例。電力家園社區(qū)為進一步滿足老年人日益增長的物質(zhì)和精神文化需求，以保障老年人群體中的高齡老人和特殊群體老人的利益，結(jié)合社區(qū)實際，成立了“社區(qū)居家養(yǎng)老服務中心”，開展以家庭為基礎，社區(qū)為依托，以專業(yè)化服務組織為載體，通過上門、日托等形式，為居家老人提供以“老有所養(yǎng)、老有所醫(yī)、老有所教、老有所學、老有所為、老有所樂”為主要內(nèi)容的社區(qū)居家養(yǎng)老服務。

社區(qū)居委會成立社區(qū)居家養(yǎng)老服務中心，對社區(qū)60歲以上的老人進行入戶調(diào)查，按60歲、70歲、80歲以上三個年齡段，為每一個老人建立了一份檔案，內(nèi)容涉及社區(qū)老年人的身體狀況、家庭成員狀況、居住狀況、經(jīng)濟收入、社會需求狀況等。社區(qū)居家養(yǎng)老服務中心不僅為社區(qū)內(nèi)老人提供日間照料服務，還為老年人拓展服務領域，滿足老年人多種需求。服務領域涉及社區(qū)康復理療中心（殘疾人康復及按摩理療和義診服務）、助老志愿者服務中心、日間照料室、棋牌活動室、老年大學、文藝活動室，等等。

日間照料室對前來中心的社區(qū)老人開展日托服務，不收取任何費用。老人進行康復理療、棋牌活動、參與文藝活動，中心為老人提供床位休息、談心聊天、日常照料等服務。

每逢節(jié)假日，特別是特殊的節(jié)假日——重陽節(jié)，社區(qū)都會有組織性地為老年人開展多姿多彩的公益性活動，如義務為老人做基本身體檢查、開展健康咨詢服務、發(fā)放健康宣傳手冊等。社區(qū)還與轄區(qū)內(nèi)單位以“共聯(lián)共建”為抓手，組織志愿者隊伍為老人開展上門服務。

同時，一些推動和發(fā)展社區(qū)居家養(yǎng)老服務的社會團體應運而生。2011年，由呼和浩特福源社區(qū)服務信息中心提供的呼市居家養(yǎng)老綜合服務信息中心正式啟動。2012年，呼市賽罕區(qū)借助福源社區(qū)綜合服務信息中心，建立了“一鍵通”居家養(yǎng)老智能求救求助呼叫系統(tǒng)（電子保姆），為老年人提供緊急救援、生活照料、家政服務、醫(yī)療保健、代買代繳、陪同服務、法律咨詢、心理慰藉、綜合維修等服務。目前，福源社區(qū)服務信息中心在全市安裝“電子保姆”1300多戶，發(fā)展5000余平臺用戶，受到老年人的普遍歡迎。2013年，市委、市政府將要積極培育和發(fā)展居家養(yǎng)老服務組織，深化與社會化為老服務機構(gòu)的合作，大力推廣社區(qū)居家養(yǎng)老服務呼叫系統(tǒng)項目。積極推動政府設立社會建設專項資金為老人購買服務，讓老年人通過社區(qū)居家養(yǎng)老服務呼叫系統(tǒng)，自主選擇所需的基本服務。

三、呼市社區(qū)居家養(yǎng)老服務發(fā)展存在的問題

（一）觀念認識不到位

由于我國傳統(tǒng)觀念形成的“養(yǎng)兒防老”思想，不僅是普通老百姓，甚至是一些職能部門和社區(qū)，對人口老齡化的挑戰(zhàn)和加強社區(qū)居家養(yǎng)老服務的重要性和緊迫性也認識不足。他們僅僅把社區(qū)居家養(yǎng)老服務作為試點工作或日常工作，還沒有把它提高到有效解決養(yǎng)老問題、保持社會穩(wěn)定的高度來認識。社會各界對居家養(yǎng)老關注度不高，對居家養(yǎng)老的宣傳力度不夠，社區(qū)組織對居家養(yǎng)老服務意識很薄弱，老年人的參與率和支持率低。

（二）政策法規(guī)不健全

目前為止，呼市關于養(yǎng)老服務事業(yè)發(fā)展的規(guī)劃、政策至今尚未出臺，政府重視程度不夠。一些促進社區(qū)養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的政策和稅收優(yōu)惠條件并沒有出臺或落實到位，致使民間資金對投資社區(qū)居家養(yǎng)老服務的積極性不高。實踐證明，政府相關養(yǎng)老政策的出臺對社區(qū)順利進行居家養(yǎng)老工作有不可替代的作用，能提供主要的經(jīng)濟來源、政策支持。缺乏相應的政策法規(guī)和完善的服務體系支撐，扶持非營利組織發(fā)展受到行政法規(guī)制約，例如，社區(qū)居家養(yǎng)老服務的非營利組織在登記注冊方面受到行政干涉。

（三）服務設施短缺，服務內(nèi)容單一

呼市社區(qū)居家養(yǎng)老工作起步較晚，各項服務設施不完善。以日間照料室為例，目前全市共有270個社區(qū)，已建成日間照料室30個，占社區(qū)總數(shù)的11%。老年人托老需求大，日間照料服務場所數(shù)量少。社區(qū)內(nèi)文體娛樂設施陳舊、單一，活動場所小，醫(yī)療服務水平不高。同時，目前社區(qū)提供的服務項目較單一，多數(shù)社區(qū)為老年人提供日常生活照料服務，精神文化需求方面的服務較少，不能滿足老年人的多層次需求。

（四）資金來源匱乏，服務經(jīng)費有限

社區(qū)居家養(yǎng)老服務運行經(jīng)費主要是街道辦事處、區(qū)一級的政府撥款，社會福利彩票收入和部分民間贊助。以日間照料室為例，社區(qū)日間照料室的運行維護需要不斷的資金支持，同時他們的服務是無償?shù)?，這樣一來，資金問題顯得尤為重要和緊張。日間照料室的裝修、配套設施的購置、物資的補充、水電暖費用，無不需要資金的支持。而且，投入社區(qū)居家養(yǎng)老的經(jīng)費，相當一部分來源于社會福利彩票的福利金，社會福利彩票的收入又存在著不確定性，具有隨意性和波動性。同時，社會對發(fā)展居家養(yǎng)老服務的民辦非營利機構(gòu)捐款熱度不高。這些都影響著社區(qū)居家養(yǎng)老服務的進一步發(fā)展。

（五）專業(yè)人員缺乏，服務水平不高

目前，從事社區(qū)居家養(yǎng)老服務工作的人員整體素質(zhì)不高。我們發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)社區(qū)居家養(yǎng)老服務中心管理人員是由社區(qū)居委會主任或書記擔任，由于居委會主任或書記承擔著大量的工作，影響了其專業(yè)化水平，而居家養(yǎng)老服務人員絕大數(shù)沒有受過專業(yè)教育或相關培訓，難以勝任一些專業(yè)性要求高的工作，且較低的工資水平很難吸引專業(yè)人才投入到社區(qū)居家養(yǎng)老服務中來，影響了服務項目的擴展以及服務質(zhì)量的提高。

四、完善呼市社區(qū)居家養(yǎng)老服務的對策建議

為加快社會養(yǎng)老服務體系建設步伐，解決老年人老有所養(yǎng)的問題，內(nèi)蒙古將全面實施“9073”養(yǎng)老服務體系建設，即使90%的老年人通過自我照料和社會化服務實現(xiàn)居家養(yǎng)老；7%的老年人通過社區(qū)機構(gòu)照料實現(xiàn)社區(qū)養(yǎng)老；3%的老年人通過入住養(yǎng)老機構(gòu)集中養(yǎng)老。）逐步建成以居家養(yǎng)老為基礎、社區(qū)養(yǎng)老為依托、機構(gòu)養(yǎng)老為支撐的社會養(yǎng)老服務體系。

（一）提高認識，加大政府對社區(qū)居家養(yǎng)老服務的宣傳

提高全市對社區(qū)居家養(yǎng)老服務發(fā)展的重視程度，制定相關法規(guī)政策，政府在社區(qū)居家養(yǎng)老服務方面要有政策上的傾斜。呼市社區(qū)居家養(yǎng)老服務要想在全市普遍展開，需要政府的宣傳和引導，需要社區(qū)居民和老年人準確認識社區(qū)居家養(yǎng)老服務工作的必要性和重要性。社區(qū)居家養(yǎng)老是契合老年人生活習慣，符合我國“未富先老”的現(xiàn)實國情，能夠有效解決家庭養(yǎng)老功能日益萎縮和機構(gòu)養(yǎng)老發(fā)展緩慢的問題，是結(jié)合兩者的新型養(yǎng)老模式。通過電視、廣播、網(wǎng)絡、報紙、社區(qū)宣傳欄、派發(fā)宣傳單和各種宣傳活動，向居民廣泛宣傳社區(qū)居家養(yǎng)老服務，不僅贏得老人的支持，而且吸引各種社會力量參與到社區(qū)居家養(yǎng)老服務，促進社區(qū)居家養(yǎng)老服務事業(yè)的發(fā)展。

（二）制定居家養(yǎng)老發(fā)展規(guī)劃，完善居家養(yǎng)老服務體系

市政府和有關部門加大對社區(qū)居家養(yǎng)老服務的扶持力度，把發(fā)展社區(qū)居家養(yǎng)老服務事業(yè)列為城市社區(qū)發(fā)展規(guī)劃的重要內(nèi)容。借鑒其他?。▍^(qū)、市）的先進經(jīng)驗，制定出一個具有針對性、可操作性的社區(qū)居家養(yǎng)老服務發(fā)展規(guī)劃，確定全市社區(qū)居家養(yǎng)老發(fā)展總體思路、階段性目標和具體實施步驟。并借助內(nèi)蒙古自治區(qū)“9073”養(yǎng)老服務體系建設契機，積極推進全市社區(qū)居家養(yǎng)老服務中心，逐步形成多方參與興辦、運行機制完善、政策法規(guī)配套、管理規(guī)范有序、專業(yè)化程度較高的社區(qū)居家養(yǎng)老服務體系。

（三）加強社區(qū)居家養(yǎng)老設施建設，提供多元養(yǎng)老服務

呼市社區(qū)居家養(yǎng)老服務工作按照“政府主導、社會參與”的運行模式，通過公建民營、公辦民助的方式，不斷完善養(yǎng)老服務模式，提供多種社區(qū)養(yǎng)老服務設施。除日間照料室外，還建設社區(qū)助老服務社、社區(qū)老年人助餐服務點、社區(qū)老年活動室，為老年人提供上門服務、應急服務、志愿服務等。更加關注老年人的精神領域，設立專業(yè)化的老年養(yǎng)生中心、老年醫(yī)療中心、提供老年門診、健康咨詢、康復理療和臨終關懷等等多樣化服務；設置專業(yè)的老齡頻道，提供針對老年人特點的電視娛樂節(jié)目；成立老年藝術(shù)團、門球協(xié)會、書法協(xié)會、京劇票友會、秧歌隊、合唱隊、民樂隊等老年文體組織，開展老年人文體活動，豐富老年人的文化生活。

（四）設立社區(qū)居家養(yǎng)老專項資金，拓寬資金來源渠道

發(fā)展社區(qū)居家養(yǎng)老服務離不開政府的宏觀指導，但是僅依靠政府的力量發(fā)展居家養(yǎng)老服務是遠遠不夠的。要整合社會資源，充分發(fā)揮社會力量，實現(xiàn)投入多元化。建議加大政府投入，把社區(qū)居家養(yǎng)老服務列入財政預算并建立動態(tài)保障機制。設立社區(qū)居家養(yǎng)老專項資金，建立居家養(yǎng)老服務補貼制度，以后隨財政收入增長逐年增加。多渠道籌集資金，通過政府資助、社會募集、服務收費等多種形式，建立居家養(yǎng)老服務多元化長效投入機制。

（五）加強養(yǎng)老隊伍建設，增強服務人員的專業(yè)化水平

滿足老年人的多樣化需求關鍵在于提供高質(zhì)量服務的養(yǎng)老服務隊伍。要求高等院校和職業(yè)教育設立老年服務專業(yè)，為養(yǎng)老服務事業(yè)提供專業(yè)人才，如設立老年護理學、老年心理學等專業(yè)。要求人力資源和社會保障部門設立專業(yè)資格等級考試，嚴把行業(yè)準入關。對社區(qū)居家養(yǎng)老服務管理人員和服務人員定期進行培訓，確保養(yǎng)老服務人員掌握基本的保健、護理、康復知識和技能。大力發(fā)展志愿者隊伍，根據(jù)社區(qū)居民構(gòu)成，培育不同類型、不同層次的社區(qū)志愿服務組織，積極推行社區(qū)志愿者注冊登記制度。為志愿者提供合法性身份認同，做好志愿者的統(tǒng)計和工作規(guī)劃。組織和帶動公務員、專業(yè)技術(shù)人員、教師、共青團員、青年學生以及身體健康的離退休人員加入志愿者服務隊伍。

（作者單位：內(nèi)蒙古社會科學院公共管理研究所）

責任編輯：楊再梅