官辦慈善組織去行政化研究綜述

摘 要：慈善組織近年來成為學(xué)者們研究的熱點(diǎn)，行政化傾向是我國慈善組織發(fā)展過程中存在的一個(gè)普遍問題。目前，慈善組織研究主要集中在慈善組織的概念與類型、慈善組織與政府間關(guān)系、慈善組織的轉(zhuǎn)型等方面，而關(guān)于慈善組織去行政化方面的研究還有待加強(qiáng)。

關(guān)鍵詞：官辦慈善組織 去行政化 綜述

我國正處在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，社會(huì)問題叢生，公共需求的復(fù)雜性不斷增長。在市場和政府相繼失靈以及建立“小政府、大社會(huì)”社會(huì)模式的要求下，慈善組織作為第三部門的重要組成部分，以自助、自治的方式組織起來，參與社會(huì)治理。我國慈善組織特別是官辦慈善組織的發(fā)展存在嚴(yán)重的行政化傾向，這不利于我國慈善事業(yè)的發(fā)展和多樣化社會(huì)需求的滿足。

一、慈善組織的概念與類型

（一）慈善組織的定義

在我國，關(guān)于慈善組織的概念，法律法規(guī)沒有明確界定，學(xué)術(shù)界也難以形成完全一致的觀點(diǎn)。慈善組織作為從事社會(huì)福利與慈善活動(dòng)的非營利組織，具有非營利組織的一般特征。薩拉蒙關(guān)于非營利組織特征的描述被廣泛用來界定慈善組織，但是我們也應(yīng)該意識(shí)到，在用國外概念來界定中國非營利組織時(shí)，應(yīng)該考慮中國特殊的國情?，F(xiàn)實(shí)情況下，我國的慈善組織很難體現(xiàn)諸如自治性、志愿性、私立性等特征。

（二）慈善組織的類型

根據(jù)分析視角的不同，不同學(xué)者對于慈善組織的分類也多種多樣。

鄭功成從慈善事業(yè)的實(shí)踐環(huán)節(jié)出發(fā)，把慈善組織分為募捐機(jī)構(gòu)、實(shí)施機(jī)構(gòu)與協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)三種；從所承擔(dān)的任務(wù)或職責(zé)出發(fā)，把慈善組織分為混合型公益組織、綜合性慈善組織、專一型慈善組織、協(xié)調(diào)型慈善組織和附屬型慈善組織。

蔡勤禹和張芝輝按慈善組織國籍區(qū)分，將慈善組織分為國際性慈善組織和國內(nèi)慈善組織；按慈善組織與官方關(guān)系，將慈善組織分為“官辦民營”的慈善組織、行政（官方）的慈善組織、獨(dú)立的民間慈善組織；按慈善組織職能劃分，將慈善組織分為綜合型慈善組織和專一型慈善組織。

從不同的角度出發(fā)，對于慈善組織的分類也不盡相同。但是，中國目前大部分慈善組織都帶有行政化的傾向，其發(fā)展都離不開政府的支持。

二、政府與慈善組織的關(guān)系

賀立平以半官方社團(tuán)為研究對象，分析其讓渡空間與拓展空間的獲得和形成過程。他認(rèn)為，政府應(yīng)該將邊緣性的職能讓渡出去，與此同時(shí)，社會(huì)團(tuán)體應(yīng)該采取積極的向外拓展行為。

徐永光認(rèn)為，在政府與社會(huì)的權(quán)力對比格局中，政府始終處于絕對主導(dǎo)地位，非營利組織還沒有能力自主選擇和開辟自己的生存空間，基本上處于“拾遺補(bǔ)缺”的地位。因此，在今后的一段時(shí)間里，政府與非營利組織的關(guān)系格局是“合作”而非“對抗”。

熊躍根從理論上探討了中國這樣一個(gè)轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)國家中第三部門發(fā)展的條件和限制。他指出，公私混合和官民身份的重疊是中國第三部門的普遍特征。一方面，這種官民色彩兼?zhèn)涞奶卣魇拐梢詫Φ谌块T進(jìn)行完全的監(jiān)察和控制；另一方面，第三部門又可以利用自身的雙重身份來獲得政府體制內(nèi)外的資源。

田凱指出，中國慈善組織的集中出現(xiàn)以及組織形式與運(yùn)作的明顯不一致是非協(xié)調(diào)的制度環(huán)境對組織行動(dòng)實(shí)施約束的結(jié)果，是組織面對制度環(huán)境的壓力采用的理性的生存策略。他進(jìn)一步指出，政府的資源獲得需求與社會(huì)控制需求之間的持久張力是慈善組織的形式與運(yùn)作脫離的制度根源。他提出了“組織外形化”來解釋我國民間非營利組織的行政化運(yùn)作的現(xiàn)象，并認(rèn)為這是政府控制慈善組織和后者依賴政府的結(jié)果。

在這些文獻(xiàn)中，雖然因?yàn)檠芯恳暯堑牟煌鴮?dǎo)致側(cè)重點(diǎn)有所差異，但是幾乎所有學(xué)者都認(rèn)為，在當(dāng)前的慈善組織與政府的關(guān)系中，政府出于絕對主導(dǎo)地位，對慈善組織有著很強(qiáng)的控制。他們認(rèn)為，政府部門應(yīng)該逐漸將一些邊緣性的功能讓渡給慈善組織，兩者之間應(yīng)該形成一種合作關(guān)系。

三、慈善組織轉(zhuǎn)型研究

20世紀(jì)90年代中后期，我國蓬勃發(fā)展起來的慈善組織始終在政府的強(qiáng)勢引導(dǎo)之下，從組織成立、募捐宣傳到救濟(jì)活動(dòng)的開展，等等，無處不體現(xiàn)出政府對慈善組織的影響。隨著社會(huì)的快速發(fā)展，慈善組織的弊端日益顯露，關(guān)于慈善組織日后發(fā)展趨向、慈善組織與政府關(guān)系發(fā)展的研究式文章和著作也層出不窮。

徐麗敏、高靈芝、李寶梁等人認(rèn)為，慈善事業(yè)社區(qū)化是我國慈善事業(yè)發(fā)展的必然趨勢。他們認(rèn)為，社區(qū)建設(shè)與慈善事業(yè)的發(fā)展有著共同的契合點(diǎn)，將兩者結(jié)合起來可以最大程度地滿足社區(qū)發(fā)展需求，提升慈善事業(yè)和社區(qū)發(fā)展水平。

楊方方認(rèn)為，從依附走向合作是慈善組織與政府關(guān)系發(fā)展的必然趨勢。他指出，政府應(yīng)該轉(zhuǎn)變在慈善事業(yè)中的角色，在保持慈善組織與政府獨(dú)立關(guān)系的同時(shí)，應(yīng)該完善激勵(lì)、約束機(jī)制和評價(jià)體系。

何衛(wèi)衛(wèi)指出，政府對慈善組織存在資源獲得和社會(huì)控制之間的矛盾，這也導(dǎo)致了慈善組織的合法性和活動(dòng)效率之間的矛盾。他認(rèn)為，只有準(zhǔn)行政化的運(yùn)作機(jī)制能夠在沖突性的制度約束下同時(shí)滿足雙方矛盾性的需求。

李堅(jiān)等人認(rèn)為，政府應(yīng)該改變以往對慈善事業(yè)的直接控制方式，轉(zhuǎn)變?yōu)檎С执壬剖聵I(yè)發(fā)展的模式。政府應(yīng)該向慈善組織提供政策支持、稅收優(yōu)惠，培育適合慈善組織發(fā)展的外部環(huán)境。

從查閱的文獻(xiàn)來看，慈善組織轉(zhuǎn)型主要有以下幾種途徑：1.將慈善組織發(fā)展與社區(qū)建設(shè)聯(lián)系起來，實(shí)現(xiàn)慈善組織的社區(qū)化；2.調(diào)整政府與慈善組織的關(guān)系，減少政府對于慈善事業(yè)的干預(yù)，形成良好合作關(guān)系。

四、非政府組織去行政化研究

“去行政化”研究當(dāng)下比較熱，成為許多學(xué)者關(guān)注的焦點(diǎn)，但是，“去行政化”研究的客體多為高校。也就是說，盡管關(guān)于非政府組織轉(zhuǎn)型的研究數(shù)量比較多，但是專門研究非政府組織“去行政化”的文章數(shù)量并不多。

孫發(fā)鋒、王云等人認(rèn)為，非政府組織去行政化的路徑變遷是社會(huì)發(fā)展的必然趨勢，也是非政府組織健康發(fā)展的重要舉措。這些文章對非政府組織的行政化傾向成因進(jìn)行了分析，大概可以概括為以下幾個(gè)方面：1.文化傳統(tǒng)影響下形成的習(xí)慣性心理和認(rèn)知；2.政府改革困境以及管理方式的不合理；3.非政府組織對政府資源的依賴。針對行政化傾向產(chǎn)生的原因，這些學(xué)者也提出了相應(yīng)的“去行政化”的方法，可以概括為以下幾點(diǎn)：1.深化行政體制改革；2.加強(qiáng)非政府組織的能力建設(shè)；3.加大宣傳力度，提升利益相關(guān)人的參與水平。

可見，目前關(guān)于非政府組織“去行政化”的研究還不充分，對于非政府組織行政化出現(xiàn)傾向的原因分析還不夠深入，提出的消除行政化傾向的方法也不夠全面。此外，這些研究僅僅停留在理論層面，缺乏相對的說服力。

慈善組織作為第三部門的重要組成部分，對滿足社會(huì)復(fù)雜多樣的需求、解決社會(huì)問題和緩和社會(huì)緊張關(guān)系有著重要意義。由于特殊的社會(huì)背景和文化傳統(tǒng)，我國慈善事業(yè)一直受到政府部門的影響和干預(yù)。社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，慈善組織這種行政化發(fā)展方式的弊端越發(fā)顯現(xiàn)出來，慈善組織與政府的關(guān)系亟需調(diào)整。

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責(zé)任編輯：楊再梅