摘 要：行政公信力是道德準則和法律準則的統(tǒng)一，具有重樹政府形象、建立新的行政權力模式、和諧公眾與政府公共關系的價值。然而關于行政公信力，理論界還沒有一個合理的解讀。行政公信力作為一種行為狀態(tài)，反映的是行政系統(tǒng)與社會系統(tǒng)之間的雙向信任關系。具體范疇包括：作為嚴格執(zhí)行力的行政公信力、作為嚴格確定力的行政公信力、作為嚴格信守力的行政公信力和作為嚴格承諾力的行政公信力。

關鍵詞：行政公信力；行為狀態(tài)；法律準則

作者簡介：關保英，男，上海政法學院教授、博士生導師，從事行政法學研究。

基金項目：上海政法學院“十二五內(nèi)涵建設”行政法重點學科資助項目

中圖分類號：D912.1 文獻標識碼：A 文章編號：1000-7504（2013）04-0082-08

《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》指出：“健全對行政權力的監(jiān)督制度。強化審計監(jiān)督。推行行政問責制，明確問責范圍，規(guī)范問責程序，健全責任追究制度和糾錯改正機制，提高政府執(zhí)行力和公信力?！痹摼V要提出了行政公信力建設的命題，這個命題引起了理論界和實務部門的普遍關注，然而，行政公信力究竟應該做何種解讀在理論界似乎還沒有給出一個合理的說法。因此，筆者撰就本文，對行政公信力的理論和實踐問題做一初步探討。

一、行政公信力的界定

所謂行政公信力是指政府行政系統(tǒng)在行政權行使時所表現(xiàn)出來的一種行為狀態(tài)，而這種行為狀態(tài)是以政府的誠信以及社會的認同為特征的。1這是我們對行政公信力下的一個簡單的定義。這個定義包括下列三個方面的關鍵詞。一則，行政公信力所代表的是一種行為狀態(tài)。它指的是政府行政系統(tǒng)在權力行使過程中的一種行為，而不是政府行政系統(tǒng)存在于內(nèi)心中的一種行政道德。我們知道政府行政系統(tǒng)在權力行使過程中存在嚴格的行政道德1，然而行政道德是政府行使行政權力的內(nèi)心驅(qū)力。就行政公信力而言，它不僅僅包括行政系統(tǒng)的內(nèi)心驅(qū)力，還表示的是相應行為狀態(tài)。二則，行政公信力所代表的是政府的誠信，或者說它所反映的是政府的行政誠信。即是政府行政系統(tǒng)在對社會公眾行使行政權力過程中表現(xiàn)出來的誠懇和信任的行為方式。政府行政系統(tǒng)的權力行使離不開社會公眾，當它對社會公眾行使社會權力時，能夠保持它的政策和行為方式的連貫性，使行為相對人能夠?qū)φ男袨橛兴A期，在這樣的情況下，可以說政府就表現(xiàn)出了對公眾的誠信。三則，行政公信力是一種力，指的是政府行政系統(tǒng)的權力行使能夠得到社會的認同，而這樣的認同充分體現(xiàn)了政府的行政權威，充分體現(xiàn)了政府行政權在行使過程中對社會公眾的影響。以上是對行政公信力的定義，如果我們將問題具體化，行政公信力包括下面三個方面的具體含義：

第一，行政公信力是以社會和諧為基礎的，或者具體地講，是行政權在具體行使過程中以社會的和諧為基礎的。也就是說，行政公信力所反映的是政府行政系統(tǒng)與社會之間的關系。當然，這種社會是由不同社會群體、社會中的不同人群構成的，行政權在運行過程中所行使的是國家權力，而國家權力的作用基點是社會，正如孟德斯鳩所言：“一個公民的政治自由是一種心境的平安心態(tài)。這種心境的平安是從人人都認為他本身是安全的這個看法產(chǎn)生的。要享有這種自由，就心須建立一種政府?！盵1]（P155-156）所以當我們討論行政公信力的時候，我們不能離開社會這個基礎。

第二，行政公信力所反映的是行政系統(tǒng)與社會系統(tǒng)之間的雙向信任關系。毫無疑問，就行政公信力本身的概念而言，它與行政權的行使有關，是行政權行使的一個反映?；蛘哒f是對行政權行使的一個框定。但是，如果僅僅從行政系統(tǒng)來衡量行政公信力，就不可能對行政公信力做出深層次的解釋。也就是說，行政公信力與社會系統(tǒng)和社會機制處于相互融合、相互交換能量的狀態(tài)中。我們說它是一種雙向認同，既包括行政權行使以后社會主體對行政權行使的結果的認同，也包括行政權在行使的過程中對社會狀態(tài)的認同。筆者曾提出“政府行政系統(tǒng)應當以為社會公眾創(chuàng)造福利為職責，這個職責也就決定了政府行政職能的性質(zhì)是對社會生活發(fā)生良性作用”[2]（P59）。因為行政權對社會發(fā)生作用的時候，它有兩種行為方式，一種是否定社會狀態(tài)中的某種矛盾存在，另一種是接受社會狀態(tài)中的某種矛盾存在。當我們談論行政公信力的時候，社會行政系統(tǒng)和社會之間的能量交換是一種雙向的認同，就是雙方都能相互包容對方。

第三，行政公信力的主體是行政系統(tǒng)。在我們研究國家的誠信體系時，誠信體系可以針對不同的主體，譬如說可以針對國家權力機關，可以針對國家相關的機構系統(tǒng)，也可以針對某種社會主體，行政誠信的主體是行政主體，這一點是毋庸置疑的。當然行政主體的概念在法律上不僅僅包括行政機關，還包括行使行政權的相關主體，也就是說只要是行使行政權的主體，它都可以成為行政誠信的主體。

二、行政公信力的價值

行政公信力的價值可以從兩個方面來分析。首先行政公信力是行政倫理和行政道德范疇的問題。換言之，行政公信力價值的首要方面在于它是一種行政道德準則，這種行政道德準則有利于對行政主體和行政系統(tǒng)的公職人員產(chǎn)生內(nèi)心的驅(qū)動力和約束力，而這樣的驅(qū)動力和約束力不一定受到法律規(guī)范的調(diào)整。事實上，行政公信力從它最原始的概念和意義上來看，是一個行政倫理問題，并不是一個行政法上的問題2，這是行政公信力價值的第一個方面。第二個方面是它的法律價值，我們認為，行政公信力具有非常重要的行政法的價值。我們知道，在西方發(fā)達國家，行政公信力現(xiàn)在逐漸被行政法規(guī)范所認可。例如，1978年美國聯(lián)邦政府就制定了《政府行為道德法》，其中有關政府道德法的核心內(nèi)容就是對政府公信力的規(guī)定，正如有學者在分析該法的制定背景時所指出的：“美國1978年《政府行為道德法》是本世紀60至70年代美國國內(nèi)反政府運動高漲的產(chǎn)物?！?978年10月，國會兩院在通過《文官制度改革法》的同時，通過了《政府行為道德法》。”[3]（P84）即要求政府行政系統(tǒng)在權力行使過程中必須保持穩(wěn)定性和連續(xù)性，必須保持一種對社會的誠信態(tài)度。以筆者的看法，行政公信力從道德范疇來講，有非常廣泛的含義，它包含的內(nèi)容非常多，但是行政法如何對它進行確認，也就是說，行政公信力如何在行政法上體現(xiàn)它的價值，則是一個值得探討的問題。因為，不是所有的行政道德范疇的東西都可以體現(xiàn)在行政法之內(nèi)。或者說行政誠信中的有些準則不會變成行政法中的準則，它們始終存在于道德層面上。但無論怎么說，行政法律規(guī)范和行政道德本身難以有明確的界限，在法律發(fā)展的過程中，它與道德的關系本身就是非常辯證的。有些準則在其發(fā)展過程中本來屬于道德范疇的東西，但隨著社會的發(fā)展，人們認為這種道德準則具有普遍性，應該上升為法律準則。兩者的關系說明行政誠信既具有道德方面的價值，又具有法律方面的價值，這是對行政公信力價值相對概括的說法。具體而論，行政公信力的價值可以體現(xiàn)在下列三個方面：

第一，行政公信力具有重樹政府形象的價值。我們知道，政府的形象就是政府在社會公眾評價中的印象，也就是社會公眾對政府系統(tǒng)權力行使總體上的評價。我們知道，近年來，我國政府行政機關在公眾中的形象并不能夠令人滿意。社會公眾常常認為政府行政系統(tǒng)在權力行使過程中會出現(xiàn)權力過分膨脹、權力行使行為過分擴張，而這種擴張往往是公眾沒有對自己權益受到保護的正當預期?！吨腥A人民共和國行政許可法》規(guī)定了正當預期的內(nèi)容，該法第7條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對行政機關實施行政許可，享有陳述權、申辯權；有權依法申請行政復議或者提起行政訴訟；其合法權益因行政機關違法實施行政許可受到損害的，有權依法要求賠償?！钡?條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護，行政機關不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可。行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，或者準予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機關可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財產(chǎn)損失的，行政機關應當依法給予補償?！边@在我國行政法中是一次革命。行政許可法盡管是法律準則，它對政府形象的塑造、政府道德的構造的作用是不能低估的。它要求公眾應當能夠?qū)φ姓到y(tǒng)的審批行為做出預判，通過這樣的預判，公眾的權力才能夠得到有效的保護。通過行政誠信能夠使政府形象發(fā)生比較大的改變。我們知道，溫州高鐵相撞事故發(fā)生以后，國務院成立調(diào)查組對該事件進行了認真的調(diào)查，并做出了處理。在這個處理中有53名官員受到了行政紀律處分，這種紀律處分盡管是法律上的，但是它讓社會公眾能夠看到政府在行政誠信方面所做的一些工作。這些工作同樣有利于政府形象的重新構造。因此，我們認為行政公信力的第一個價值就是重樹行政形象。當然，行政形象是一個綜合的概念，它不是指某一個方面的問題，而是整個政府行政系統(tǒng)體現(xiàn)在公眾眼中的形象，也就是得到社會公眾全面評價的一種形象。行政公信力作為塑造政府形象的手段，能夠使政府行政系統(tǒng)的權力行使發(fā)生與以前大不相同的社會效果，對行政公信力的這個價值，應當引起我們重視。

第二，行政公信力具有建立新的行政權力模式的價值。行政權的行使向來有剛性和柔性之分。剛性的行政權力是指政府行政系統(tǒng)通過提升或者強化它的權威，通過使用剛性的行政手段對社會發(fā)生作用?？梢哉f，在行政權沒有進入民主的狀態(tài)下，行政權的剛性特征則更加明顯一些。隨著20世紀30年代一些國家行政權行使的革命，尤其是在發(fā)達國家行政程序法制定的情況下，行政權的民主性越來越強烈?！靶姓绦蚍樾姓^程提出了三種要求。首先，它要求所有政府活動都必須公之于眾，或為公眾監(jiān)督提供可能性。”[4]（P293）在一些國家，一些重大的行政問題并不是由行政系統(tǒng)來決定的，而是由社會公眾來決定的，社會公眾對行政事項的重大決定意味著行政權的行使模式發(fā)生了一定的變化，意味著行政權由原來的剛性模式向柔性模式發(fā)生轉(zhuǎn)化。我們認為行政權的剛性模式和柔性模式與行政法制的狀態(tài)，與行政權行使過程中道德和法制的關系處理狀態(tài)、處理狀況有密切關系。當行政權一味地依靠強制的法律手段來體現(xiàn)其價值時，其往往就會與社會公眾之間形成一種張力，導致二者之間出現(xiàn)比較緊張的關系。我國行政權行使的模式近年來發(fā)生了非常大的變化，尤其是《行政許可法》出臺以后，政府和公眾之間通過協(xié)商、契約及其他市場行為的方式進行管理并不斷強化。但是總體上來說，由于我國長期受到計劃經(jīng)濟的影響，政府行政系統(tǒng)行使權力的剛1959bd814422442674f49a4f292d96337005a9b33f00c4d1f2b288171c3e3199性特征還是非常明顯的，這可以“動拆遷”為例，我國的動拆遷是長期以來困擾政府與公眾關系的一個問題，而在這個過程中，政府行政系統(tǒng)表現(xiàn)出了非常大的強勢性，正因為如此，2012年，我國頒布了《中華人民共和國行政強制執(zhí)行法》，這個法律有效地約束了政府行政系統(tǒng)在剛性權力行使過程中的強勢性1，但是作為行政權行使的模式轉(zhuǎn)化來講，通過一兩部法典并不能達到非常有效的效果或者目的。在整個行政系統(tǒng)和行政權行使的過程中，強調(diào)行政公信力便有利于理順行政權和社會公眾之間的關系。這樣的關系事實上會使行政系統(tǒng)權力行使的模式發(fā)生非常大的變化。政府行政系統(tǒng)會在充分考慮公眾承受力的情況下做出行政決定，實施行政行為。而當行政行為和行政決定得到社會普遍認同和從內(nèi)心上予以接受時，權力行使的行為模式就發(fā)生了變化。從這個意義上講，我們認為，行政公信力有利于建立新的行政權行使模式，當然，行政公信力對行政權行使模式的建立與法律對行政權行使模式的調(diào)控是兩個不同的概念。例如我們可以通過行政許可法、行政強制法使行政權行使形成新的模式。但是法律形成的模式一方面比較狹窄，另一方面它所具有的只是法律上的屬性。換句話說，如果要使行政權行使的模式形成長期的良性的狀況，就必須通過一定的行政理念，其中行政公信力是政府行政權行使模式形成的最為有效的手段，而且能夠使這樣的模式具有較長的作用力。

第三，和諧公眾與政府公共關系的價值。公眾與政府的關系是任何一個主權國家都必須充分考慮并需要認真對待的問題。我們在這里所說的政府不僅僅是指行政系統(tǒng)，而且指整個國家政權體系。我們知道，在國家政權體系中，包括了政黨體制、行政體制、司法體制等等。其中行政是國家政權體系中最為敏感的部分，正如有學者所說的：“在現(xiàn)代高度有機化的社會中……如果行政行為和決定將會從根本上影響到許多公民、特別是窮人的福利和幸福，那么，行政行為對個人自由和財產(chǎn)的干預就不得超出民選立法機構授權的范圍……授權范圍之內(nèi)的行政決定，也應以正當?shù)姆绞阶鞒觥Ｈ绻麤]有保證這一點的手段，那么，生活將變得使人無法忍受。”[5]（P43）具體地講，一個國家的立法權和司法權在某個方面的狀況可能不會引起公眾的關注，但是行政權的行使則往往非常敏感地反映在公眾眼里。之所以會造成這樣的現(xiàn)象，與行政權的普遍性、行政權在現(xiàn)代國家所處的地位是有密切關系的。在現(xiàn)代社會中，要正確處理政府與公眾的關系就必須正確處理公眾與行政系統(tǒng)的關系。我們已經(jīng)指出，西方國家早在20世紀30年代就對這個問題給予了足夠的重視，我國自20世紀80年代提出依法行政的概念之后，這個問題更引起了我們的警惕。我國在1989年制定了《中華人民共和國行政訴訟法》，該法的制定是處理公眾與政府關系的里程碑。在這個法典中，我們規(guī)定了公眾對行政行為不服，可以向人民法院提起行政訴訟，通過行政訴訟使政府和公眾處于雙向的關系之中。我們知道，在行政訴訟制度建立之前，公眾和政府的關系往往是單向的，即政府可以單方面地對行政權進行行使，對行政相對人的權利和義務做出決定和處置，而行政訴訟法的制定使兩個主體之間由原來的單向關系變?yōu)榱穗p向關系。但是，由于我國在20世紀80年代之后，經(jīng)濟不斷發(fā)展，在很多方面，計劃經(jīng)濟條件下的行政手段，譬如說行政強制、行政處罰等其他比較強硬的行政手段在行政管理中被普遍應用，尤其在一些地方，公眾在行政決策和行政決定的形成中往往沒有太多的參與力。這就使政府和公眾之間的關系一度出現(xiàn)了較為緊張的狀況。因此，國家強化了信訪制度的建設，把經(jīng)濟高速發(fā)展積累起來的社會矛盾放置在信訪制度中進行處理。當然信訪制度在一些學者看來不是一種嚴格意義上的法律制度，但信訪制度有利于緩和政府和公眾之間的關系。我們認為行政公信力的建立，行政公信力作為行政系統(tǒng)的新的價值體系，必然有利于緩解政府與公眾之間的關系，有利于使政府與公眾之間的單向關系變成雙向關系，有利于政府和公眾之間由嚴格的規(guī)則和規(guī)范形成的關系變成一種自覺自愿的道德關系。這種自覺自愿的道德關系所能體現(xiàn)的必然能夠使政府和公眾之間、政府和行政系統(tǒng)之間、行政系統(tǒng)和公眾之間形成一種和諧關系，這是我們對行政公信力價值的研究。

三、行政公信力的范疇

行政公信力作為一種道德價值和法律價值的統(tǒng)一，作為一種道德信條和法律信條的統(tǒng)一，既具有獨立性，又具有一定的附著性。所謂附著性就是指行政公信力附著于行政過程之中，附著于政府行政過程中所表現(xiàn)出的行為狀態(tài)之中，或者進一步講，附著于所做出的具體的行政行為中。我們知道，現(xiàn)代行政行為過程由五個環(huán)節(jié)構成。第一個環(huán)節(jié)是行政決策。就是行政機關在若干方案中進行選擇，當然這些方案是與國家行政權行使有關系的，是行政權行使過程中所選擇的方案，在若干方案中，行政機關選擇一個方案的行為就是行政決策行為。第二個環(huán)節(jié)是行政執(zhí)行。行政決策在實施之前處于一種理論狀態(tài)，只有當它被執(zhí)行以后才由理論狀態(tài)變成現(xiàn)實狀態(tài)，由意識狀態(tài)、精神狀態(tài)變?yōu)槲镔|(zhì)狀態(tài)，所以行政執(zhí)行、行政決策是緊密地聯(lián)系在一起的。任何一個行政決策一旦做出以后，如果沒有被執(zhí)行，那么，這樣的決策就沒有太大的意義。而行政執(zhí)行是指行政機關對有關的行政決定、有關的法律規(guī)范予以執(zhí)行的狀態(tài)，這是行政權行使的第二個環(huán)節(jié)。第三個環(huán)節(jié)是信息提供?，F(xiàn)代行政權行使中不能沒有信息，在一些法治發(fā)達的國家，行政信息已經(jīng)成為行政管理和行政法制的重要組成部分。一些國家制定了政府信息公開法，當然政府信息公開中的信息不能與行政管理中的信息相提并論，但是由此可以看出西方法治發(fā)達國家盡可能使行政權行使的信息法制化，信息提供在一些國家有專門的機構來負責實施，在其行政系統(tǒng)中設置了信息提供機構。還有一些國家盡可能向社會征詢相關信息，比如美國蘭德公司提供和產(chǎn)出的信息就有相當一部分被政府行政系統(tǒng)所采信和采納。我國在近年來行政管理的過程中，也非常重視行政信息收集、加工和處理。第四個環(huán)節(jié)是咨詢。在行政權行使過程中，政府行政系統(tǒng)要善于進行有關方面的咨詢，而咨詢既體現(xiàn)在行政決策中，也體現(xiàn)在行政執(zhí)行中。2011年，上海市工商局對“達芬奇”家具的違法行為實施了行政處罰行為。在這個處罰過程中，上海市工商局就進行了大量的技術咨詢，對“達芬奇”家具是假還是真，通過技術部門進行鑒定，這個鑒定行為屬于行政行為的組成部分，而這個行政行為就是在大量的咨詢的基礎上而形成的。第五個環(huán)節(jié)是反饋。行政管理系統(tǒng)如果用系統(tǒng)論的觀點來觀察的話，它應當是一個完整的回路，這個回路在某些狀態(tài)下是封閉的，在某些狀態(tài)下是開放的。無論是開放的還是封閉的，它都是一個完整的回路。當行政機關做出行政決策并對行政決策予以執(zhí)行時，它應當讓社會公眾對相關的決策和執(zhí)行行為做出評價，而做出評價的行為就是反饋?？梢哉f行政權行使中的反饋是一個不可小視的問題，因為行政權行使中的反饋反映了現(xiàn)在行政權行使過程中的民主化，體現(xiàn)行政權行使過程中對公眾的關懷和關愛。我們試想一下，一個行政決策、一個行政立法、一個行政執(zhí)行做出以后，如果不考慮公眾的任何感受，不考慮任何社會效果，那么，這樣的行政決策與專制、獨斷、行政權的強制性是聯(lián)系在一起的。因此，我們認為咨詢環(huán)節(jié)也是現(xiàn)代行政權行使過程中的一個非常重要的環(huán)節(jié)。1上述五個環(huán)節(jié)即可以印證行政公信力的附著性，譬如說在信息提供和反饋環(huán)節(jié)本身就體現(xiàn)了公信力在其實現(xiàn)過程中的一種循環(huán)狀態(tài)。就整個過程而言，每個環(huán)節(jié)上行政公信力都起一定的作用，譬如在行政決策和行政執(zhí)行中，如果政府行政系統(tǒng)能夠保持決策的穩(wěn)定性、執(zhí)行的連續(xù)性，這樣就必然能夠體現(xiàn)一種誠信。

行政公信力盡管分布在行政過程中的不同環(huán)節(jié)，但是就行政公信力本身而言，它具有一定的獨立性，這個獨立性就構成了行政公信力的基本范疇。從目前行政法治的進程來看，從各個國家在行政程序法中對行政公信力的認同來看，行政公信力的范疇可以概括為下列方面：

1. 作為嚴格執(zhí)行力的行政公信力。行政權的行使以及行政執(zhí)法的做出存在一個執(zhí)行的問題，深而論之，存在一個執(zhí)行力的問題，當一個行政行為在實施過程中得到了社會公眾的普遍執(zhí)行，其所設定的權利和義務得到了實現(xiàn)，這個行政行為就是有效的。我們把這樣的效力叫作行政行為的執(zhí)行力。2從實質(zhì)上講，行政行為的執(zhí)行力決定于行政行為的公信力。反過來說，行政行為的執(zhí)行力是行政公信力的內(nèi)涵之一。在前幾年，我國某個城市制定了禁止摩托車在三環(huán)以內(nèi)行駛的規(guī)定，這個規(guī)定是一個規(guī)范性文件，是由交通管理機關頒布的規(guī)范性文件。在這個規(guī)范性文件頒布以后，該市摩托車仍然在三環(huán)以內(nèi)行駛，而禁止摩托車的行政規(guī)范性文件照樣發(fā)生法律效力，即是說這個規(guī)范性文件并沒有有效制止摩托車在該市三環(huán)以內(nèi)通行。這就反映了這個規(guī)范性文件沒有執(zhí)行力，之所以說這個規(guī)范性文件沒有執(zhí)行力關鍵在于它缺乏公信力，因為社會公眾對這個規(guī)范性文件的內(nèi)容以及設定的權利與義務不予認同。在一個規(guī)范性文件沒有執(zhí)行力的情況下，就很難說它具有公信力。正因為它缺乏行政公信力，所以就沒有行政上的執(zhí)行力。我們可以說，政府行政公信力應當包括行政的嚴格執(zhí)行力，這兩個方面的內(nèi)容是相輔相成的。當然，執(zhí)行力不但體現(xiàn)在一個行政行為或者一個行政決定對公眾的約束力上，更多地體現(xiàn)在對行政執(zhí)法機關和行政執(zhí)法人員的約束力上。在行政執(zhí)法機關和行政執(zhí)法人員都認為這個行政決定無法執(zhí)行、無法實施的情況下，這個行政決定就會缺乏執(zhí)行力。同時，當社會公眾認為這個規(guī)范性文件或者這個行政行為所設定的權利和義務有悖公序良俗、在不可能實現(xiàn)的情況下，這個行政行為就缺乏公信力，就沒有辦法得到執(zhí)行。由此可見，行政公信力的執(zhí)行力是一個非常重要的問題，它構成了行政公信力的基本范疇。

2. 作為嚴格確定力的行政公信力。在今天的行政法教科書中，對行政行為有個基本的要求，即所謂確定力就是指行政行為所設定的權利和義務應當明確，所設定的權利和義務應當有具體的內(nèi)容，應當在具體的行政過程中能夠付諸實施和實現(xiàn)。而對于諸多行政行為來講，在我國的地方行政管理中，往往缺乏這樣的明確性，即行政行為中的權利和義務可以這樣理解，也可以那樣理解。譬如說，由某市制定的行政規(guī)范性文件就規(guī)定，公眾在公園里面不能睡覺，這個規(guī)定盡管從表面上看是非常明確的，但是它的相關的內(nèi)容是不確定的。因為在公園里睡覺可以有兩種狀態(tài)，一是躺在公園椅子上睡覺，或者躺在公園的草地上睡覺，但也可能當他躺在草地上的時候并沒有處在睡眠狀態(tài)，而在進行日光浴或者進行其他的行為；二是他坐在公園的椅子上，但是已經(jīng)睡著，在這種情況下，他實際上是處于睡眠狀態(tài)，那么規(guī)范性文件規(guī)定在公園里不能睡覺，究竟是指前一種狀態(tài)還是后一種狀態(tài)，究竟是制裁前一種狀態(tài)還是制裁后一種狀態(tài)，我們便無法而知。這便導致無論是前一種狀態(tài)下的行為人，還是后一種狀態(tài)下的行為人都可能不遵守這樣的規(guī)定，都可能不按照這樣的規(guī)定來做。從這個角度來講行政公信力包括確定力，即要求政府行政行為要有明確的狀態(tài)，而這個狀態(tài)處于可實現(xiàn)的狀況之中。對于這個范疇，我們應當認真進行領會，現(xiàn)代行政法規(guī)范，尤其是規(guī)章以下的行政法規(guī)范，當然更多的是行政管理規(guī)范性文件，其中包括了諸多不確定性的內(nèi)容。例如有些規(guī)章運用“木料”、“老年人”、“老工人”、“提高質(zhì)量”等措辭。這樣的措辭最終致使行政機關的執(zhí)法行為和立法機關的立法行為不被社會公眾認同，從而失去了行政上的公信力。由此可見，行政公信力包括行政行為的確定力，或者說行政行為的確定力作為行政公信力的范疇是另一個非常重要的問題。

3. 作為嚴格信守力的行政公信力。行政權有一個比較明顯的特征就是發(fā)達。從正面來看，發(fā)達是一個褒義詞，是先進與進步的代名詞，另一方面，發(fā)達也意味著變化快、變化多端等等。有學者認為我國的行政和其他國家的行政相比比較發(fā)達，這些學者說的發(fā)達是認為中國的行政變化相對比較快。在行政變化比較快的情況下，當事人獲得的權益往往就得不到正當?shù)姆深A期。例如，前幾年在某市就發(fā)生過這樣一個案件，一個臺灣商人在一個城市的土地上建起了一個工廠，這個臺灣老板投資的年限是50年，結果過了10年以后，該市為了開發(fā)商業(yè)區(qū)，就把這塊地征作公用，在征地的過程中臺灣老板和該市就發(fā)生了權屬上的爭議，對于該市政府來講，征地的行為表面上看是沒有錯誤的，而對于臺灣老板來講，他的行為同樣也沒有過錯。但是把這個行為作為一個行政過程來看的話，應當說政府行政系統(tǒng)改變了原來的決定。由于我國在行政系統(tǒng)內(nèi)干部普遍實行任期制，并沒有把公務員分為政務類和事務類，因此，我國的公務員都實行任期制，而沒有實行終身任職。尤其是行政系統(tǒng)的領導人員，比如說市長、縣長，他們都實行嚴格的任期制，每一任行政領導人員都想在任期內(nèi)做點事情，這些事情可以理解為政績，也可以理解為他在行政管理中的一個付出，這樣的付出對這一任的行政領導人員來講似乎是沒有錯的。但是由于4—5年以后，行政人員就要發(fā)生變更，這一變更意味著行政管理過程的變更，而這樣的行政管理過程的變更就會使行政管理行為，尤其是行政管理的政策不連貫。這在社會公眾的眼里表現(xiàn)出來的就是政府的不誠信、不遵守信用。比如某市的前一任領導班子主要在整治某市的河流，而后一任領導上來以后做的主要的事情是建造綠地，整治河流的投入就減少了很多，而再后一任領導上來做的主要是建設花園城市，但不是搞綠地而是種花。這樣就在三任領導之間形成了行政過程的斷層，而這種斷層就是行政過程中的不確定，這種不確定，我們認為是對行政公信力的極大侵害。所以行政公信力應當包括信守力，這種信守力不是針對行政公職人員而言，也不是針對行政領導而言的，而是對整個政府的行政過程而言的。要求政府的行政過程必須保證時間上和空間上的一致性，任何時間上的不一致，任何空間上的差異都會導致行政系統(tǒng)信守力和公信力的缺失。所以我們認為作為政府行政系統(tǒng)的公信力，應該包括信守力。

4. 作為嚴格承諾力的行政公信力。行政承諾在西方國家是一個嚴格的行政法制問題，它是指政府行政系統(tǒng)在執(zhí)法過程中對公眾所做的口頭上的或者書面上的承諾。我國近年來在行政法制度里大量引入了行政承諾，比如行政系統(tǒng)和相關的管理部門簽訂責任書，責任書包括兩個方面，一部分是被管理者應當承擔的責任，另一部分是管理者應當承擔的責任，這種責任對于管理方而言是對被管理方的一種承諾。當然，我國在行政許可法出臺之前，諸多行政審批的做出就建立在行政系統(tǒng)的承諾之上，行政許可法出臺以后對行政許可的期限做了嚴格的限制，比如一般的行政許可要在20日之內(nèi)完成，20日不能完成的可以再延續(xù)10日，加起來共一個月。而聯(lián)合辦公聯(lián)合審批的行政許可通常是45日，并可再延續(xù)15日，加起來是兩個月。在兩個月的范疇之內(nèi)完成的可以不做承諾，當然有些行政機關為了提高行政效率，往往給公眾一個承諾，就是本來可以在20日完成，但是承諾在10日內(nèi)完成；本來可以在45日內(nèi)完成，但是承諾在30日或者20日內(nèi)完成。筆者認為，行政承諾對公眾來講是一件非常好的事情，就是通常所說的讓公眾吃了定心丸。而承諾一旦做出就應當具有效力，就應當對行政系統(tǒng)具有拘束力，我國諸多行政機關對公眾有承諾，但是承諾做出來以后往往不予以兌現(xiàn)，往往把對公眾的承諾置于無所謂的狀態(tài)。我們認為這是對行政公信力破壞的又一種狀況，所以行政公信力應當包括嚴格的行政承諾，應該包括對行政承諾的嚴格執(zhí)行。也就是說，行政機關一旦做出了行政承諾，這個承諾就應當對公眾予以兌現(xiàn)。一旦不兌現(xiàn)，就破壞了行政公信力的最基本的原理，這其中包括在法律規(guī)定的期限內(nèi)。比如上面所列舉的例子，本來行政審批的期限是30日，但是行政機關為公眾做出10日的承諾，盡管行政機關在20日或者30日做出沒有違反法律規(guī)定，但是其承諾行為可能會對公眾造成誤導，因為公眾會在行政機關承諾的范圍內(nèi)做好相應的準備工作，而在準備工作做好的情況下，行政機關一旦不予兌現(xiàn)，可能會給公眾帶來損失，這種情況是我國在行政管理的過程中經(jīng)常出現(xiàn)的。因此，筆者認為，當行政機關在法定期限內(nèi)做出了承諾，而且這種承諾大大縮短了法律規(guī)定的時效，在這種情況下，我們認為承諾的效力要高于法律規(guī)定的效力，行政公職人員應當對這種承諾予以兌現(xiàn)。

參 考 文 獻

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[4] 羅豪才等. 行政法的新視野[M]. 北京：商務印書館，2011.

[5] 彼得·斯坦，約翰·香德. 西方社會的法律價值，王獻平譯[M]. 北京：中國人民公安大學出版社，1990.

[責任編輯 李宏弢]