寧夏城鎮(zhèn)化發(fā)展的現(xiàn)狀、問題及發(fā)展思路探析

寧夏地處我國西北地區(qū)東部，國土總面積6.64×104km2。2012年，全區(qū)總?cè)丝跒?47.19萬，共有5個地級市，2個縣級市，縣城11個，納入城市統(tǒng)計的建制鎮(zhèn)有23個，其它建制鎮(zhèn)78個；2012年完成GDP約2327億元，人均36166元。

寧夏自2002年9月做出“加快推進城鎮(zhèn)化建設”的決策以來，城鎮(zhèn)化建設取得了一系列進步。但與東部地區(qū)相比，尚有一定差距，且存在山川區(qū)域發(fā)展不平衡、產(chǎn)業(yè)聚集能力較弱、配套體制機制不健全等問題。

一、寧夏城鎮(zhèn)化發(fā)展的現(xiàn)狀及存在問題

（一）寧夏城鎮(zhèn)化發(fā)展的現(xiàn)狀

2012年寧夏城鎮(zhèn)化率達到50.67%，比2002年提高15個百分點；三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由2002年的16.0：45.9：38.1調(diào)整到2012年的8.6：49.8：41.6，城鎮(zhèn)面貌明顯改善。目前基本形成了以銀川市為中心、以沿黃城市群為骨干、以固原市為寧南區(qū)域性中心、以縣城和特色小城鎮(zhèn)為基礎的多層次城鎮(zhèn)體系。

產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，工業(yè)園區(qū)已成為寧夏工業(yè)發(fā)展的新主力，工業(yè)企業(yè)向園區(qū)聚集的趨勢已經(jīng)形成?！拔宕笫亍惫I(yè)園區(qū)和慈善園區(qū)已成為轉(zhuǎn)移和擴大就業(yè)、提高居民收入、維護穩(wěn)定的重要基地。2011年末，寧夏納入統(tǒng)計的工業(yè)園區(qū)32個，共有入園企業(yè)2154戶，實現(xiàn)主營業(yè)務收入1631.3億元，利潤106億元，稅金72.1億元，安置就業(yè)人員26.9萬人。

基礎設施方面，城鎮(zhèn)發(fā)展空間得到拓展，功能逐步完善。截至2011年底，寧夏城鎮(zhèn)建成區(qū)面積約為632.47km2，占全區(qū)國土面積的9.53‰，其中城市和縣城建成區(qū)擴展到502.38km2；城市及縣城人均城市道路面積19.82m2，用水普及率92.86%，燃氣普及率82.77%，生活垃圾處理率63.96%?？h城以下建制鎮(zhèn)鎮(zhèn)建成區(qū)面積為130.09 km2，人均道路面積10.75m2，用水普及率79.79%，排水管道密度3.48km/km2，生活垃圾處理率33.02%。

配套機制建設方面，寧夏已在全國率先實現(xiàn)了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的基本醫(yī)療保險制度全覆蓋，并創(chuàng)建了“一制十二檔”統(tǒng)籌城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度。

（二）寧夏城鎮(zhèn)化發(fā)展存在的主要問題

1.城鎮(zhèn)集聚能力和輻射帶動作用有待進一步增強

相關(guān)研究表明，城市規(guī)模達到25萬人以上才能形成專業(yè)化分工的優(yōu)勢，城市人口達到40萬，才能維持零成本運轉(zhuǎn)，衍生新的產(chǎn)業(yè)。截至2011年末，銀川市城區(qū)戶籍人口達到97萬，規(guī)模接近特大城市；石嘴山市城區(qū)戶籍人口40.12萬，屬中等城市；吳忠市、固原市、中衛(wèi)市、中寧縣城、青銅峽市城區(qū)戶籍人口在10-20萬人之間，屬小城市；其它縣區(qū)人口均不足10萬。建制鎮(zhèn)中只有寧東、金積、韋州等9個鎮(zhèn)鎮(zhèn)域戶籍人口超過5萬，其它建制鎮(zhèn)平均約2.7萬人左右。由于大多數(shù)縣城、建制鎮(zhèn)人口偏少，難以形成經(jīng)濟規(guī)模優(yōu)勢，導致產(chǎn)業(yè)集聚能力較弱，產(chǎn)業(yè)整體規(guī)模小、布局分散，對農(nóng)村人口的吸引力有限。

2.區(qū)域發(fā)展不平衡，城鎮(zhèn)之間發(fā)展協(xié)作不夠

寧夏北部川區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展水平較高，沿黃城市帶聚集了寧夏80%的城鎮(zhèn)和84%的城鎮(zhèn)人口，城鎮(zhèn)化率達62%，高出全區(qū)近12個百分點。中部干旱帶和南部山區(qū)受自然條件制約，經(jīng)濟發(fā)展水平低，城鎮(zhèn)化率也較低。2012年，五市的城鎮(zhèn)化率分別為：銀川市75.04%，石嘴山市70.58%，吳忠市39.97%，固原市34.85%，中衛(wèi)市32.5%，最高與最低差距達43個百分點。山川統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展、同步進入全面小康社會的任務仍然較重。

各市縣在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，存在發(fā)展特色不明顯、趨同化突出等問題，特別是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、多晶硅、風電、鐵合金等行業(yè)，相關(guān)各市同質(zhì)競爭問題突出。城鎮(zhèn)MuK7SgpstcNB+luCuIMNrw0djWHgbB9BSTvI8q+LUWs=基礎設施建設方面，城市、縣城和建制鎮(zhèn)之間各自為政，水、電、污等重要基礎設施尚不能共建共享。

3.多元化投融資體制尚未完善

據(jù)測算，城市每增加1個人口；平均增加10萬元的公共設施投資，包括城市基礎設施建設、房地產(chǎn)建設，以及醫(yī)療、教育、就業(yè)、養(yǎng)老等基本公共服務。據(jù)《寧夏人口發(fā)展“十二五”規(guī)劃》，“十二五”末，自治區(qū)總?cè)丝趯⒖刂圃?75萬人以內(nèi)，按照“十二五”末期全區(qū)55%的城鎮(zhèn)化率測算，預計到2015年，寧夏城鎮(zhèn)人口將達到371.25萬人，2012年末全區(qū)城鎮(zhèn)人口為327.96萬人，則2013-2015年，寧夏將新增43.29萬城鎮(zhèn)人口。按照城市每新增1人，平均增加10萬元的公共設施投資計算，2013-2015年自治區(qū)將新增公共設施投資432.9億元。

而目前寧夏多元化投融資體制尚未完善，多數(shù)城鎮(zhèn)的公共設施建設完全依賴財政撥款，在現(xiàn)行城鄉(xiāng)管理與財政體制下，城鎮(zhèn)與村莊建設資金難以保障。此外，寧夏直接融資市場不發(fā)達，而銀行作為重要的融資渠道來源，受到監(jiān)管機構(gòu)對地方政府融資平臺的清理整頓影響，融資平臺貸款業(yè)務受限，除交通、水利、保障性住房等行業(yè)以外，大部分基礎設施建設項目開展較為困難。城鎮(zhèn)化建設資金來源面臨嚴峻考驗。

二、寧夏新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的思路探析

（一）優(yōu)化城鎮(zhèn)化空間布局，科學確定城鎮(zhèn)定位

將寧夏作為一個大城市進行規(guī)劃建設，加快構(gòu)筑“以沿黃經(jīng)濟區(qū)為核心、以固原市為次中心、以100個重點鎮(zhèn)和3000個中心村為補充的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展”新格局。引導人口、產(chǎn)業(yè)重點向沿黃經(jīng)濟區(qū)集聚、南部山區(qū)重點向固原市及縣城集聚、村鎮(zhèn)重點向重點鎮(zhèn)和中心村集聚。

按照城市定位和區(qū)域分工協(xié)作確定各城市的優(yōu)勢和特色主導產(chǎn)業(yè)，避免雷同。沿黃地區(qū)重在提升城鎮(zhèn)建設的檔次和品位。中南部地區(qū)集中資金重點支持水源有保障、交通便利、有一定產(chǎn)業(yè)基礎的小城鎮(zhèn)做大做強。

（二）強化產(chǎn)業(yè)支撐，吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動力

一是加快工業(yè)發(fā)展，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加強產(chǎn)業(yè)園區(qū)統(tǒng)籌規(guī)劃，適度推進城鎮(zhèn)與園區(qū)相向發(fā)展，促進“產(chǎn)城融合”；適度加快建設移民扶貧產(chǎn)業(yè)園，加大對農(nóng)副產(chǎn)品加工、輕紡等勞動密集型項目的引進力度，增強就業(yè)吸納能力。二是積極推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，實施特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)推進計劃，扶持發(fā)展種養(yǎng)大戶、專業(yè)合作社等新興經(jīng)營主體，發(fā)展多種形式的規(guī)?；?jīng)營。三是拓展提升服務業(yè)發(fā)展水平，利用自治區(qū)獨特的旅游資源，大力發(fā)展旅游業(yè)，不斷增強城鎮(zhèn)吸納就業(yè)能力，充分發(fā)揮其“最大就業(yè)容納器”功能。

（三）建立健全促進農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移相關(guān)制度，推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展

1.推進城鄉(xiāng)基礎設施、公共服務一體化

提高城鄉(xiāng)基礎設施建設一體化水平，大力促進城鎮(zhèn)基礎設施向農(nóng)村延伸，推動供排水、污水處理、垃圾處理、公共交通等基礎設施的城鄉(xiāng)共建、城鄉(xiāng)聯(lián)網(wǎng)、城鄉(xiāng)共享，做好城鄉(xiāng)各類基礎設施的銜接，加快城鄉(xiāng)電網(wǎng)、信息通信一體化。

2.促進城鎮(zhèn)人口集聚，有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化

（1）建立健全農(nóng)村土地確權(quán)機制，提高用地效率

加快建立農(nóng)村土地確權(quán)相關(guān)機制，推進農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，促進耕地資源向規(guī)?；?、專業(yè)化集中，培育和扶植種植大戶、農(nóng)業(yè)合作社等，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，加速釋放農(nóng)村剩余勞動力；推進農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，對散亂、廢棄、閑置的農(nóng)村建設用地進行整治，通過宅基地置換城鎮(zhèn)住房等方式，引導農(nóng)民適當集中居住，降低人均用地標準，提高用地效率。

（2）采取多種方式保障進城農(nóng)民住房，鼓勵農(nóng)民進城安家落戶

進一步加大保障性住房建設力度，擴大其供應范圍和供應對象，建議國家允許寧夏放寬保障性住房保障范圍，將符合條件的進城農(nóng)民納入公租房和廉租房保障范圍。在條件好的市縣區(qū)探索以宅基地置換城鎮(zhèn)房產(chǎn)、以集體經(jīng)濟組織中的資產(chǎn)所有權(quán)置換合作社股權(quán)的試點。支持農(nóng)民在縣城和中心鎮(zhèn)依法依規(guī)建設租用住房。

（四）加快實施生態(tài)移民工程，加大山川統(tǒng)籌力度

加快實施中南部地區(qū)生態(tài)移民工程，將中南部不適宜生存地區(qū)的貧困人口進行移民搬遷，安置到近水、沿路、靠城的區(qū)域。引導移民形成特色種養(yǎng)收入為基礎、勞務收入為主體的增收格局，促使分散在偏遠山區(qū)和生態(tài)敏感地區(qū)的居民向重點城鎮(zhèn)集中，發(fā)揮城鎮(zhèn)集聚效益；同時解決沿黃經(jīng)濟區(qū)勞動力短缺問題，從而實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和山川互利共贏，推進沿黃經(jīng)濟區(qū)與中南部地區(qū)同步發(fā)展。

（五）完善相關(guān)配套制度，推進制度改革

1. 完善土地管理制度

一是創(chuàng)新承包土地和宅基地流轉(zhuǎn)機制。積極探索使用農(nóng)村集體建設用地的城鎮(zhèn)經(jīng)營性項目由農(nóng)民或農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以多種方式參與土地開發(fā)經(jīng)營的有效形式。二是根據(jù)國家有關(guān)政策建立城鎮(zhèn)建設用地增加與農(nóng)村建設用地減少相掛鉤、城鎮(zhèn)建設用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)村人口進入城鎮(zhèn)定居規(guī)模掛鉤的政策、新增城鎮(zhèn)建設用地指標與當?shù)赝恋亻_發(fā)整理數(shù)量相掛鉤的機制。三是建立區(qū)域統(tǒng)籌流轉(zhuǎn)的土地利用機制與制度，探索集體土地所有權(quán)和使用權(quán)相分離，實行集體土地資產(chǎn)化管理，允許城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)集體建設用地進入統(tǒng)一的土地市場。

2. 推進財稅制度改革

進一步完善“營改增”、房產(chǎn)稅、資源稅、城市維護建設稅等稅收征收辦法，逐步強化地方政府的主體稅種，合理調(diào)整政府間的收入劃分，不斷增強市縣級政府財力，減少對土地財政的依賴。加強城市政府為進城農(nóng)民工提供公共服務的財力保障，形成激勵吸納外來人口的長效機制。加大生態(tài)補償財政保障力度，保障生態(tài)建設和環(huán)境保護投入與地方財政收入同步增長。

3. 創(chuàng)新城鎮(zhèn)建設投融資體制

（1）發(fā)揮政府主觀能動性，合理利用政府財政資源

一是完善公共財政體制，整合國家和自治區(qū)支持小城鎮(zhèn)建設的各類資金，統(tǒng)一捆綁使用，發(fā)揮資金最大效益。二是在有效防范地方政府債務風險的基礎上，適當加地方政府債券和中期票據(jù)發(fā)行規(guī)模。三是對于政府投資類項目，以直接投資、資本金注入、投資補助等合法方式，向借款人注入資金或非儲備土地的土地使用權(quán)等合規(guī)有效的經(jīng)營性資產(chǎn)，建立持續(xù)穩(wěn)定的現(xiàn)金流。

（2）創(chuàng)新銀行金融產(chǎn)品

一是以金融機構(gòu)或非金融機構(gòu)為龍頭，面向社會資本募集組建城鎮(zhèn)化股權(quán)投資基金、產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金等，根據(jù)城鎮(zhèn)的整體建設與產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃形成“項目包”，以基金為依托，開展“金融招商”，聯(lián)合社會各類金融機構(gòu)組成“金融要素包”，建立聯(lián)合投融資機制。二是通過對集體土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村房屋所有權(quán)等的確權(quán)頒證，完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)價值評估、產(chǎn)權(quán)交易、流轉(zhuǎn)擔保機制，探索推行農(nóng)村房產(chǎn)抵押貸款、土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)質(zhì)押貸款等業(yè)務，為農(nóng)民就業(yè)、創(chuàng)業(yè)提供資金支持，培育和支持種植大戶、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，助推農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程。三是積極探索基礎設施項目建設與具有收益的項目周邊物業(yè)開發(fā)特許經(jīng)營掛鉤的投資建設和運營模式。

（3）鼓勵多種主體參與城鎮(zhèn)化建設

鼓勵社?；?、住房公積金等公共基金參與具有穩(wěn)定收益的城市基礎設施項目建設。按照市場化機制積極引導和大力支持國企、民企、外資企業(yè)參與新型城鎮(zhèn)化項目的建設和運營，加大基礎設施、公用事業(yè)領域向民間資本和外資的開放力度，鼓勵和引導非公有制經(jīng)濟參與能源、交通、供水、污水處理等基礎設施及公共事業(yè)建設，采取BT、BOT、TOT等方式參與基礎設施建設，推動持續(xù)融資能力。

責任編輯：康偉