2004年以來，隨著國家強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)力度的不斷提高，農(nóng)發(fā)行支持糧棉油收購的規(guī)模越來越大，尤其是2009年實(shí)行臨時(shí)收儲政策以來，具有政策指令性的糧棉油收儲信貸規(guī)模持續(xù)增加，資金供應(yīng)管理難度越來越大。

農(nóng)發(fā)行的政策指令性業(yè)務(wù)

農(nóng)發(fā)行的信貸業(yè)務(wù)從性質(zhì)上看，分為兩大類，政策性業(yè)務(wù)和商業(yè)性業(yè)務(wù)。近年來，農(nóng)發(fā)行不斷強(qiáng)化支農(nóng)功能，本來就處于補(bǔ)充和次要地位的商業(yè)性業(yè)務(wù)比重進(jìn)一步下降。因此，目前農(nóng)發(fā)行的各項(xiàng)支農(nóng)信貸業(yè)務(wù)中，絕大部分是政策性業(yè)務(wù)。根據(jù)決策機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)等的不同，農(nóng)發(fā)行的政策性業(yè)務(wù)又分為政策指令性業(yè)務(wù)和政策指導(dǎo)性業(yè)務(wù)兩種。前者指經(jīng)特定程序由國家有關(guān)部門批準(zhǔn)、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制和服務(wù)對象明確的業(yè)務(wù)；后者指按國家政策要求經(jīng)辦、可擇優(yōu)選擇服務(wù)對象的業(yè)務(wù)。農(nóng)發(fā)行的政策指令性業(yè)務(wù)從內(nèi)容上看，又可分為兩部分：一是傳統(tǒng)意義上的糧棉油、肉、糖等儲備信貸業(yè)務(wù)，如中央和地方糧油儲備貸款、調(diào)控糧油貸款、國家和地方儲備棉貸款、國家全額補(bǔ)貼儲備糖貸款、國家和地方儲備肉全額補(bǔ)貼貸款等；二是托市收購和國家臨時(shí)存儲信貸業(yè)務(wù)。2004年后，國家對重點(diǎn)糧食品種小麥和水稻在其主產(chǎn)區(qū)實(shí)施最低價(jià)收購政策；2008年以來，國家加大糧食宏觀調(diào)控力度，連續(xù)出臺糧油臨時(shí)存儲政策，對全國17個(gè)省區(qū)的油菜籽、東北地區(qū)的大豆、玉米等主要糧食品種實(shí)行臨時(shí)收儲。近年來，國家托市收購和臨時(shí)收儲數(shù)量大幅增長，農(nóng)發(fā)行在這方面的貸款數(shù)量也隨之迅速增長。

國家政策指令性糧棉油收購對維護(hù)農(nóng)產(chǎn)品市場穩(wěn)定、保障國家糧食安全和保護(hù)農(nóng)民利益發(fā)揮了積極作用。尤其是2007年世界金融危機(jī)以來，在國際大宗商品市場劇烈動蕩的背景下，上述積極作用尤為顯著。以棉花市場為例，2008年底至2011年8月，受國際棉花市場沖擊和投機(jī)資金炒作影響，國內(nèi)棉花市場大起大落，經(jīng)歷了一個(gè)過山車般的行情。國內(nèi)棉花價(jià)格指數(shù)于2008年11月20日創(chuàng)下10395的低點(diǎn)后，逐漸攀升，自2010年9月開始快速拉升，9月初為18002，到11月11日已達(dá)31301，短短兩個(gè)多月的時(shí)間內(nèi)價(jià)格上漲13299，漲幅73.8%。此后，經(jīng)歷近5個(gè)月的高位震蕩，中國棉花價(jià)格指數(shù)從2011年4月份又開始快速回落，4月初為30008，8月末新棉上市前已經(jīng)跌至19307，跌幅35.6%。自此以后，棉價(jià)再沒出現(xiàn)過大幅震蕩，中國棉花價(jià)格指數(shù)基本在18000～20500間窄幅波動。棉花市場從大起大落劇烈震蕩轉(zhuǎn)變?yōu)檎▌?，一個(gè)重要的原因就是棉花臨時(shí)收儲政策的正式出臺。2011年3月28日，國家發(fā)改委等八部門聯(lián)合下發(fā)《2011年度棉花臨時(shí)收儲預(yù)案》，宣布對新疆等13個(gè)棉花主產(chǎn)區(qū)符合國家標(biāo)準(zhǔn)的棉花，當(dāng)市場價(jià)格連續(xù)五個(gè)工作日低于臨時(shí)收儲價(jià)格（2011年度為19800元/噸）時(shí)啟動收儲預(yù)案。接下來的2012和2013棉花年度，國家同樣在主產(chǎn)區(qū)適時(shí)啟動了臨時(shí)收儲預(yù)案，并適度將臨時(shí)收儲價(jià)格提高到20400元/噸，以保證棉農(nóng)的利益。棉花臨時(shí)收儲制度猶如定海神針，有力促進(jìn)了國內(nèi)棉花市場的穩(wěn)定。同樣，對小麥、水稻的最低收購價(jià)收購和對玉米、大豆、油菜籽的臨時(shí)收儲以及國家儲備糖、儲備肉等一系列政策的實(shí)施，對維護(hù)國家糧食安全、促進(jìn)主要農(nóng)副產(chǎn)品市場穩(wěn)定、保護(hù)農(nóng)民利益、提高農(nóng)民生產(chǎn)積極性發(fā)揮了重要作用。

業(yè)務(wù)面臨的問題及成因分析

政策指令性業(yè)務(wù)面臨的四大問題

隨著時(shí)間的推移，農(nóng)發(fā)行政策指令性業(yè)務(wù)也開始出現(xiàn)各種各樣的困難和問題，主要?dú)w結(jié)為以下四個(gè)方面。

政策性收購規(guī)模越來越大，農(nóng)發(fā)行貸款投放量大幅增加。2009～2010年度，國家要求各承儲企業(yè)按照“對農(nóng)民交售的糧食不限收、不拒收”的原則，實(shí)行敞開收購，與此同時(shí)，國內(nèi)糧食產(chǎn)量連年增加，農(nóng)發(fā)行政策指令性貸款投放量也大幅增長。2012年夏糧收購中，政策性收購貸款占夏糧貸款總額的56%，同比增幅超過250%。2012年末農(nóng)發(fā)行各項(xiàng)貸款余額中，儲備糧油貸款、糧油調(diào)控貸款、棉花儲備貸款、國家儲備糖貸款余額數(shù)量分別是2005年的1.98、2.86、15.28和7.7倍，比2008年末分別增長39.6%、55.8%、448.6%和223.5%。2013年10月末，政策指令性貸款余額近萬億元，占全行貸款余額總量的四成還多。由于市場價(jià)格低迷，以往正常的拋儲操作很難順利實(shí)施，2013年上半年，菜籽油多次流拍，棉花拋儲進(jìn)展緩慢，使得農(nóng)發(fā)行貸款占用時(shí)間延長，資金周轉(zhuǎn)速度減慢，計(jì)劃規(guī)模持續(xù)處于緊平衡狀態(tài)，不得不壓縮對農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等中長期業(yè)務(wù)的信貸規(guī)模。

企業(yè)庫存量大幅增加，倉容普遍緊張。由于近年來糧食連年增產(chǎn)，而下游需求不振，農(nóng)發(fā)行開戶企業(yè)糧食庫存居高不下。2013年8月末，農(nóng)發(fā)行企業(yè)糧食庫存量已超過1998年的峰值，再創(chuàng)歷史新高。上述情況導(dǎo)致2013年夏糧收購和秋糧收購中多個(gè)主產(chǎn)區(qū)出現(xiàn)倉容緊張問題，其中，黑龍江省秋糧收購倉容缺口近1000萬噸。

貸后管理難度加大?！板X隨糧走、庫貸掛鉤、封閉運(yùn)行”是農(nóng)發(fā)行糧棉油信貸業(yè)務(wù)長期以來行之有效的管理措施，目前這一方法卻面臨著巨大挑戰(zhàn)。由于需要定期查看的糧食總量太大，收購網(wǎng)點(diǎn)大幅增加，其中大多是中儲糧總公司的委托庫點(diǎn)，而農(nóng)發(fā)行的一個(gè)縣級支行總共才有2～3名信貸管理員，查庫監(jiān)管的任務(wù)很重，對于代儲庫點(diǎn)的監(jiān)管則更為困難。同時(shí)，在結(jié)算支付環(huán)節(jié)，中儲糧為保證糧食質(zhì)量，往往是在驗(yàn)收確保合格后才給交儲的企業(yè)支付糧款，錢糧有時(shí)并不能完全同步走，因此增加了農(nóng)發(fā)行信貸監(jiān)管的難度。此外，近年來中儲糧總公司采取統(tǒng)貸統(tǒng)還方式，由總公司統(tǒng)一從農(nóng)發(fā)行貸款，分撥給各地的分公司收購糧食，貸款最后由總公司統(tǒng)一償還，更進(jìn)一步加大了農(nóng)發(fā)行信貸資金的監(jiān)管難度。

對產(chǎn)業(yè)鏈下游行業(yè)的影響過大。目前，農(nóng)發(fā)行每年支持收購的糧食占全國糧食商品量的60%左右，支持收購的棉花占全國棉花生產(chǎn)量的50%左右，政策性收購價(jià)格對全國糧棉價(jià)格影響巨大。近年來，為提高農(nóng)民種植積極性，國家連續(xù)幾年提高托市收購和臨時(shí)收儲價(jià)格，而同期國際農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格卻大幅下跌，導(dǎo)致國內(nèi)外價(jià)差不斷拉大（每噸價(jià)差，棉花曾達(dá)5000多元、糖1000元，玉米600元），下游棉紡企業(yè)、糧油（食糖）加工企業(yè)成本高企，利潤大幅下滑，企業(yè)經(jīng)營困難甚至破產(chǎn)，明顯削弱了企業(yè)的國際競爭力。2011年以來，棉紡織行業(yè)所受影響最為顯著。據(jù)歐盟海關(guān)統(tǒng)計(jì)，2010～2012年，我國紡織品服裝在歐盟市場所占份額依次為42.5%、41%和39.9%，呈持續(xù)下降態(tài)勢。而同期，孟加拉國和東盟由于成本優(yōu)勢，市場所占份額持續(xù)上升，2012年上述兩者的市場份額分別達(dá)到9.4%和8.3%。

增加國家的財(cái)政負(fù)擔(dān)。僅以國儲棉為例，2012年棉花收儲價(jià)為20400元/噸，每噸比市場價(jià)格高出2000多元，2013年國家計(jì)劃拋售450萬噸國儲棉，如果拋儲計(jì)劃全部完成，國家將承擔(dān)90億元的虧損，這些虧損給國家財(cái)政帶來巨大的負(fù)擔(dān)。

問題原因分析

當(dāng)前政策性收購出現(xiàn)上述問題，有多方面的原因，主要為：世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)的影響，導(dǎo)致各類農(nóng)副產(chǎn)品和棉紡織用品需求明顯下降；農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步，國內(nèi)糧食供給增加等。然而，問題的根源在于我國連年實(shí)施的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格補(bǔ)貼政策。

由于農(nóng)業(yè)的特殊性、農(nóng)產(chǎn)品較強(qiáng)的正外部性和準(zhǔn)公共品屬性，世界各國對農(nóng)業(yè)均有不同程度的支持政策。美國、日本等發(fā)達(dá)國家對農(nóng)業(yè)的支持水平占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的30%～50%，印度、巴西、泰國等發(fā)展中國家約為10%～20%，而中國則不到10%。中國作為一個(gè)人口眾多、水和耕地資源有限的國家，加大對農(nóng)業(yè)的支持力度無可厚非，但問題在于支持的方法。無論是最低價(jià)收購還是臨時(shí)收儲，都屬于價(jià)格補(bǔ)貼，從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度考慮，它是政府對生產(chǎn)者的一種間接補(bǔ)貼，屬于政府干預(yù)市場的行為，存在兩方面的不足：一是提高了消費(fèi)者的支出成本，對消費(fèi)者不公；二是造成了社會總效用的減少。因此，這一手段通常只作為干預(yù)市場的短期工具，待市場秩序恢復(fù)正常之后就必須馬上退出。而我國自2008年以來，已經(jīng)連續(xù)多年使用這種方式，且采用這種方式支持收購的農(nóng)產(chǎn)品品種越來越多，收購規(guī)模越來越大。2012年年末，農(nóng)發(fā)行政策指令性糧油貸款接近7000億元，比2005年翻了一番多，占全部糧油貸款近八成。而棉花、食糖和油菜籽國家臨時(shí)存儲，近三年幾乎成了常規(guī)性的敞口收購，在市場收購中占主導(dǎo)地位。

盡管近幾年油菜籽收儲價(jià)年年提高，但同大豆一樣，油菜種植面積仍然持續(xù)下降，其中農(nóng)民比較收益下降是一個(gè)重要原因。2013年食用油市場低迷，上半年國儲菜籽油拍賣量遠(yuǎn)未達(dá)到計(jì)劃拍賣量，庫容吃緊，成為收儲企業(yè)面臨的共同難題。同油菜籽臨時(shí)收儲一樣，國家食糖臨時(shí)收儲也面臨同樣問題，收儲價(jià)格年年提高，收儲量年年增長，導(dǎo)致目前企業(yè)庫存高居不下，對市場價(jià)格回歸正常水平構(gòu)成巨大壓力。

國家糧棉油收購政策亟待調(diào)整

在市場經(jīng)濟(jì)中，政府干預(yù)只是對市場的一種補(bǔ)充和糾正，市場在資源配置中應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用。十八屆三中全會精神的一個(gè)重要內(nèi)容就是，明確提出要讓市場在資源配置中起決定性作用。如果政策性收購成了主導(dǎo)，這無異于將一種臨時(shí)的帶有輔助性的調(diào)節(jié)工具當(dāng)作了一種常設(shè)的主要工具，與市場經(jīng)濟(jì)的方向背道而馳。

在這方面，美國作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大國和貿(mào)易大國有過沉痛的歷史教訓(xùn)。美國農(nóng)業(yè)支持政策經(jīng)歷了一個(gè)為農(nóng)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造條件（支持發(fā)展農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，出資建立農(nóng)技推廣機(jī)構(gòu)等）——干預(yù)農(nóng)產(chǎn)品供給（價(jià)格和收入補(bǔ)貼等）——回歸市場、充分發(fā)揮市場機(jī)制作用（農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)貼、營銷援助貸款和貸款不足補(bǔ)貼等）的過程。

美國建國初期，政府主要通過爭取低關(guān)稅、興建基礎(chǔ)設(shè)施、出資建立農(nóng)技推廣機(jī)構(gòu)等手段為農(nóng)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造條件，并未直接對農(nóng)產(chǎn)品市場進(jìn)行干預(yù)。19世紀(jì)末，由于貸款壓力加大和運(yùn)輸價(jià)格上升等原因，美國農(nóng)場主的經(jīng)營面臨困境，代表農(nóng)場主的利益集團(tuán)向政府施壓，要求采取措施保護(hù)農(nóng)業(yè)，于是政府開始以立法形式控制了與農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格相關(guān)的運(yùn)輸價(jià)格，通過間接調(diào)控農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格來支持農(nóng)業(yè)。1933年，美國通過《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》，授權(quán)農(nóng)業(yè)部長同農(nóng)場主和農(nóng)產(chǎn)品加工商簽訂銷售協(xié)議，以維持農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格，保證農(nóng)場主收益。此后，價(jià)格和收入支持政策成為美國農(nóng)業(yè)支持政策的核心內(nèi)容。20世紀(jì)70年代，這種政策出現(xiàn)了嚴(yán)重后果，一方面，政府承擔(dān)著巨額農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)，另一方面，農(nóng)產(chǎn)品嚴(yán)重過剩。盡管政府采取了對外援助、對內(nèi)發(fā)放食品券等措施緩解上述矛盾，但仍不可避免地產(chǎn)生了巨大的效率損失。為提高支持效率，美國政府從20世紀(jì)80年代開始逐步縮減農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，并在1996年通過的《農(nóng)業(yè)法》中確定了縮減農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的政策改革方向，這是美國農(nóng)業(yè)支持政策轉(zhuǎn)向市場化的重要標(biāo)志，目的是促使農(nóng)場主面向市場調(diào)整生產(chǎn)。由于利益集團(tuán)的反對，該計(jì)劃一度被中斷，直到《2012年農(nóng)業(yè)改革、食品和就業(yè)法案》的出臺。這一法案取消了直接支付、反周期支付、乳品價(jià)格支持計(jì)劃、牛奶收入損失支付和乳品出口刺激計(jì)劃等價(jià)格和收入支持措施，代之以農(nóng)業(yè)收入風(fēng)險(xiǎn)保障計(jì)劃和龐大的保險(xiǎn)計(jì)劃。

借鑒美國的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，我國要盡快調(diào)整農(nóng)業(yè)支持政策。一是穩(wěn)步減少直至取消以價(jià)格支持為主導(dǎo)的間接補(bǔ)貼，消除政府過多干預(yù)造成的影響，糾正“政府失靈”。同時(shí)，實(shí)施目標(biāo)收益補(bǔ)貼（即差價(jià)補(bǔ)貼）。具體的做法是，由政府預(yù)先確定農(nóng)產(chǎn)品的目標(biāo)價(jià)格，農(nóng)民按市場價(jià)格隨行就市銷售。當(dāng)市場價(jià)格低于目標(biāo)價(jià)格時(shí)，則啟動該政策，按兩者差價(jià)補(bǔ)貼農(nóng)民。目標(biāo)收益補(bǔ)貼既有價(jià)格支持的特征，又有直接補(bǔ)貼的性質(zhì)，是由價(jià)格支持向直接補(bǔ)貼轉(zhuǎn)型過程中普遍使用的政策措施，比較適合當(dāng)前中國的情況。二是加快建立科學(xué)完善的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系。從美國農(nóng)業(yè)支持政策演變過程看，采取農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)方式支持農(nóng)業(yè)是大勢所趨。這種市場化的方式既能有效促進(jìn)糧食生產(chǎn)、穩(wěn)定農(nóng)民收益，又不違背WTO有關(guān)規(guī)定?，F(xiàn)階段，我國應(yīng)加快試點(diǎn)糧食產(chǎn)量指數(shù)保險(xiǎn)、糧食價(jià)格指數(shù)保險(xiǎn)；中長期來看，應(yīng)加快研究種糧目標(biāo)收益保險(xiǎn)，以種糧收入為保險(xiǎn)標(biāo)的物，通過指數(shù)保險(xiǎn)的方式保障農(nóng)民種糧收益，促進(jìn)糧食生產(chǎn)。三是按照WTO有關(guān)規(guī)定，充分利用“綠箱”政策，包括為農(nóng)產(chǎn)品營銷和促銷提供貸款支持，大力支持農(nóng)業(yè)科技研發(fā)及技術(shù)推廣，加大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入等。

政策調(diào)整的影響及農(nóng)發(fā)行的對策選擇

短期看，如果國家調(diào)整農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持政策，會給農(nóng)發(fā)行糧棉油業(yè)務(wù)帶來重大影響：首先是市場化收購比重上升，信貸風(fēng)險(xiǎn)管理的難度加大；其次是許多貸款管理方法，包括封閉運(yùn)行管理模式都將面臨調(diào)整。但從長遠(yuǎn)看，國家的這種政策調(diào)整為農(nóng)發(fā)行更好地發(fā)揮政策性銀行的職能作用提供了機(jī)遇。一是有利于促進(jìn)農(nóng)發(fā)行在市場化大潮中鍛煉成長，提升市場競爭力，更快地向現(xiàn)代一流農(nóng)業(yè)政策性銀行邁進(jìn)。二是農(nóng)發(fā)行在做好糧棉油信貸業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)上，可以將更多信貸規(guī)模投向農(nóng)業(yè)科技、城鄉(xiāng)一體化等領(lǐng)域，加快推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)。三是從國外農(nóng)業(yè)支持政策的經(jīng)驗(yàn)看，政策性金融支持農(nóng)業(yè)有多種方式和多個(gè)領(lǐng)域，農(nóng)發(fā)行支持我國農(nóng)業(yè)發(fā)展還有廣闊的拓展空間。目前農(nóng)發(fā)行對農(nóng)業(yè)的支持，主要集中于流通環(huán)節(jié)，對生產(chǎn)環(huán)節(jié)和產(chǎn)后深加工環(huán)節(jié)的支持力度明顯不夠。今后農(nóng)發(fā)行可加大力度支持農(nóng)業(yè)科技推廣、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（尤其是農(nóng)田水利建設(shè)），以提高農(nóng)業(yè)勞動比較生產(chǎn)率；大力支持農(nóng)產(chǎn)品深加工和產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、特色優(yōu)勢涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)等，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)效益；大力支持正規(guī)的各類農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供一條龍綜合服務(wù)。

此外，建議國家有關(guān)部門加快推進(jìn)農(nóng)發(fā)行改革，完善體制機(jī)制，進(jìn)一步明確農(nóng)發(fā)行的職能定位和業(yè)務(wù)范圍，厘清其業(yè)務(wù)邊界。按照目前農(nóng)發(fā)行的貸款分類，農(nóng)業(yè)科技貸款、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)貸款均屬于政策指導(dǎo)性業(yè)務(wù)，用于支持特色農(nóng)業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品深加工的產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)貸款則屬于商業(yè)性業(yè)務(wù)，國家沒有風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)貼和任何政策優(yōu)惠。而在美國農(nóng)業(yè)發(fā)展中，為生產(chǎn)創(chuàng)造條件的農(nóng)業(yè)科技推廣和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，都是由政府出資或補(bǔ)貼私人企業(yè)來完成的；對農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)的支持，往往是通過優(yōu)惠或貼息信貸支持實(shí)現(xiàn)的。建議國家將農(nóng)發(fā)行的產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)貸款業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)為政策指導(dǎo)性業(yè)務(wù)，并對農(nóng)發(fā)行的政策指導(dǎo)性業(yè)務(wù)統(tǒng)一提供風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)貼和財(cái)稅等優(yōu)惠支持政策。

（作者單位：中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行）