自1995年江蘇省開始在局部地區(qū)試行大學生村官工程算起，大學生村官作為國家向農(nóng)村社會實施的一項工程，已走過了近18個年頭。2005年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于引導和鼓勵高校畢業(yè)生面向基層就業(yè)的意見》的通知（[中辦發(fā)[2005]18號]），這是中國大學生村官最早的成文文件，揭開了大學生村官計劃的序幕。2008年中組部、教育部等聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于選聘高校畢業(yè)生到村任職工作的意見（試行）》這就顯示出大學生村官計劃開始在全國范圍內(nèi)普遍展開。2010年5月10日中央組織部辦公廳印發(fā)《關(guān)于做好大學生“村官”有序流動工作的意見》的通知，對于大學生村官的良性健康發(fā)展有著不可忽視的作用，它規(guī)范了大學生村官的實施過程。隨著大學生村官計劃的全面普及，大學生村官制度開始出現(xiàn)一些困境，而為其在困境之中找到出路對于其在鄉(xiāng)村治理過程中能否真正發(fā)揮所應(yīng)有價值具有重要的理論意義和現(xiàn)實意義。

“大學生村官”這一計劃自實施以來，已經(jīng)取得了較為顯著的成效。大學生村官就是為了推動廣大的優(yōu)秀大學生能夠到農(nóng)村去，到基層去，從而一方面是大學生運用自己所學推動農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展，提高農(nóng)村的基層管理的有效性、有序性加速農(nóng)村經(jīng)濟建設(shè)和基層民主建設(shè)。另一方面能夠拓寬大學生的就業(yè)面，解決大學生的就業(yè)問題。在鍛煉大學生能力的同時來合理分配人力資源，從而是我國城鄉(xiāng)發(fā)展進入良性互動。大學生作為一種知識精英，具有一定的知識結(jié)構(gòu)和能力水平。大學生村官工程的實施，促使大學生成為了農(nóng)村民主發(fā)展的新生力量，有助于推動基層民主的進一步發(fā)展。因而，在農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)過程中，大學生村官的作用是不可替代的。

但是大學生村官政策實施中還是存在不少的問題，主要是因為大學生村官計劃目前尚處于探索的階段，還不是十分成熟，在實施過程中問題必不可免，針對這些方面的研究的，基本上屬于問題——反應(yīng)的范式。

1.合法性問題。我們應(yīng)該認識到讓大學生進入農(nóng)村做基層管理者在我國的法律中因為沒有明文規(guī)定，從而缺少法律依據(jù)。在最直接相關(guān)的法律——《中華人民共和國村民委員會組織法》中也沒有針對大學生村官做出明確的解釋。不僅如此，該法律明確指出：“村民委員會主任、副主任和委員，由村民直接選舉產(chǎn)出?！边@就是大學生村官政策面臨“違法”的尷尬處境。他不是由村民選舉產(chǎn)生，而是由上級指定、委派，“空降”到農(nóng)村來的。另一方面，村官只能由本村的村民擔當，而這又與絕大部分大學生村官戶籍不在任職當?shù)氐那闆r發(fā)生沖突，因此這些在法律上存在的問題成為制約大學生村官能否發(fā)揮作用的“硬傷”。

2.角色建構(gòu)問題。大學生村官除了在法律上缺少依據(jù)之外，本身的身份認定也是十分尷尬的。很多大學生村官在農(nóng)村中擔任的職務(wù)是村黨支部書記助理和村委會主任助理，這種職務(wù)很難對它進行清晰的界定。在《關(guān)于引導和鼓勵高校畢業(yè)生面向基層就業(yè)的意見》中指出可以通過法定程序擔任相應(yīng)職務(wù)，但是我們應(yīng)該認識到，由于沒有明確的職能職務(wù)規(guī)定，導致大學生村官的省份認同處于尷尬地位，既不能屬于公務(wù)員系統(tǒng)，又不能被納入黨政系統(tǒng)。既不能作為普通農(nóng)民，又不能完整意義上成為“官”，這種不明確不清晰的省身份界定，是很多村官面臨的問題，一方面，不明確的身份使大學生村官的作用不被農(nóng)村基層原有的管理機構(gòu)村委會所認可，另一方面也是大學生村官很難找到自己的身份定位，從而限制了大學生村官對于農(nóng)村發(fā)展的推動作用?，F(xiàn)有的聘任制度更是加劇了身份認同問題，很難使大學生村官的地位得到認可，長此以往就會出現(xiàn)大學生村官在基層管理和基層建設(shè)中日益邊緣化。

3.制度建設(shè)機制問題。從我國的國情、大學生就業(yè)方向和城鄉(xiāng)發(fā)展趨勢上看，建立“大學生村官”制度將是我國為了發(fā)展農(nóng)村、縮小城鄉(xiāng)差距，鍛煉人才、選拔人才的有力手段。但是，當前我國對“大學生村官”缺乏必要的制度設(shè)計，準備工作不足，在實踐中只能參考中央制定《〈關(guān)于引導和鼓勵高校畢業(yè)生面向基層就業(yè)的意見〉的通知》，沒有建成一個有理論依據(jù)、有制度依托、有法律保障的完善一體的“大學生村官”制度，這就必然要求國家相關(guān)部門在選拔任用、管理考察以及后續(xù)的激勵機制甚至是淘汰機制上要進行深入而且切合國情的改革和創(chuàng)新。

筆者認為，不論是解決大學生村官的身份合法性問題，還是解決大學生“村官”的后續(xù)安置問題，都需要政府全面了解基層真實情況，在有效的調(diào)查和總結(jié)后，從村官的選拔、培訓、與當?shù)卮甯刹裤暯雍痛骞侔仓玫确矫媸怪贫冉∪饋?。?yīng)該從制定和完善相關(guān)制度，建立長效機制來實現(xiàn)大學生“村官”的可持續(xù)發(fā)展。一方面盡可能的保證選派大學生要本土化，防止大學生村官出現(xiàn)“水土不服”的情況。另一方面，建立起科學、長效的管理機制，從而保證大學生村官在基層管理和基層建設(shè)發(fā)揮巨大的推動作用。對大學生村官進行規(guī)范化管理，建立起良性科學、客觀的激勵與淘汰機制，保證大學生村官制度良性發(fā)展。完善大學生村官工資遞增制度、大學生村官再選拔制度，鼓勵大學生村官運用自身知識在農(nóng)村自主創(chuàng)業(yè)，讓“村官”們來的有條件，干的有舞臺，留的有希望，走的有收獲。建立起缺口遞補、多需遞增的長效機制，使這支隊伍保持穩(wěn)定、正常流動、逐步壯大。對于鄉(xiāng)村治理，學生村官計劃實施中出現(xiàn)的問題與制度“嵌入”有著密切的關(guān)系。相對于農(nóng)村社會而言，大學生村官計劃是一個制度“嵌入”過程，其必須與農(nóng)村社會環(huán)境相契合，才能獲得較強的生命力。

（作者簡介：溫 波，蘇州大學政治與公共管理學院，政治學理論專業(yè)，研究方向中國政府與政治；黃 炬，蘇州大學政治與公共管理學院，政治學原理，研究方向：政治社會化。）