摘 要：在城市化的進程中，農民的土地被大量征用，隨之產生的失地農民問題日益成為一個令人關注的社會問題，這不但影響到農村的穩(wěn)定與發(fā)展，也給整個社會帶來不和諧的因素。其原因就在于農地產權異化、征地法規(guī)缺陷、補償機制欠妥、利益分配不公、農民耕地拋荒以及監(jiān)管執(zhí)法不嚴、問責不力等。為此，就必須改革土地制度，明晰農地產權；建立合理的征地補償機制和利益分配標準；完善失地農民的社會保障體系；多項措施并舉，保護失地農民的合法權益；強化監(jiān)管，嚴格問責，確保國家土地政策落到實處。

關鍵詞：農地 流失 成因 對策

中圖分類號：F301.21

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2013）01-017-03

近年來，隨著我國城市化、工業(yè)化進程的加快，用地需求日益強烈，征地規(guī)模不斷擴大，失地農民人數(shù)逐年增加，并迅速擴大為一個社會群體。更有甚者，由于種種原因，被征地農民失地又失業(yè)，并由此引發(fā)一系列的社會問題。實踐表明，“三農”問題的核心是農民問題，而解決好農民問題的關鍵就在于解決好農民的土地問題。否則，不僅會加劇城鄉(xiāng)矛盾，影響我國的城市化進程，甚至會危及社會主義和諧社會建設。因此，認真研究目前農民失地的現(xiàn)狀及其原因，以便對癥下藥，從而找出有效的治理措施，對于保障農民切身利益，保持農村社會穩(wěn)定、發(fā)展，進而實現(xiàn)城鄉(xiāng)全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展等具有重大的現(xiàn)實意義。

一、我國農地流失的現(xiàn)狀

1.農地流失嚴重。土地是農民賴以生存的基礎。然而，如上所述，隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化步伐的加快，各種用地需求大量增加，失去土地的農民數(shù)量越來越多。從1987—2001年全國非農建設占用了2394.6萬畝耕地，至少有3500萬農民因征地失去或減少了土地。{1}另據(jù)全國土地利用現(xiàn)狀調查資料，1996年全國耕地面積是19.5億畝，到2002年這個數(shù)字是18.89億畝。國土資源部通報，全國土地利用變更調查結果顯示，2003年全國耕地凈減少3806.1萬畝，耕地總面積已由2002年末的18.89億畝下降到2003年末的18.51億畝。人均耕地從1996年的1.6畝減少至2003年的1.47畝，只有國際人均耕地的1/3。1987年至2001年，依法審批征用的土地數(shù)和違法占用的土地數(shù)約為4074～4420萬畝。目前，全國失地農民總數(shù)估計在4000萬左右，并且每年還要新增200多萬人。{2}由此可見，農民失地形勢日益嚴峻。

2.農地流失的主要形式。對于農民來說，在失去土地的同時也失去了家庭收入，失去了其賴以生存的生活方式。當前農地流失的形式主要有以下三個方面：第一，掠奪性征地。利益集團主要包括各種類型的開發(fā)商和投資商，他們?yōu)榱俗约杭瘓F的利益，把土地作為自己發(fā)財?shù)慕輳剑c地方政府勾結，許多地方政府以公共利益的名義將農民的土地低價征收，再以高于征收價幾十倍甚至幾百倍的價格把征收的土地使用權賣給開發(fā)商。這些土地被開發(fā)商用于房地產開發(fā)，餐飲和娛樂項目興建等（如目前全國有上百個高爾夫球場，其中只有少數(shù)幾個具有合法手續(xù)，大部分都是非法占地建成的），政府從中獲得巨大的差額收入，而給予農民的補貼卻少的可憐。這種對農民土地的強買強占無異于掠奪，而處于弱勢的農民，正是在這種被掠奪的過程中失去了自己賴以生存的土地。第二，集體性失地。在工業(yè)化迅速發(fā)展的今天，農村范圍縮小和農業(yè)人口數(shù)量不斷減少是一種必然的趨勢——工業(yè)用地，城市擴建，修橋筑路，特別是退耕還林還草，更是我國西部地區(qū)實施的一項重要生態(tài)工程（從2000年實施退耕還林還草項目以來，全國20多個省市地區(qū)實現(xiàn)了大面積的退耕工作，目前僅內蒙古地區(qū)退耕還林面積就達到800多萬畝，涉及上萬戶農民），農業(yè)用地被征用的現(xiàn)象越來越普遍，不少地方集體性失地成為常態(tài)。第三，自愿性失地。由于從事農業(yè)生產的成本和收益之間并不是完全對等的，耕種土地所付出的勞動和物質成本較高，而收入?yún)s甚少，遇上旱澇年份，收入甚至是負數(shù)，所以有些農民并不愿意從事農業(yè)生產，主動離開農村去城市打工，這就造成了大量土地長期撂荒。

3.農民失地后的生存狀況。農地大量流失所造成嚴重后果是多方面的。且不說對我國糧食安全所構成的威脅，僅就失去土地的農民而言，其生活沒有保障，逐漸成為“種田無地，就業(yè)無崗，低保無份”的弱勢農民群體，他們生活在城市的邊緣，在社會保障、子女受教育等方面又不能享受和城市居民同等的待遇，生產和生活都受到極大的影響。政府和開發(fā)商在征用土地之后，往往是一次性給予農民一些資金補償，并沒有對失地農民進行合理的安置，失地農民的社會保障工作也沒有落實到位，致使土地糾紛和農村集體事件頻發(fā)。據(jù)國土資源部提供的數(shù)字表明，2002年上半年群眾反映征地糾紛、違法占地等問題的占信訪接待部門受理總量的73%，其中40%的上訪人訴說的是征地糾紛問題，其中又有87%反映的是征地補償安置問題。{3}從農民自身來看，農民出于眼前的利益，在拿到補償金后首先用于子女上學、婚嫁、建筑房屋等方面，這就形成了“坐吃山空”的局面，補償金用光以后，農民的生活就難以維持，在生產也更加困難；由于農民的勞動技能和文化素質普遍偏低，失去土地的農民市場競爭能力差，對市場的應變能力不足，因此農民再就業(yè)也比較困難，利益的驅使下用人單位也不愿意接受農民為其勞動。農民失去土地后，各個方面都面臨巨大的壓力和苦難，他們的處境是非常艱難的。

對于中國這樣一個農業(yè)大國和人口大國來說，農業(yè)和農民不但是我國經(jīng)濟和社會穩(wěn)定發(fā)展的重要因素，同時也是影響我國社會穩(wěn)定發(fā)展的巨大隱患，當前，農民土地的大量流失和由此而產生的失地農民問題已經(jīng)成為我國最重大的社會問題之一。因此，認真分析和研究農民失地的原因并找出相應的解決措施，就顯得尤為迫切。

二、農民失地的原因分析

眾所周知，我國人多地少，有限的耕地可以說是彌足珍貴。可現(xiàn)在，我國的耕地卻正以每年數(shù)以百萬計乃至千萬畝的速度在消失。資料顯示，從上世紀90年代至2010年，我國農民失去土地近億畝?！懊襁M中央?yún)⒄h政部副部長聞連利透露：2020年我國失地農民總數(shù)將超過1億?！眥4}這一切不僅會影響到可持續(xù)發(fā)展，更會引發(fā)農村動蕩等一系列社會問題。究其原因，筆者認為主要有如下幾個方面：

1.現(xiàn)行土地制度下，農地產權異化，導致農地流失嚴重。法律規(guī)定：我國土地分為國家所有和集體所有兩種形式，農村土地歸村民集體所有，即農民人人有份，共同占有。然而，多年的實踐表明，這樣的集體所有制下，農地的產權主體被異化了：地方政府往往擁有土地資源分配的絕對權力，并隨意處分農地，從而成為事實上的農地所有者；而農民名曰“集體所有”，其實不過是土地的使用者而已，形成事實上的土地產權虛無化，這是農民失地問題產生的根本原因。

2.征地法規(guī)不完善、土地自主權喪失和補償機制不合理是農民失地失業(yè)的重要原因。我國憲法規(guī)定：為了公共利益的需要，國家可以按照有關規(guī)定對土地進行征用。但是在現(xiàn)行的征地制度下，農民喪失了應有的權利，一方面，如上述，由于農民土地自主權的喪失，土地賣與不賣農民無權決定；特別是，法律又沒有明確規(guī)定哪些用地是屬于“公共利益”需要的范圍，基本上是政府掌握著農民土地的決策權，這就給那些亂占農民耕地，侵犯農民權益者提供了可乘之機（從目前的征地用途來看，尤其是在一些大城市，被征農地中，往往是工商業(yè)用地所占比重較大）。另一方面，現(xiàn)行的農地征用補償機制，侵犯了農民的土地補償權益。首先，《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定，征用耕地的土地補償費用為該土地征用前3年農業(yè)平均產值的6～10倍，安置補助費為該土地征用前3年農業(yè)平均產值的4～6倍。需要指出的是，這個補償標準并沒有考慮到土地的增值部分，農業(yè)用地被征用做商業(yè)用地，它的土地價格就會上漲，若完全按農業(yè)產值的標準進行補償，就等于忽略了土地的增值效應，這是不公平的。其次，在土地征用和補償過程中，為了追求各自利益的最大化，不僅地方政府存在著嚴重的越權行為，其他各方更是肆意侵占農民的收益。表現(xiàn)在，由于政府征地時的談判對象不是農民個人而是村里的干部，所以，退一步說，農民即使同意出賣自己的土地使用權，多數(shù)人也沒有與買家平等談判的籌碼與平臺。特別是，征地補償費用都是先發(fā)到村干部手中，再由村干部統(tǒng)一下發(fā)給村民。由于法律對補償費用的分配并沒有嚴格的規(guī)定，加之缺乏有效的監(jiān)督機制，具體操作中大量的補償費用被扣留、挪用、拖欠，最后真正發(fā)到農民手中的補償款少得可憐，這也是形成失地失業(yè)農民后顧之憂的重要原因之一。

3.監(jiān)管缺位和執(zhí)法不嚴是土地管理方面不可忽視的原因。在我國，土地管理部門往往是政府土地決策的執(zhí)行者?，F(xiàn)實生活中，出于種種考慮，一些地方土地部門執(zhí)法不嚴，管理不到位，甚至敷衍了事，這就助長了亂占耕地的不正之風；個別官員甚至把土地當成自己的“生財之道”，通過暗箱操作，違法批地，甚至硬性調整政策違規(guī)出讓土地；尤其是一些地方政府，片面追求GDP，大搞形象工程，或以農業(yè)結構調整和推進農業(yè)現(xiàn)代化為名，在現(xiàn)有耕地上進行破壞性生產活動或建永久性建筑；或以農村經(jīng)濟開發(fā)之名占用基本農田進行房地產投資，再加上缺乏有效的監(jiān)督，致使農地流失現(xiàn)象越來越嚴重。“在我國五六千家開發(fā)區(qū)中，經(jīng)國務院批準的只有232家，占4.64%，經(jīng)省級政府部門批準的有1019家，占20.38%。其余75%的開發(fā)區(qū)都是上有政策、下有對策，多頭批建，甚至亂批濫建。”{5}

4.征地利益分配嚴重不公是造成農民失地后又失業(yè)的直接原因。農地買賣、征用過程，實際上就是政府、利益集團、農民三方為尋求各自利益最大化而博弈的過程?！巴恋刎斦毕?，地方政府視土地為財政來源；少數(shù)政府官員，為政績和利益所惑，也把土地當成生財之道；利益集團則想法設法誘使政府作出一些對己有利的征用政策從中獲取暴利。由此，瘋狂囤地和大量失地現(xiàn)象自然無法避免。在整個過程中而始終處于弱勢地位的農民，面對強勢，雖有抗爭，終難扭轉大局；而失地又得不到應有的補償，創(chuàng)業(yè)無資，最終走向失業(yè)。由于長期得不到解決，致使失地農民問題愈演愈烈。

5.耕地拋荒的錯誤選擇是農地資源浪費的主觀原因。當前城市和農村生活水平、教育水平和收入分配的差距，使大部分農民希望自己的子女能夠到城里去學習、工作，只有老人和學齡前的兒童還留守在農村。盡管農村人口進入城市在醫(yī)療和社會保障方面并不能和城里人享受同等的待遇，但是農民進城打工的熱情還是有增無減，有些人甚至想辦法在城里買上房，變成了形式上的“城里人”。盡管地方政府為避免土地拋荒也曾作過種種努力，但收效甚微，一些地方，大量土地常年撂荒，不僅造成有限資源的嚴重浪費，也更進一步加劇了農村現(xiàn)有耕地的流失。

三、解決農地流失的對策建議

目前，土地矛盾成為社會關注的熱點問題之一，同時也是引發(fā)農民上訪的重要原因。該問題已引起黨和政府的高度重視。為此，各地出臺了一系列政策、措施，如收取土地閑置費、調整使用、依法收回、鼓勵農民就地務工等等，并取得了一定成效。筆者認為，欲從根本上解決農民失地問題，就必須實事求是，因地制宜，努力做好如下幾方面工作：

1.改革土地制度，明晰農地產權。目前，我國農村土地制度改革的核心，應是通過土地產權創(chuàng)新，重構農村土地產權關系，切實保障農民的土地權益。一是按照“歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢”{6}的現(xiàn)代產權制度要求，明確農民的土地所有權主體地位。要強化農民的土地自主權，賦予農民清晰的農地產權和土地自主經(jīng)營權，逐漸取消現(xiàn)階段產權不明確的農村集體土地所有制度。二是在前者基礎上，逐步放寬政府對農地流轉的宏觀調控，引入市場機制，充分發(fā)揮市場在農地資源配置中的積極作用，使農地流轉法治化、市場化。三是進一步明確征地目的，嚴格區(qū)分“公益征地”與一般經(jīng)營性項目征地（后者只能通過市場亦即與農民集體協(xié)商、談判取得土地使用權），以限制政府濫用權力侵犯農民的土地產權和隨意征用農民的土地。

2.加強立法，健全土地管理法律制度。土地是農民生存的根本，在耕地被征用為非農用地的過程中，除了發(fā)揮市場機制的調節(jié)作用，使農民直接參與土地交易的買賣過程，切實保障農民享有對土地的使用權、處置權和收益權，還要加強立法，嚴格規(guī)范征地用途，對土地的征用進行量化限制，避免土地資源的嚴重浪費。另一方面，要建立健全土地管理法律制度，制定完整且操作性強的規(guī)章制度，加強對政府征地的督查，嚴格限制土地供應量，禁止任何單位和個人與村集體簽訂土地圈占協(xié)議，杜絕在土地買賣過程中出現(xiàn)征而不用、征而濫用、未征先用等現(xiàn)象。

3.建立合理的征地補償機制和利益分配標準。征地補償是農民失去土地后重要的經(jīng)濟來源。該問題能否妥善解決，不僅關系到失地農民的基本生活及其以后的醫(yī)療、失業(yè)、養(yǎng)老等社會保障問題，甚至關系到其子孫后代的生活、上學乃至就業(yè)，更關系到農村社會的和諧穩(wěn)定和新農村建設的大局。為此，首先，堅持依法征地，嚴格按照國家法律法規(guī)的規(guī)定征用農民土地。其次，要提高農地補償標準。即征用農地不僅要考慮到土地的現(xiàn)有價值和未來可能獲得的增值價值，還要充分考慮經(jīng)濟發(fā)展和農民收入增長的實際，通過增加補償內容來提高補償標準。再次，以用途定標準，按不同征地項目劃定不同的征地補償標準，兼顧國家、征地主體和農民三者的利益。對于純公益性項目的征地，應該由國家統(tǒng)一撥付給農民征地補償款，但補償標準要提高，保障農民不因失地而降低生活質量；對于道路和交通建設等項目的征地，應該允許農民長期享受土地增值后的收益；對于開發(fā)性項目的征地，則引入市場機制，通過農民自己和征地主體的談判，使其得到最大收益保障。最后，合理分配補償金在失地農民個人和集體之間的比例，為失地農民再就業(yè)或者創(chuàng)業(yè)提供資金保證。

4.完善失地農民的社會保障體系。作為弱勢群體，失地農民的社會保障問題更不容忽視，當務之急是建立健全失地農民保障機制。內容包括失地農民的養(yǎng)老和醫(yī)療保障（其保障資金由政府、村集體和個人按不同比例共同負擔），設立專門機構，按時發(fā)放；保障失地農民子女享受和城里人同等的受教育機會，提高農民的文化水平和思想素養(yǎng)；拓寬就業(yè)空間，疏通就業(yè)渠道，為失地農民提供創(chuàng)業(yè)平臺，盡可能保障失地農民再就業(yè)。尤其要注意為失地農民提供牢固的法律保障。如前述，失地農民是一個弱勢群體，當其合法權益受到損害時，不知道如何依法維護。因此，通過法律援助平臺，為其提供免費的法律服務，不僅有利于農村社會的穩(wěn)定與和諧發(fā)展，更是時代的呼喚。

5.強化監(jiān)管，嚴格執(zhí)法，保護失地農民的合法權益。一是各級土地管理部門要堅持依法審批，嚴格按照法定程序辦事，堅決杜絕無權審批和越權審批基本農田亂像的發(fā)生。二是相關部門要加大執(zhí)法力度，切實維護農民的土地權益。三是強化監(jiān)督，嚴格問責。對違法行政、以權謀私、徇私舞弊、失職瀆職和以各種形式、手段侵害農民土地權益的公務人員，要依法追究其黨紀、政紀和法律責任，觸犯刑律的，依法追究其刑事責任。

6.多項措施并舉，增加農民土地收益。為改善農民失地后的窘境，各地要采取切實的措施，用好現(xiàn)有資源，杜絕土地撂荒；加強農村基礎設施建設，多途徑提高農地資源的效益；通過政策優(yōu)惠，調動農民的生產積極性；推廣農業(yè)科技，調整農業(yè)結構；擴大農業(yè)直補，給力新農村建設；改善農村教育，提升農民素質，以從根本上解決農民失地后的生產、生活問題。

民以食為天，農以地為生。筆者相信，在科學發(fā)展觀指導下，經(jīng)過全社會的共同努力，農民失地和失地后農民的生存問題一定會得到妥善的解決。

注釋：

{1}楊征，王歡，孫建華.當前我國農民失地問題的原因探析[J].農業(yè)考古，2007（3）：274.

{2}何方.“圈地”圈出糧食安全問題[N].中國經(jīng)濟時報，2004.1.14.

{3}陳先發(fā)，包永輝.專家呼吁：莫讓農民失地又失業(yè)[J/OL].新華網(wǎng)，2003.10.10.

{4}王慶.農民失地問題分析[J].山西經(jīng)濟管理干部學院學報，2010（3）：96.

{5}孔祥利，王君萍，李志建.農民失地的路徑、成因與對策[J].云南民族大學學報（哲學社會科學版），2004（6）：96.

{6}十六屆三中全會決議.中共中央關于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決議[N].經(jīng)濟日報，2003.10.22.

（作者單位：廣東海洋大學 廣東湛江 524088）

（責編：若佳）