我國(guó)地方政府平臺(tái)債與美日市政債的比較及啟示

我國(guó)《預(yù)算法》明確規(guī)定地方政府不得發(fā)行地方債券，只能通過中央政府代理發(fā)行，《貸款通則》和《擔(dān)保法》禁止地方政府向銀行貸款融資和對(duì)外擔(dān)保，因此地方政府實(shí)際上無法獲取債務(wù)融資。同時(shí)地方財(cái)政收入有限，地方市政基礎(chǔ)設(shè)施等公共需求旺盛，為了增加外部融資，規(guī)避現(xiàn)行法律的限制，地方政府往往通過成立地方政府融資平臺(tái)對(duì)外舉債。

國(guó)發(fā)〔2010〕19號(hào)文對(duì)地方政府融資平臺(tái)的概念進(jìn)行了界定，即地方政府融資平臺(tái)公司是指由地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)等通過財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項(xiàng)目融資功能，并擁有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。融資平臺(tái)獲取債務(wù)融資有兩種方式，即銀行貸款（商業(yè)銀行和政策性銀行）和發(fā)行債券，包括企業(yè)債、中期票據(jù)和短期融資券。而在國(guó)外，由于地方政府可以舉債，其債務(wù)的范疇不僅包括我國(guó)的地方政府平臺(tái)債或者稱為“準(zhǔn)地方債”，即地方公共服務(wù)機(jī)構(gòu)（如基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)院、公共住房等）的債務(wù)，還包括地方政府直接發(fā)行的市政債券或銀行貸款。本文將比較我國(guó)的平臺(tái)債（不包括銀行貸款）與美日市政債的差異，評(píng)判二者的優(yōu)缺點(diǎn)，并提出完善我國(guó)平臺(tái)債的思路。

地方政府平臺(tái)債與美日市政債之間的主要異同

地方政府平臺(tái)債與美日市政債之間的相同點(diǎn)主要有以下幾點(diǎn)：

首先，發(fā)債目的相同。與美國(guó)和日本相同，我國(guó)地方政府融資平臺(tái)債券的發(fā)債有特定的目的。其次，期限結(jié)構(gòu)相同。與美國(guó)和日本相同，我國(guó)地方政府融資平臺(tái)債券與長(zhǎng)期為主。我國(guó)城投債期限以7年期和10年期為主。美國(guó)2009年長(zhǎng)期債券占市政債的比例在達(dá)到86.6%，日本市政債的發(fā)行期限以10年期為主。最后，發(fā)行和交易市場(chǎng)相似。與美國(guó)和日本相同，我國(guó)地方政府融資平臺(tái)債券主要在場(chǎng)外市場(chǎng)交易。我國(guó)的平臺(tái)債在銀行間債券市場(chǎng)發(fā)行和交易；美國(guó)市政債通過市政債券經(jīng)紀(jì)商支持的柜臺(tái)市場(chǎng)，在全國(guó)范圍內(nèi)交易；日本，除東京發(fā)行的地方債券可以在證交所上市外，其他地方政府發(fā)行的公債都通過證券公司的柜臺(tái)交易。

地方政府平臺(tái)債與美日市政債之間的不同點(diǎn)主要有以下幾點(diǎn)：

發(fā)債主體不同。我國(guó)地方政府融資平臺(tái)債券的主體是地方政府融資平臺(tái)公司。而美日市政債的發(fā)債主體不但包括類似我國(guó)的地方政府融資平臺(tái)公司，還包括地方政府本身。

與地方和中央政府的關(guān)系不同。我國(guó)平臺(tái)債與地方政府擔(dān)保關(guān)系不明確，并非所有地方平臺(tái)債都有地方政府擔(dān)保，同時(shí)中央政府對(duì)平臺(tái)債有一定的連帶責(zé)任。在美國(guó)，市政債中的一般責(zé)任債券是地方政府用它的信用做百分之百擔(dān)保的，無需中央政府批準(zhǔn)。

發(fā)債規(guī)模與銀行貸款之比不同。在我國(guó)，地方政府融資平臺(tái)債務(wù)以銀行貸款為主，債券融資比重不高。2010年地方融資平臺(tái)公司貸款余額為9.09萬億元，而平臺(tái)發(fā)行的企業(yè)債和中期票據(jù)只有6328億元和2338億元，二者相加不到銀行貸款規(guī)模的10%。在美國(guó)和日本，地方政府主要通過發(fā)行市政債和地方公債進(jìn)行舉債。

發(fā)行制度與安全性不同。在我國(guó)，企業(yè)債券的發(fā)行采取核準(zhǔn)制，短期融資券和中期票據(jù)采取注冊(cè)制；美國(guó)市政債和日本地方公債的發(fā)行實(shí)行審批制。在我國(guó)，目前還沒有政府融資平臺(tái)債券違約的案例，但其風(fēng)險(xiǎn)不可小視，一些融資平臺(tái)存在虛假出資和抽逃資本的行為，資產(chǎn)的收益率不高，嚴(yán)重依賴地方政府的財(cái)政補(bǔ)貼；在美國(guó)，市政債的違約率很低。

會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)與信息披露不同。我國(guó)政府融資平臺(tái)沒有專門的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則。在美國(guó)，市政債有專門的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，即政府財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則委員會(huì)制定的政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則。在日本，市政債實(shí)行的是“特別會(huì)計(jì)”。與國(guó)外相比，我國(guó)平臺(tái)債缺乏地方政府財(cái)政信息。在美國(guó)，市政債的信息披露要求很嚴(yán)，一方面要通過列入地方政府預(yù)算的方式，向公眾或立法機(jī)構(gòu)披露信息。另一方面，信息披露由州和地方政府承擔(dān)。在信息披露的內(nèi)容方面，不但包括債券的信息披露，還要披露發(fā)行人的信息。

監(jiān)管和管理不同。在我國(guó)，融資平臺(tái)企業(yè)債券由國(guó)家發(fā)改委監(jiān)管，而中期票據(jù)和短期融資券主要由中國(guó)人民銀行監(jiān)管。同時(shí)，證監(jiān)會(huì)、證券交易所、銀行間市場(chǎng)協(xié)會(huì)在發(fā)行定價(jià)和上市流通中也承擔(dān)監(jiān)管職責(zé)。在美國(guó)，對(duì)市政債券的監(jiān)管主要有兩個(gè)機(jī)構(gòu)，即美國(guó)證監(jiān)會(huì)市場(chǎng)監(jiān)管部的市政債券辦公室（OMS）和美國(guó)市政債券規(guī)則委員會(huì)（MSRB）。除此之外，我國(guó)平臺(tái)債不受地方立法機(jī)關(guān)和公眾的問責(zé)與監(jiān)督。在美國(guó)，公眾對(duì)市政債的問責(zé)力度很大，從舉債到債務(wù)的使用及其效果，都必須向地方立法機(jī)構(gòu)和公眾披露，接受問責(zé)和質(zhì)詢。

平臺(tái)債相對(duì)于市政債的優(yōu)缺點(diǎn)

平臺(tái)債相對(duì)于市政債的主要優(yōu)點(diǎn)

中國(guó)特色的創(chuàng)新。政府融資平臺(tái)是特定歷史條件下，地方政府為了規(guī)避相關(guān)法規(guī)對(duì)政府舉債限制的創(chuàng)新。正是有了政府融資平臺(tái)這一創(chuàng)新，地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的供給方面取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步。根據(jù)聯(lián)合國(guó)發(fā)布的《世界城市化展望》，2010年我國(guó)的城市化水平高達(dá)46%，在過去十年中國(guó)城市化速度年均高達(dá)3.2%，位居世界第一。如果沒有政府融資平臺(tái)，我國(guó)的城市化進(jìn)程不會(huì)如此之快。

平臺(tái)債的審批時(shí)間短。規(guī)范的市政債發(fā)行前要接受立法機(jī)構(gòu)和公眾質(zhì)詢，要對(duì)方案的可行性和細(xì)節(jié)問題進(jìn)行討論，這些都要經(jīng)過很長(zhǎng)時(shí)間的準(zhǔn)備，有的項(xiàng)目要提前一年甚至數(shù)年。等到質(zhì)詢和討論完成，公眾和立法機(jī)構(gòu)同意之后，市政債發(fā)行還要看投資者是否認(rèn)可。如果投資者認(rèn)為市政債風(fēng)險(xiǎn)太大，則可能會(huì)出現(xiàn)無人認(rèn)購(gòu)的局面，從而導(dǎo)致發(fā)行的失敗。而我國(guó)平臺(tái)債不需要公眾和立法機(jī)構(gòu)質(zhì)詢和同意，也不需要本地區(qū)討論可行性，所以很快就能立項(xiàng)。

在應(yīng)對(duì)金融危機(jī)中發(fā)揮了積極作用。2008年為了應(yīng)對(duì)金融危機(jī)，我國(guó)及時(shí)出臺(tái)了“四萬億”的刺激計(jì)劃，其中中央財(cái)政負(fù)擔(dān)其中的1.5萬億元，地方政府配套2.5萬億元。在地方政府無法舉債的情況下，正是通過融資平臺(tái)舉債，在很短的時(shí)間內(nèi)將資金落實(shí)到位，四萬億元計(jì)劃才能順利實(shí)行，我國(guó)在全球金融危機(jī)中才能率先實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇。相反，在美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家，政府要經(jīng)過長(zhǎng)期的項(xiàng)目計(jì)劃安排和籌備，征求立法部門的同意，通過公眾投票和討論后，才能舉債，很難在短時(shí)間內(nèi)籌集巨量資金救助經(jīng)濟(jì)。2009年美國(guó)市政債發(fā)行規(guī)模為1280億元，是2008年646億元的近2倍。而我國(guó)2008年平臺(tái)債只發(fā)行32筆，發(fā)行規(guī)模為535億元，到了2009年，共發(fā)行了131筆，規(guī)模高達(dá)2226億元。2009年發(fā)行筆數(shù)和規(guī)模分別是2008年的4.1倍和4.16倍，是美國(guó)市政債增速的兩倍。

平臺(tái)債相對(duì)于市政債的主要缺點(diǎn)

信息不透明，缺乏問責(zé)和監(jiān)督機(jī)制。由于法律不承認(rèn)地方政府的債務(wù)人地位，我國(guó)對(duì)于平臺(tái)債這種準(zhǔn)政府債務(wù)缺乏管理。與國(guó)外相比，我國(guó)平臺(tái)債信息披露中缺乏地方政府的財(cái)政信息，這樣就容易出現(xiàn)兩方面的問題：一是，投資者在決策過程中只能依靠發(fā)行和交易過程中提供的信息；二是，對(duì)于政府隱含擔(dān)保的項(xiàng)目，投資者不掌握政府財(cái)政信息，也就無從評(píng)估地方政府的償債能力。另外，由于平臺(tái)債不納入地方政府預(yù)算管理，信息不公開，地方立法機(jī)構(gòu)和公眾處于不知情的狀態(tài)，更不用說對(duì)于平臺(tái)債的問責(zé)和監(jiān)督。可以說我國(guó)平臺(tái)債無論是事前還是事后都缺乏地方立法機(jī)構(gòu)和公眾的問責(zé)和監(jiān)督。而美日市政債納入地方政府債務(wù)和預(yù)算管理，信息公開透明，從舉債到資金使用情況，都要接受立法機(jī)構(gòu)和公眾的問責(zé)和監(jiān)督。

負(fù)債規(guī)模難以控制。三方面原因造成了平臺(tái)債規(guī)模難以控制：第一，由于不納入地方政府預(yù)算管理，對(duì)平臺(tái)債缺乏管理，也沒有明確的管理細(xì)則。第二，各部門對(duì)于政府融資平臺(tái)的統(tǒng)計(jì)口徑不一。第三，地方政府官員為了在地區(qū)之間“錦標(biāo)賽”式的競(jìng)爭(zhēng)中處于優(yōu)勢(shì)地位，為了自身的政績(jī)需要往往鼓勵(lì)舉債。在美國(guó)，雖然地方長(zhǎng)官為了選舉也有發(fā)債的沖動(dòng)，但是一方面，有地方法律的限制，以及公眾和立法機(jī)構(gòu)的問責(zé)和監(jiān)督；另一方面，市政債信息公開透明，要接受納稅人、投資者和監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。所以，即使沒有中央的督促，地方市政債規(guī)模仍能受到很好的控制。

加重中央政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。在我國(guó)，中央政府對(duì)平臺(tái)債有一定的連帶責(zé)任，如果平臺(tái)無法還債，地方政府又沒有足夠的財(cái)政收入幫助還款，最后的還款責(zé)任必然要落到中央政府身上，或者通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付代地方政府償還，或者直接向持有平臺(tái)債的金融機(jī)構(gòu)注資，將平臺(tái)債轉(zhuǎn)化為壞賬損失進(jìn)行注銷，無論哪種選擇都會(huì)給中央政府帶來財(cái)政負(fù)擔(dān)。而在美國(guó)，市政債的發(fā)行完全是地方的事，如果出現(xiàn)違約，最多地方政府破產(chǎn)，不會(huì)累及中央政府。

容易引發(fā)地方債務(wù)危機(jī)甚至銀行危機(jī)。地方政府融資平臺(tái)過度舉債的結(jié)果必然是債務(wù)規(guī)模不受控制，從而爆發(fā)地方債務(wù)危機(jī)甚至銀行危機(jī)。1999年巴西金融危機(jī)的導(dǎo)火索就是地方政府債務(wù)違約。一方面，我國(guó)平臺(tái)債的規(guī)模大幅提高，另一方面，其償付能力存在一定的隱患，主要表現(xiàn)在資產(chǎn)質(zhì)量不高，收益率低下，嚴(yán)重依賴地方財(cái)政補(bǔ)貼等方面。在美國(guó)，由于法律對(duì)市政債規(guī)模有明確的控制，公眾和立法機(jī)構(gòu)又能問責(zé)監(jiān)督，而且地方政府主要通過債券融資，因此，一方面，地方政府在市政債的發(fā)行和使用上十分審慎，違約概率很低，不會(huì)發(fā)生地方債務(wù)危機(jī)；另一方面，即使市政債無法償還，最多投資者承擔(dān)部分損失，地方政府破產(chǎn)清算，不會(huì)累及銀行，導(dǎo)致銀行危機(jī)。

完善我國(guó)平臺(tái)債的政策建議

政府融資平臺(tái)作為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過渡時(shí)期的產(chǎn)物，其存在有其合理性，但是考慮到其存在的缺陷和可能的風(fēng)險(xiǎn)，需要對(duì)其加以規(guī)范和引導(dǎo)。

加強(qiáng)地方層面的自我約束

規(guī)范平臺(tái)債必須強(qiáng)化地方層面的自我約束，否則地方政府總是有借債沖動(dòng)。即使不以城投債的名義出現(xiàn)，也會(huì)以其他的方式出現(xiàn)。我認(rèn)為，地方層面的自我約束包括三個(gè)層次：第一，理順地方政府與地方債的關(guān)系。我國(guó)法律不允許地方政府舉債、對(duì)外擔(dān)保。因此，目前政府對(duì)平臺(tái)債的隱形擔(dān)保關(guān)系在法律上可能就不成立，必須加以明確化。第二，學(xué)習(xí)美國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家將平臺(tái)債甚至地方公共企業(yè)的收支和投融資納入地方財(cái)政預(yù)算管理，從舉債到用債再到還債全方位接受民眾和立法機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和問責(zé)。第三，制訂地方法律，對(duì)政府平臺(tái)舉債設(shè)置限定條件，如負(fù)債率、債務(wù)率、資產(chǎn)負(fù)債率等。例如在美國(guó)，地方政府的一般債務(wù)率要小于90%～120%，負(fù)債率小于13%～16%。

完善市場(chǎng)層面的監(jiān)督

一方面，要細(xì)化信息披露的內(nèi)容。我國(guó)存在著平臺(tái)債信息披露不及時(shí)、不全面，以及不對(duì)重大事項(xiàng)進(jìn)行信息披露的情況。另外，平臺(tái)公司發(fā)行的企業(yè)債信息披露要求沒有中期票據(jù)和短期融資券那么細(xì)致，缺乏明確的重大事項(xiàng)披露要求。因此，要完善平臺(tái)債的信息披露，不但要披露債券的有關(guān)信息，還要披露發(fā)行人的信息?？山梃b美國(guó)市政債的做法，披露政府的預(yù)算安排方面的信息，并要求有關(guān)官員做出保證。

另一方面，要加大違規(guī)處罰力度。我國(guó)對(duì)平臺(tái)債信息披露等違規(guī)行為的處罰較輕，而在美國(guó)，如果違反信息披露要求，發(fā)行主體和批準(zhǔn)發(fā)行的個(gè)人就可能被證券監(jiān)管委員會(huì)查處，甚至被提起訴訟，追究民事或刑事責(zé)任。

建立明晰的公共財(cái)政體系

地方債的問題實(shí)質(zhì)是財(cái)政問題，其最終的償還只能通過財(cái)政稅收或者收費(fèi)。建立明晰的公共財(cái)政體系，不但有利于地方的公眾和政府部門了解地方債務(wù)負(fù)擔(dān)及償還資金來源，使地方政府能控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，而且也有利于地方債投資者評(píng)估其償債能力。與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)財(cái)政體系的主要問題有以下兩方面：第一，透明度較低，財(cái)政的預(yù)算決算還有待進(jìn)一步的公開和細(xì)化。第二，中央和地方政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)不對(duì)等，地方政府的稅收占全部稅收比重較低。這樣降低了地方政府的償債能力，據(jù)測(cè)算，如果將現(xiàn)行的中央地方財(cái)政支出責(zé)任結(jié)構(gòu)由2∶8調(diào)整為4∶6，地方債務(wù)率將下降10～20個(gè)百分點(diǎn)。另外，承擔(dān)太多的事權(quán)也變相激勵(lì)地方政府想盡辦法進(jìn)行債務(wù)融資。因此，有必要進(jìn)一步強(qiáng)化地方政府預(yù)決算的信息公開，同時(shí)明確中央和地方政府的職責(zé)，實(shí)現(xiàn)財(cái)權(quán)和事權(quán)的匹配，提高地方政府作為債務(wù)人的公信度。

（作者系中國(guó)人民銀行南京分行行長(zhǎng)）