摘要：2005年6月23日，美國(guó)聯(lián)邦最高法院對(duì)凱洛訴新倫敦市案作出最終判決，支持新倫敦市為了發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)而征收并非處于衰敗狀態(tài)的財(cái)產(chǎn)，該案判決引發(fā)了民眾的強(qiáng)烈不滿。迫于壓力，大多數(shù)州通過(guò)了土地征收法的修正案，縮小了征收目的范圍、調(diào)整了征收審批機(jī)關(guān)、增加了征收補(bǔ)償額和完善了征收程序。由于各州的條件不同，改革的內(nèi)容并不完全相同?；诓煌牧?chǎng)，不同的學(xué)者對(duì)改革作出了不同的評(píng)價(jià)。美國(guó)許多州的土地征收法改革給我們的啟示是：未來(lái)完善我國(guó)土地征收法時(shí)，可以考慮恰當(dāng)?shù)匾?guī)定征收目的范圍、有效地發(fā)揮權(quán)力機(jī)關(guān)的作用、按照市場(chǎng)價(jià)值給予征收補(bǔ)償和賦予被征地農(nóng)民更多的程序性權(quán)利。

關(guān)鍵詞：土地征收；征收目的；征收審批機(jī)關(guān)；征收補(bǔ)償；征收程序

中圖分類(lèi)號(hào)：DF456文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：ADOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2013.04.16

中國(guó)目前的土地征收法存在一些缺陷，導(dǎo)致征地糾紛頻發(fā)，嚴(yán)重影響了社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，因此，完善土地征收法成為中國(guó)目前的一項(xiàng)重要任務(wù)。2008年中共十七屆三中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》和2012年11月通過(guò)的中共十八大報(bào)告都明確提出，要改革征地制度。未來(lái)中國(guó)的土地征收法如何改革，需要加以研究，而借鑒國(guó)外的一些制度應(yīng)當(dāng)是重要的研究?jī)?nèi)容之一。本文將在介紹和簡(jiǎn)評(píng)美國(guó)土地征收法新發(fā)展的基礎(chǔ)上，提出美國(guó)土地征收法的新發(fā)展對(duì)完善中國(guó)土地征收法的啟示。

一、引發(fā)美國(guó)土地征收法新發(fā)展的凱洛案2005年6月23日，美國(guó)聯(lián)邦最高法院就凱洛訴新倫敦市案國(guó)內(nèi)已有學(xué)者對(duì)該案進(jìn)行介紹和研究，但尚未見(jiàn)到研究該案引發(fā)的美國(guó)土地征收法發(fā)展的成果。（參見(jiàn)：耿利航.如何界定公共利益——美國(guó)聯(lián)邦最高法院“凱洛訴新倫敦市案”的剖析和啟示[J] .法學(xué)雜志，2007，（2）：135-137；蔡婧萌.凱洛訴新倫敦案[J] .研究生法學(xué)，2007，（3）：147-160；劉亞凡.凱洛訴新倫敦市土地征收案[J] .中國(guó)審判，2007，（7）：73-75.）（Kelo v. New London）作出了最終判決，該判決作出后，在美國(guó)引起了軒然大波，使土地征收問(wèn)題成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)，并引發(fā)了美國(guó)大多數(shù)州的土地征收法改革。

（一）聯(lián)邦最高法院審理前的案情簡(jiǎn)介

該案當(dāng)事人是：作為征收申請(qǐng)人的康涅狄格州新倫敦市（City of New London）和作為被征收人的蘇瑟特·凱洛（Susette Kelo）及其鄰居。

引發(fā)該案的原因在于新倫敦市準(zhǔn)備開(kāi)發(fā)該市的福特·楚姆布爾（Fort Trumbull）地區(qū)。該市開(kāi)發(fā)該地區(qū)的目的是為了發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、增加就業(yè)機(jī)會(huì)、擺脫貧困狀態(tài)。在實(shí)施開(kāi)發(fā)計(jì)劃的過(guò)程中，由于無(wú)法與凱洛及其鄰居達(dá)成購(gòu)買(mǎi)處于規(guī)劃區(qū)內(nèi)的不動(dòng)產(chǎn)的協(xié)議，新倫敦市于2000年11月啟動(dòng)了征收凱洛及其鄰居私有房屋的程序，凱洛及其鄰居對(duì)該征收決定不服，于2000年12月向新倫敦市高級(jí)法院提起訴訟，聲稱(chēng)新倫敦市征收他們的財(cái)產(chǎn)違反了美國(guó)《聯(lián)邦憲法》第五修正案關(guān)于“公用” （public use）美國(guó)《聯(lián)邦憲法》第五修正案規(guī)定：“非經(jīng)正當(dāng)補(bǔ)償，私有財(cái)產(chǎn)不得被征收充作公用?！睋?jù)此可知，美國(guó)《聯(lián)邦憲法》不是用“公共利益”（public interest）而是用“公用”（public use）概念來(lái)表述征收目的。需要指出的是，根據(jù)字面含義，“公用”的含義應(yīng)當(dāng)是公眾可以直接使用被征收后的土地，但是，在美國(guó)的司法實(shí)踐中，“公用”的含義被擴(kuò)展為“公共利益”或者“公共目的”（public purpose）的含義，即使公眾不能直接使用被征收后的土地，如果公眾能夠從被征收土地的使用中獲益，征收土地就是正當(dāng)?shù)?。要求的限制性?guī)定。

新倫敦市高級(jí)法院審理后，一方面簽發(fā)了永久性的限制命令，禁止新倫敦市征收原告位于規(guī)劃區(qū)第四部分的財(cái)產(chǎn)，同時(shí)，駁回了原告的部分訴訟請(qǐng)求，允許新倫敦市征收原告位于規(guī)劃區(qū)第三部分的財(cái)產(chǎn)。當(dāng)事人都對(duì)新倫敦市高級(jí)法院的判決不滿，向康涅狄格州最高法院提起了上訴。盡管有法官持不同意見(jiàn)，康涅狄格州最高法院最終還是判決新倫敦市的財(cái)產(chǎn)征收決定有效。美國(guó)聯(lián)邦最高法院2004年以調(diào)案令的形式提審了該案。

（二）聯(lián)邦最高法院的判決

美國(guó)聯(lián)邦最高法院認(rèn)定，新倫敦市對(duì)蘇瑟特·凱洛及其鄰居的財(cái)產(chǎn)征收符合《聯(lián)邦憲法》征收條款關(guān)于“公用”的要求。理由是：（1）雖然新倫敦市將不會(huì)把部分被征收土地向公眾開(kāi)放、供公眾使用，但新倫敦市的開(kāi)發(fā)計(jì)劃并不是只“有利于特定部分的個(gè)人”，也不是為了個(gè)別私人主體的利益。（2）新倫敦市認(rèn)為擬議中的被征收土地所在的地區(qū)處于經(jīng)濟(jì)蕭條狀態(tài)，該狀態(tài)足以使該市議會(huì)提出的經(jīng)濟(jì)振興計(jì)劃正當(dāng)化，該決定應(yīng)受到尊崇。（3）凱洛及其鄰居強(qiáng)烈要求美國(guó)聯(lián)邦最高法院采用一個(gè)明確的規(guī)則，認(rèn)定發(fā)展經(jīng)濟(jì)不符合“公用”要求的主張，既不能得到先例支持，也不符合邏輯。事實(shí)上，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是政府所擁有的傳統(tǒng)和長(zhǎng)期被人們所接受的職能，而且并不存在將發(fā)展經(jīng)濟(jì)和美國(guó)聯(lián)邦最高法院所承認(rèn)的其他公共目的區(qū)別開(kāi)來(lái)的根本方法。Kelo v. New London，545 U.S.469 （2005）.

（三）判決引發(fā)的反應(yīng)

現(xiàn)代法學(xué)鄒愛(ài)華：美國(guó)土地征收法的新發(fā)展及其對(duì)我國(guó)的啟示該案的判決引發(fā)了持不同政治信仰甚至政治信仰相互沖突的評(píng)論家的批評(píng)。盡管不同的人所持理由不同，但幾乎所有評(píng)論家都認(rèn)為該案判決令人不安。

自由主義者痛斥凱洛案判決，認(rèn)為凱洛案的判決進(jìn)一步證明了“只有一個(gè)強(qiáng)大的產(chǎn)權(quán)制度才能有效抵制派別和尋租”風(fēng)險(xiǎn)，聯(lián)邦最高法院對(duì)“公用”作寬泛解釋?zhuān)瑢?huì)慫恿政府在廣泛情形下踐踏私有財(cái)產(chǎn)權(quán)，篡奪財(cái)產(chǎn)所有者決定財(cái)產(chǎn)未來(lái)命運(yùn)的權(quán)利。

社群主義者也認(rèn)為凱洛案的判決有問(wèn)題。雖然社群主義者一般反對(duì)強(qiáng)有力的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)，因?yàn)樗麄冋J(rèn)為其對(duì)共同擁有的資源會(huì)產(chǎn)生有害影響，然而，在本案中，他們認(rèn)為，聯(lián)邦最高法院在另外一個(gè)方向上走得太遠(yuǎn)，放棄了其保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)的責(zé)任。

一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家也對(duì)判決表示了不滿。格雷·貝克爾（Gary Becker）認(rèn)為，當(dāng)政府經(jīng)常訴諸土地征收權(quán)時(shí)，其所產(chǎn)生的危害遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于它帶來(lái)的好處。另有一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家警告說(shuō)，大量使用征收權(quán)將導(dǎo)致政府項(xiàng)目效率低下、腐敗滋生蔓延并削弱私有財(cái)產(chǎn)權(quán)[1]。

該案也受到了民眾的廣泛關(guān)注。2005年，MSNBC所作的一項(xiàng)民意調(diào)查顯示，公眾反對(duì)聯(lián)邦最高法院的凱洛案判決。即使公眾能夠從征收計(jì)劃的實(shí)施中獲益，高達(dá)97%的受訪者仍然反對(duì)這樣一種觀點(diǎn)：為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)而征收私人所有的財(cái)產(chǎn)是正當(dāng)?shù)腫2]。2009年7月，哥倫比亞大學(xué)和哈佛大學(xué)的學(xué)者在該案發(fā)生四年后的一項(xiàng)民意調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，仍有81%的受訪者反對(duì)為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)而運(yùn)用征收權(quán)將私人財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓給另外的私人使用[3]。

該案的判決也引發(fā)了政治漩渦。美國(guó)聯(lián)邦和州兩級(jí)的參議院和眾議院的議員在聽(tīng)取了學(xué)者對(duì)案件判決的批評(píng)和公眾的強(qiáng)烈抗議后，急忙提出各種法案，旨在限制政府利用征收以發(fā)展經(jīng)濟(jì)的權(quán)力[4]。截至2008年底，除阿肯色州、夏威夷州、馬薩諸塞州、密西西比州、新澤西州、紐約州和俄克拉荷馬州沒(méi)有通過(guò)修正案之外，其他43個(gè)州都通過(guò)了限制土地征收權(quán)運(yùn)用的法律或者憲法修正案[5]。

二、美國(guó)土地征收法新發(fā)展的主要方面由于美國(guó)聯(lián)邦參眾兩院議員針對(duì)凱洛案判決提出的應(yīng)對(duì)法案沒(méi)有獲得通過(guò)，美國(guó)土地征收法的新發(fā)展主要體現(xiàn)在美國(guó)大多數(shù)州通過(guò)的法律和憲法修正案中。美國(guó)各州出臺(tái)修正案的目的在總體上是一致的，都是為了進(jìn)一步限制征收權(quán)的運(yùn)用，加強(qiáng)對(duì)私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)。修改內(nèi)容主要體現(xiàn)在四個(gè)方面：縮小了征收目的范圍、調(diào)整了征收審批機(jī)關(guān)、增加了征收補(bǔ)償額和完善了征收程序。但是，由于各州的歷史、自然條件和經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r不同，各州的土地征收法在內(nèi)容和形式上都存在許多差異，導(dǎo)致各州的修正案在內(nèi)容方面并不完全一致。

（一）縮小了征收目的的范圍

在凱洛案判決之前，雖然美國(guó)《聯(lián)邦憲法》第五修正案和各州的憲法都明確規(guī)定，只有為了公用目的，才能征收私有財(cái)產(chǎn)。但是，由于美國(guó)聯(lián)邦法院和各州的法院對(duì)“公用”的含義進(jìn)行了擴(kuò)大化解釋?zhuān)瑢?dǎo)致公用的范圍非常寬泛：修建道路、街道、公園、政府辦公樓、公用事業(yè)等屬于公用范圍，為了消除貧民窟和衰敗根據(jù)美國(guó)各州土地征收法規(guī)定，除了可以利用征收清除貧民窟（slum）之外，還可以利用征收清除處于衰敗狀態(tài)的財(cái)產(chǎn)（blighted property）。所謂衰?。╞light）是指某地區(qū)雖然還沒(méi)有淪為貧民窟，但是該地區(qū)的房屋質(zhì)量、衛(wèi)生和防火等方面存在比較嚴(yán)重的缺陷，危及到了公眾安全。地區(qū)屬于公用范圍，為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)也屬于公用范圍；不僅征收后的土地供公眾、政府機(jī)構(gòu)和公共事業(yè)單位所有、占有、占用和享用屬于公用范圍，就是征收后的土地由私人實(shí)體所有、占有、占用和享用也屬于公用范圍。為了解決征收權(quán)被過(guò)濫使用的問(wèn)題，許多州出臺(tái)的修正案縮小了征收目的范圍。

1.重新界定公用的含義

許多州出臺(tái)的修正案將可以運(yùn)用征收權(quán)為之服務(wù)的公用界定為由公眾、公共機(jī)構(gòu)或者公共事業(yè)單位占有、占用和享用，如佐治亞州Georgia，House Bill 1313，Signed into law on April 4， 2006.、印第安納州Indiana，House Bill 1010，Signed into law on March 24， 2006.、艾奧瓦州Iowa， House File 2351，Governor’s veto overridden on July 14， 2006.、肯塔基州Kentucky， House Bill 508，Signed into law on March 28， 2006.、明尼蘇達(dá)州Minnesota， Senate File 2750，Signed into law on May 19， 2006.、新罕布什爾州New Hampshire，Senate Bill 287，Signed into law on June 23， 2006.、弗吉尼亞州Virginia，House Bill 2954，Signed into law on April 4， 2007.和懷俄明州。Wyoming，House Bill 124，Signed into law on February 28， 2007.

2.禁止為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)而進(jìn)行征收

許多州出臺(tái)的修正案規(guī)定，不能為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)的目的而進(jìn)行征收，如佐治亞州、阿拉巴馬州Alabama， Senate Bill 68， Signed into law on August 3， 2005.、德克薩斯州Texas， Senate Bill 7， Signed into law on September 1， 2005.、密歇根州Michigan House，Bills 5060 and Senate Bill 693，Signed into law on September 20， 2006.、佛羅里達(dá)州Florida，House Bill 1567，Signed into law on May 11， 2006. 、愛(ài)德荷州Idaho， House Bill 555， Signed into law on March 21， 2006.、南達(dá)科他州South Dakota， House Bill 1080， Signed into law on February 17， 2006.、佛蒙特州Vermont，Senate Bill 246， Signed into law on April 14， 2006.、西弗吉尼亞州West Virginia，House Bill 4048，Signed into law on April 5， 2006.、路易斯安那州Louisiana， Senate Bill 1， Approved by voters on September 30， 2006.、南卡羅萊那州South Carolina， Senate Bill 1031， Approved by voters on November 7， 2006.、康涅狄格州Connecticut，Senate Bill 167，Signed into law on June 25， 2007.、蒙大拿州Montana， Senate Bill 363， Signed into law on May 16， 2007.、新墨西哥州New Mexico， House Bill 393， Signed into law on April 3， 2007.、北達(dá)科他州North Dakota， Senate Bill 2214， Signed into law on April 5， 2007.、俄亥俄州Ohio，Senate Bill 7， Signed into law on July 10， 2007.、科羅拉多州Colorado， House Bill 1411， Signed into law on June 6， 2006.和密歇根州。Michigan，Senate Joint Resolution E， Approved by voters on November 7， 2006.

不過(guò)，對(duì)于如何禁止，各州有不同的規(guī)定。有的只是規(guī)定不得為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)的目的而征收財(cái)產(chǎn)，而沒(méi)有列舉發(fā)展經(jīng)濟(jì)的目的所包括的具體范圍，如德克薩斯州。有的則明確列舉了范圍，但范圍有差異：有的包括稅基、稅收收入和就業(yè)機(jī)會(huì)的增加以及經(jīng)濟(jì)的整體運(yùn)行狀況的改善，如佐治亞州；有的包括零售、商業(yè)、住宅或公寓的開(kāi)發(fā)和稅收收入的增加，如阿拉巴馬州；有的僅限于稅收收入的增加，如佛羅里達(dá)州；有的將發(fā)展經(jīng)濟(jì)和增加稅收收入的目的并列，如路易斯安那州。

3.禁止將被征收財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓給私人

許多州出臺(tái)的修正案規(guī)定，不能將被征收財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓給私人，如阿拉巴馬州、密歇根州、阿拉斯加州、科羅拉多州、佛羅里達(dá)州、佐治亞州、愛(ài)德荷州、堪薩斯州Kansas，Senate Bill 323， Signed into law on May 18， 2006.、賓夕法尼亞州Pennsylvania， Senate Bill 881， Signed into law on May 4， 2006.、南達(dá)科他州、威斯康辛州Wisconsin， Assembly Bill 657， Signed into law on March 30， 2006.、路易斯安那州、新罕布什爾州New Hampshire，CACR 30， Approved by voters on November 7， 2006.、內(nèi)華達(dá)州Nevada，Assembly Bill 102，Signed into law on May 23， 2007.、北達(dá)科他州、俄亥俄州、懷俄明州。

同樣，對(duì)于如何禁止，各州有不同的規(guī)定。有的概括地規(guī)定不得將被征收財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓給私人，如阿拉巴馬州。有的則規(guī)定了具體適用范圍，如俄亥俄州規(guī)定不能為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)的目的或者僅僅為了增加稅收收入的目的而將被征收財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓給一個(gè)私有的商業(yè)企業(yè)；阿拉斯加州Alaska，House Bill 318，Signed into law on July 5， 2006.規(guī)定不能為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)而通過(guò)征收將一個(gè)私人的財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓給另外一個(gè)私人。

4.改變了衰敗狀態(tài)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

在凱洛案判決之前，許多州在界定衰敗狀態(tài)時(shí)有兩個(gè)特點(diǎn)：一是可以籠統(tǒng)地認(rèn)定某一個(gè)地區(qū)為衰敗地區(qū)（blighted area），一旦某個(gè)地區(qū)被認(rèn)定為衰敗地區(qū)，不管該地區(qū)內(nèi)的財(cái)產(chǎn)是否處于衰敗狀態(tài)（blighted property），都可以被征收。二是認(rèn)定某一個(gè)地區(qū)為衰敗地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)非常寬泛，當(dāng)該地區(qū)的建筑物或改良物存在破損、陳舊、擁擠、安排或設(shè)計(jì)有缺陷、土地的利用或者布局過(guò)時(shí)等情形時(shí)，就可以認(rèn)定該地區(qū)為衰敗地區(qū)。這兩個(gè)特點(diǎn)導(dǎo)致政府可以征收的財(cái)產(chǎn)范圍非常寬泛。

在凱洛案判決之后，為了縮小可以被征收財(cái)產(chǎn)的范圍，許多州修改了衰敗狀態(tài)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。（1）在認(rèn)定地區(qū)的衰敗狀態(tài)時(shí)，不以某個(gè)地區(qū)為單位籠統(tǒng)地進(jìn)行，而是以單個(gè)地塊的財(cái)產(chǎn)為基礎(chǔ)，對(duì)每個(gè)地塊逐一進(jìn)行認(rèn)定，如密歇根州。Michigan，Senate Joint Resolution E， Approved by voters on November 7， 2006.（2）在認(rèn)定地區(qū)的衰敗狀態(tài)時(shí)，量化處于衰敗狀態(tài)的分塊土地在整個(gè)地區(qū)中的比例，如明尼蘇達(dá)州規(guī)定，“衰敗地區(qū)”是指城市建設(shè)用地范圍內(nèi)50%以上的建筑物結(jié)構(gòu)不合格地區(qū)。Minnesota， Senate File 2750，Signed into law on May 19， 2006.（3）在認(rèn)定地區(qū)的衰敗狀態(tài)時(shí)，提高處于衰敗狀態(tài)的分塊土地在整個(gè)地區(qū)中的比例，如俄亥俄州Ohio，Senate Bill 7， Signed into law on July 10， 2007.在認(rèn)定一個(gè)地區(qū)是衰敗地區(qū)時(shí)，分塊土地處于衰敗狀態(tài)的數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)從50%以上增加到了70%以上。（4）在定義財(cái)產(chǎn)的衰敗狀態(tài)時(shí)，強(qiáng)調(diào)當(dāng)?shù)氐呢?cái)產(chǎn)不利于公眾健康和安全，如印第安納州。（5）禁止基于某些理由認(rèn)定財(cái)產(chǎn)處于衰敗狀態(tài)，如俄亥俄州禁止以某地塊通過(guò)開(kāi)發(fā)能夠增加稅收收入為基礎(chǔ)而認(rèn)定其處于衰敗狀態(tài)；佐治亞州禁止因?yàn)槊烙^方面的原因而認(rèn)定某財(cái)產(chǎn)處于衰敗狀態(tài)。

5.禁止征收衰敗地區(qū)的非衰敗財(cái)產(chǎn)

在凱洛案判決之前，許多州都規(guī)定，一旦某個(gè)地區(qū)被認(rèn)定為衰敗地區(qū)，不管該地區(qū)內(nèi)的財(cái)產(chǎn)是否為衰敗財(cái)產(chǎn)，都可以被征收。在凱洛案判決之后，為了縮小可以被征收的財(cái)產(chǎn)范圍，有些州規(guī)定，不得征收衰敗地區(qū)的非衰敗財(cái)產(chǎn)，如阿拉巴馬州禁止未經(jīng)財(cái)產(chǎn)所有者同意，為了一個(gè)再開(kāi)發(fā)項(xiàng)目而征收非衰敗的財(cái)產(chǎn)；西弗吉尼亞州規(guī)定，征收機(jī)構(gòu)不能征收沒(méi)有處于衰敗狀態(tài)的財(cái)產(chǎn)，除非市政當(dāng)局能夠證明為了順利實(shí)施旨在清除貧民窟和衰敗地區(qū)的項(xiàng)目或程序而必須征收該財(cái)產(chǎn)且沒(méi)有替代方案。

6.禁止利用征收消除衰敗狀態(tài)

在凱洛案判決之前，各州都允許運(yùn)用征收權(quán)消除衰敗狀態(tài)，之后，各州修正案基本上也允許運(yùn)用征收權(quán)消除衰敗狀態(tài)，而佛羅里達(dá)州修正案則采取了激進(jìn)的改革措施，禁止擁有征收權(quán)的機(jī)構(gòu)為了預(yù)防或清除貧民窟或者衰敗狀態(tài)的目的而動(dòng)用征收權(quán)去征收私有財(cái)產(chǎn)。

（二）調(diào)整了征收審批機(jī)關(guān)

在凱洛案判決之前，美國(guó)不同的州對(duì)征收審批機(jī)關(guān)的規(guī)定不同，從總體上講，存在三種模式：一種是由擁有征收權(quán)的行政機(jī)關(guān)或者其他組織自己作出征收決定，被征收人如果對(duì)征收決定不服，可以向法院起訴尋求救濟(jì)，如紐約州；一種是由擁有征收權(quán)的行政機(jī)關(guān)或者其他組織向有管轄權(quán)的法院起訴，由法院就征收能否實(shí)施作出決定，如佛羅里達(dá)州；一種是由擁有征收權(quán)的行政機(jī)關(guān)或者其他組織向當(dāng)?shù)氐牧⒎C(jī)關(guān)提出申請(qǐng)，由立法機(jī)關(guān)對(duì)征收申請(qǐng)作出決定，如康涅狄格州。

在凱洛案判決之后，一些州修改了土地征收申請(qǐng)的審批機(jī)關(guān)，賦予立法機(jī)關(guān)對(duì)土地征收個(gè)案的審批權(quán)。有的州規(guī)定各級(jí)立法機(jī)關(guān)可以對(duì)土地征收個(gè)案擁有審批權(quán)，如猶他州規(guī)定，猶他州的市、縣和鎮(zhèn)要想征收財(cái)產(chǎn)，非經(jīng)市、縣和鎮(zhèn)的立法機(jī)關(guān)的同意，市、縣和鎮(zhèn)不得征收財(cái)產(chǎn)。Utah，Senate Bill 117，Signed into law on March 21， 2006.有的州規(guī)定，當(dāng)征收機(jī)構(gòu)征收特定的土地時(shí)，需經(jīng)立法機(jī)關(guān)同意，如俄亥俄州規(guī)定，當(dāng)征收機(jī)構(gòu)準(zhǔn)備征收處于衰敗地區(qū)或貧民窟的財(cái)產(chǎn)時(shí)，必須獲得當(dāng)?shù)亓⒎C(jī)關(guān)同意。Ohio，Senate Bill 7， Signed into law on July 10， 2007.有的州規(guī)定，通過(guò)征收將私人的財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓給另外的私人時(shí)，需經(jīng)立法機(jī)關(guān)同意，如佛羅里達(dá)州規(guī)定，需經(jīng)州議會(huì)兩院3/5的多數(shù)同意，才能運(yùn)用征收權(quán)將私人財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓給另外的私人。Florida，House Joint Resolution 1569，Approved by voters on November 7， 2006.

（三）增加了征收補(bǔ)償額

在凱洛案判決之前，對(duì)于被征收人失去的被征收財(cái)產(chǎn)的補(bǔ)償，各州規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)是公平的市場(chǎng)價(jià)值。所謂公平的市場(chǎng)價(jià)值是指“以金錢(qián)計(jì)算的最高價(jià)格，該價(jià)格是土地在公開(kāi)市場(chǎng)上銷(xiāo)售時(shí)能夠獲得的，在合理的時(shí)間內(nèi)所找到的，擁有關(guān)于該土地能夠適應(yīng)的和用于的用途和目的的所有知識(shí)的買(mǎi)家，愿意支付的金額；也是一個(gè)人自愿而不是被迫出售該土地時(shí)應(yīng)當(dāng)獲得的金額，和一個(gè)人自愿而不是被迫購(gòu)買(mǎi)時(shí)愿意支付的金額?！盵6]在凱洛案判決之后，有些州提高了征收補(bǔ)償額，規(guī)定征收特定的財(cái)產(chǎn)、特定的主體征收財(cái)產(chǎn)或者為了特定的目的征收財(cái)產(chǎn)時(shí)，支付的補(bǔ)償額應(yīng)當(dāng)超過(guò)公平的市場(chǎng)價(jià)值。例如，印第安納州規(guī)定，當(dāng)征收一個(gè)人的主要住宅用于公用時(shí)，需要支付的公正補(bǔ)償額應(yīng)當(dāng)不低于該財(cái)產(chǎn)公平市場(chǎng)價(jià)值的150%Indiana，House Bill 1010，Signed into law on March 24， 2006.；堪薩斯州規(guī)定，當(dāng)征收土地所有者的財(cái)產(chǎn)時(shí)，給予的補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)增加到財(cái)產(chǎn)評(píng)估值平均數(shù)的200%Kansas，Senate Bill 323， Signed into law on May 18， 2006.；密蘇里州規(guī)定，當(dāng)征收一個(gè)人的主要住宅用于公用時(shí)，需要支付的公正補(bǔ)償額應(yīng)為該財(cái)產(chǎn)公平市場(chǎng)價(jià)值的125%，當(dāng)征收一個(gè)家庭擁有時(shí)間超過(guò)50年的財(cái)產(chǎn)時(shí)，需要支付的公正補(bǔ)償額應(yīng)為該財(cái)產(chǎn)公平市場(chǎng)價(jià)值的150%。Missouri， House Bill 1944， Signed into law on July 13， 2006.

（四）完善了征收程序

1.要求征收申請(qǐng)人制定詳細(xì)的計(jì)劃

有的州要求征收申請(qǐng)人在向法院提起征收訴訟之前制定一項(xiàng)綜合性的計(jì)劃，并獲得立法機(jī)關(guān)同意。如俄亥俄州規(guī)定，當(dāng)一個(gè)機(jī)構(gòu)準(zhǔn)備征收處于衰敗地區(qū)或貧民窟的財(cái)產(chǎn)時(shí)，必須在向法院提起征收訴訟之前制定一項(xiàng)綜合性的開(kāi)發(fā)計(jì)劃，描述其征收該財(cái)產(chǎn)的公共需要，該計(jì)劃至少應(yīng)包括一項(xiàng)證明公共需要的研究；如果該機(jī)構(gòu)處于一個(gè)立法機(jī)關(guān)的管轄之下，還需要獲得該立法機(jī)關(guān)肯定該征收屬于公共需要的決議。Ohio，Senate Bill 7， Signed into law on July 10， 2007.

2.增加了聽(tīng)證規(guī)定

有的州增加了一項(xiàng)規(guī)定，要求在就特定征收事項(xiàng)進(jìn)行審議時(shí)進(jìn)行聽(tīng)證。如明尼蘇達(dá)州規(guī)定，若征收財(cái)產(chǎn)是為了減輕衰敗地區(qū)財(cái)產(chǎn)的衰敗狀態(tài)、恢復(fù)受污染地區(qū)、減少被遺棄的財(cái)產(chǎn)或者清除公害，地方政府或者地方政府的機(jī)構(gòu)在向法院提起征收訴訟之前必須召開(kāi)公開(kāi)的聽(tīng)證會(huì)。Minnesota， Senate File 2750，Signed into law on May 19， 2006.

3.增加了公告規(guī)定

有的州增加了一項(xiàng)規(guī)定，要求在審議是否同意政府機(jī)構(gòu)的征收申請(qǐng)的會(huì)議召開(kāi)之前，對(duì)相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行公告。如佐治亞州規(guī)定，作為征收申請(qǐng)人的政府機(jī)構(gòu)至少在討論是否同意征收申請(qǐng)從而作出決議的會(huì)議召開(kāi)的15天以前，應(yīng)當(dāng)在臨近擬被征收財(cái)產(chǎn)的道路右側(cè)張貼一張通告，告知會(huì)議召開(kāi)的日期、時(shí)間以及地點(diǎn)，并且要將該通知刊登在報(bào)紙上。Georgia，House Bill 1313，Signed into law on April 4， 2006.有的州增加了一項(xiàng)規(guī)定，要求在審議特定征收事項(xiàng)的聽(tīng)證會(huì)議召開(kāi)之前，對(duì)相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行公告。如明尼蘇達(dá)州規(guī)定，如果征收財(cái)產(chǎn)是為了減輕衰敗地區(qū)財(cái)產(chǎn)的衰敗狀態(tài)、恢復(fù)受污染地區(qū)、減少被遺棄的財(cái)產(chǎn)或者清除公害，地方政府或所屬機(jī)構(gòu)在向法院提起征收訴訟之前必須召開(kāi)公開(kāi)的聽(tīng)證會(huì)；如果地方政府有網(wǎng)站，應(yīng)當(dāng)將召開(kāi)公開(kāi)聽(tīng)證會(huì)的消息發(fā)布在網(wǎng)站上；同時(shí)，在地方政府管轄范圍內(nèi)公開(kāi)流通的一般報(bào)紙上對(duì)公開(kāi)聽(tīng)證會(huì)的召開(kāi)進(jìn)行公告。Minnesota，Senate File 2750，Signed into law on May 19， 2006.

4.加強(qiáng)了協(xié)商的作用

有的州增加了向法院提起征收訴訟之前的協(xié)商規(guī)定，如西弗吉尼亞州在凱洛案判決之后的修正案中新增規(guī)定，征收申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)在提起征收訴訟之前真誠(chéng)地發(fā)出購(gòu)買(mǎi)擬被征收財(cái)產(chǎn)的要約，試著通過(guò)與財(cái)產(chǎn)所有者協(xié)商購(gòu)買(mǎi)該財(cái)產(chǎn)。West Virginia，House Bill 4048，Signed into law on April 5， 2006.有的州擴(kuò)大了協(xié)商的適用范圍，如在凱洛案判決之前，明尼蘇達(dá)州規(guī)定協(xié)商只適用于修建或提供公共高速公路、街道、道路、胡同、機(jī)場(chǎng)、公共交通設(shè)施或者其他運(yùn)輸設(shè)施，征收申請(qǐng)人可以在向法院提起征收訴訟之前通過(guò)協(xié)商購(gòu)買(mǎi)擬被征收的財(cái)產(chǎn)，修正后的法律規(guī)定，協(xié)商適用于所有的征收案件。Minnesota， Senate File 2750，Signed into law on May 19， 2006.有的州將協(xié)商由權(quán)利變成了義務(wù)，如懷俄明州。在凱洛案判決之前，是否與被征收人協(xié)商，由征收申請(qǐng)人自己決定，修訂后的法律則規(guī)定，如果事先不與被征收人協(xié)商解決，引發(fā)了訴訟，征收申請(qǐng)人應(yīng)償還財(cái)產(chǎn)所有者的合理訴訟支出。Wyoming，House Bill 124，Signed into law on February 28， 2007.

5.要求事先向財(cái)產(chǎn)所有者提供書(shū)面通知

為了達(dá)到通過(guò)協(xié)商獲得財(cái)產(chǎn)的目的，有的州增加了一項(xiàng)規(guī)定，要求征收申請(qǐng)人在向法院提起征收訴訟之前事先向財(cái)產(chǎn)所有者提供書(shū)面通知，給財(cái)產(chǎn)所有者提供相關(guān)的信息，從而使其能夠與征收申請(qǐng)人進(jìn)行協(xié)商。如懷俄明州要求征收申請(qǐng)人書(shū)面通知下列事項(xiàng)：擬議的項(xiàng)目、擬征收的土地，工作計(jì)劃、管理和設(shè)施；征收申請(qǐng)人的聯(lián)系方式；為了和解而提出的最初的書(shū)面要約。該要約應(yīng)包括擬被征收財(cái)產(chǎn)的公平市場(chǎng)價(jià)值的評(píng)估額和評(píng)估方法、被征收申請(qǐng)人對(duì)該書(shū)面要約回應(yīng)的時(shí)間及其后果等。Wyoming，House Bill 124，Signed into law on February 28， 2007.

三、美國(guó)土地征收法的新發(fā)展引起的爭(zhēng)議美國(guó)學(xué)者對(duì)凱洛案之后土地征收法的修改提出了意見(jiàn)相反的評(píng)論。

（一）關(guān)于修改征收目的范圍的爭(zhēng)議

主張加強(qiáng)私有財(cái)產(chǎn)保護(hù)的學(xué)者認(rèn)為，修改后的土地征收法在衰敗的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和禁止以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為目的進(jìn)行征收方面，還存在缺陷。

首先，有些學(xué)者認(rèn)為，修訂后的法律對(duì)“衰敗”的定義仍然非常模糊，以至于無(wú)法使其擔(dān)當(dāng)限制政府征收權(quán)的重任[7]，已經(jīng)退化為地方政府征收財(cái)產(chǎn)的借口[8]。有學(xué)者認(rèn)為，原有的或者修訂后的法律用來(lái)界定衰敗的因素一般包括建筑物破舊、遭受害蟲(chóng)侵?jǐn)_、規(guī)劃過(guò)時(shí)或者構(gòu)成當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)健康增長(zhǎng)的障礙[9]，可是，法律沒(méi)有對(duì)含義模糊的“規(guī)劃過(guò)時(shí)”或者“健康增長(zhǎng)”進(jìn)行界定，導(dǎo)致征收申請(qǐng)人可以如愿以?xún)數(shù)貙⑵湎胝魇盏牟粍?dòng)產(chǎn)納入其征收范圍。W. 41st St. Realty v. N.Y. State Urban Dev. Corp.，744 N.Y.S.2d 121，124 （N.Y. App. Div. 2002）.鑒于凱洛案后的立法改革仍然充滿了變幻莫測(cè)的概念，許多學(xué)者甚至認(rèn)為，立法改革只是維持了現(xiàn)狀，并沒(méi)有在限制征收權(quán)的運(yùn)用方面做任何事情[10]。有學(xué)者在研究了伊利諾伊州修改后的土地征收法關(guān)于衰敗的界定后認(rèn)為，其衰敗定義仍然模糊不清，飄忽不定，過(guò)于寬泛，將使許多社區(qū)受到過(guò)度征收之侵害[11]。愛(ài)潑斯坦甚至主張，處理城市的衰敗財(cái)產(chǎn)并不一定需要運(yùn)用征收權(quán)，有時(shí)運(yùn)用警察權(quán)，禁止財(cái)產(chǎn)所有者使用衰敗財(cái)產(chǎn)或者責(zé)令其修繕就可以解決問(wèn)題了[12]。

其次，有些學(xué)者認(rèn)為凱洛案后的立法改革充斥著許多例外規(guī)定，將導(dǎo)致以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為目的的征收所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)無(wú)法得到防范[13]。例如，德克薩斯州修改后的法律雖然禁止為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)的目的進(jìn)行征收，但是，“發(fā)展經(jīng)濟(jì)的目的是城市社區(qū)發(fā)展所引發(fā)的次要目的”的情形除外。Texas Government Code Ann.s2206.001（b）（3）.由于“城市社區(qū)發(fā)展”的含義模糊，難以明確界定，就可能出現(xiàn)征收申請(qǐng)人打著“城市社區(qū)發(fā)展”的旗號(hào)，實(shí)施以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為目的的征收之風(fēng)險(xiǎn)。因此，從理論上看，在立法改革中保留的例外規(guī)定有可能將立法改革意圖提供的財(cái)產(chǎn)保護(hù)效果吞噬掉，有學(xué)者認(rèn)為，凱洛案后的立法改革僅僅是“假裝在對(duì)原有的土地征收法規(guī)定進(jìn)行修改，實(shí)際上沒(méi)有對(duì)原有規(guī)定進(jìn)行真正修改?！盵14]

相反，主張?jiān)谒接胸?cái)產(chǎn)保護(hù)和公共利益維護(hù)方面加以平衡的學(xué)者則認(rèn)為，不可能全面禁止以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為目的的征收[15]，縮小征收目的范圍的立法改革存在負(fù)面效果。

首先，禁止以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為目的的征收立法改革存在缺陷。有學(xué)者認(rèn)為，明確地將發(fā)展經(jīng)濟(jì)從可以運(yùn)用征收權(quán)的合法范圍內(nèi)排除出去的規(guī)定，與美國(guó)聯(lián)邦最高法院正確的先例直接相沖突，而且明確地取消了政府在過(guò)去所擁有的、用來(lái)清除使“居住在那里的人淪落到牛馬地位的生存狀態(tài)”、“糟糕的和名聲不好的住宅”的工具[4]，使“公用”概念重新成為美國(guó)聯(lián)邦最高法院早就認(rèn)為行不通的過(guò)時(shí)內(nèi)容。這種作法可能會(huì)禁止州從事能夠確定無(wú)疑地實(shí)現(xiàn)公共利益的開(kāi)發(fā)項(xiàng)目。征收立法改革不應(yīng)當(dāng)否定立法機(jī)關(guān)“精心制定”經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃的能力，而應(yīng)當(dāng)以保持政治過(guò)程完整性的方式確保立法機(jī)關(guān)能夠?qū)嵤┻@些計(jì)劃[16]。

其次，禁止將被征收的財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓給私人的立法改革存在缺陷。有學(xué)者認(rèn)為，限制政府在私人主體之間重新分配財(cái)產(chǎn)的能力將損害政府管理工業(yè)和商業(yè)的能力。此外，限制政府將被征收的財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓給私人公司將抑制公共部門(mén)和私營(yíng)部門(mén)之間建立伙伴關(guān)系，阻礙創(chuàng)新性土地利用計(jì)劃的實(shí)施，即使該計(jì)劃將鼓勵(lì)政府落實(shí)，旨在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)本身發(fā)展，而不是為了私人公司的利益量身打造的項(xiàng)目[17]。還有，禁止將被征收的財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓給私人將導(dǎo)致產(chǎn)生大量政府直接從事開(kāi)發(fā)和經(jīng)營(yíng)的企業(yè)，例如醫(yī)院、停車(chē)場(chǎng)和體育場(chǎng)館[18]。

最后，禁止征收衰敗地區(qū)之財(cái)產(chǎn)的立法改革存在缺陷。有學(xué)者認(rèn)為，雖然全面禁止征收衰敗地區(qū)的財(cái)產(chǎn)可以消除人們?yōu)榱斯镜睦娑鴵p害當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)存在的偏愛(ài)行為，以免貧困的社區(qū)被消滅掉，但是，這種禁止也存在不可忽視的缺陷：它會(huì)阻礙或者阻止政府在貧困地區(qū)實(shí)施急需的經(jīng)濟(jì)復(fù)興計(jì)劃，有可能導(dǎo)致貧困地區(qū)缺乏經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會(huì)，形勢(shì)逐漸惡化，甚至淪為貧民窟[19]。也有學(xué)者認(rèn)為，佛羅里達(dá)州全面禁止征收衰敗地區(qū)之財(cái)產(chǎn)的立法改革是對(duì)凱洛案的一個(gè)匆忙反應(yīng)，一刀切的禁止使城市喪失了以少數(shù)被征收人的利益為代價(jià)為所有居民服務(wù)的合法工具，立法機(jī)關(guān)需要在防止征收權(quán)濫用和保障縣與城市吸引新的開(kāi)發(fā)和治理衰敗的能力之間進(jìn)行平衡[20]。

根據(jù)學(xué)者的評(píng)述，可以得知，學(xué)者都不反對(duì)適當(dāng)縮小征收目的范圍，在大的方向上沒(méi)有爭(zhēng)議。學(xué)者之間的爭(zhēng)議在于具體的操作，即如何縮小以及縮小到什么程度。

（二）關(guān)于調(diào)整征收審批機(jī)關(guān)的爭(zhēng)議

有學(xué)者認(rèn)為，賦予立法機(jī)關(guān)對(duì)土地征收個(gè)案的審批權(quán)是合理的改革，這種改革之所以合理，原因在于它能夠加重民選官員在決定征收時(shí)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任。當(dāng)私人開(kāi)發(fā)商力推的征收并不能實(shí)現(xiàn)公眾的最佳利益時(shí)，要求民選的官員來(lái)決定是否實(shí)施以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為目的的征收，將給民選官員增加政治成本[16]。

可是，有學(xué)者則懷疑賦予立法機(jī)關(guān)對(duì)土地征收個(gè)案的審批權(quán)的合理性，認(rèn)為由立法機(jī)關(guān)審查和批準(zhǔn)發(fā)展計(jì)劃，可能會(huì)引起人們的爭(zhēng)議，因?yàn)槠渑c權(quán)力的分立和制衡原則相違背，將導(dǎo)致立法機(jī)關(guān)篡奪行政機(jī)關(guān)的管理職責(zé)和司法機(jī)關(guān)的解釋功能。事實(shí)上，公開(kāi)的立法聽(tīng)證是一個(gè)政治過(guò)程，與受司法審查制約的行政程序不同。目前還不清楚議會(huì)所具有的合法的監(jiān)督職能是否包括批準(zhǔn)土地征收的聽(tīng)證會(huì)[21]。愛(ài)潑斯坦則認(rèn)為，個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)的命運(yùn)不能由議會(huì)的多數(shù)人來(lái)決定[12]。

還有學(xué)者通過(guò)分析佛羅里達(dá)州的實(shí)踐，認(rèn)為賦予立法機(jī)關(guān)對(duì)土地征收個(gè)案的審批權(quán)并不能防止征收權(quán)被濫用。根據(jù)修正后的佛羅里達(dá)州憲法規(guī)定，經(jīng)過(guò)參眾兩院3/5的議員同意，議會(huì)可以同意實(shí)施私人獲得被征收土地的利益輸送型的征收。人們有理由懷疑，該例外規(guī)定是否開(kāi)辟了一條征收權(quán)被濫用的途徑，只是將“腐敗”的風(fēng)險(xiǎn)由地方政府轉(zhuǎn)移到了州立法機(jī)關(guān)。事實(shí)上，佛羅里達(dá)州議會(huì)和地方政府一樣，對(duì)特殊利益集團(tuán)或政治壓力也不具有免疫力，因此，得到大力支持的項(xiàng)目，如由州長(zhǎng)支持的項(xiàng)目，一般可以得到批準(zhǔn)。例如， 2004年，前佛羅里達(dá)州州長(zhǎng)杰布·布什（Jeb Bush）為了引進(jìn)從事生物技術(shù)開(kāi)發(fā)的克里普斯研究所，強(qiáng)力推動(dòng)州議會(huì)通過(guò)了一項(xiàng)法案，以確?？死锲账寡芯克軌蛟谡魇斋@得的土地上修建研究設(shè)施。根據(jù)該例證可以得出結(jié)論，佛羅里達(dá)州最近的征收改革可能會(huì)導(dǎo)致得到州支持的大型項(xiàng)目獲得許可，而缺乏州支持的小型地方項(xiàng)目則會(huì)被禁止[18]。

誠(chéng)如持懷疑態(tài)度的學(xué)者所言，根據(jù)公共選擇理論，議員和行政官員一樣，皆有謀私利的動(dòng)機(jī)，可能被收買(mǎi)，因此，賦予立法機(jī)關(guān)征收審批權(quán)并不能徹底解決征收權(quán)被濫用的腐敗問(wèn)題，但是，收買(mǎi)眾多議員需要巨額成本，這個(gè)改革應(yīng)當(dāng)可以在一定程度上遏制征收權(quán)的濫用。

（三）關(guān)于增加征收補(bǔ)償額的爭(zhēng)議

許多學(xué)者贊成增加補(bǔ)償額的立法改革。有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)增加補(bǔ)償額，補(bǔ)償額應(yīng)當(dāng)超過(guò)被征收財(cái)產(chǎn)的公平市場(chǎng)價(jià)值。其原因在于，許多被征收財(cái)產(chǎn)位于貧困地區(qū)，這些財(cái)產(chǎn)的公平市場(chǎng)價(jià)值非常低，如果給予的補(bǔ)償額超過(guò)被征收財(cái)產(chǎn)的公平市場(chǎng)價(jià)值，可以看作是對(duì)被征收財(cái)產(chǎn)之非經(jīng)濟(jì)價(jià)值的一種補(bǔ)償[19]。該學(xué)者之所以有這種見(jiàn)解，是因?yàn)樵趧P洛案判決之前，美國(guó)各州關(guān)于征收補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)是公平市場(chǎng)價(jià)值，這個(gè)價(jià)值是被征收財(cái)產(chǎn)的客觀市場(chǎng)價(jià)值，而不考慮該財(cái)產(chǎn)對(duì)被征收人所具有的情感方面的主觀價(jià)值，美國(guó)聯(lián)邦最高法院和各州法院在審判中也堅(jiān)持這種觀點(diǎn)[6]。因此，有學(xué)者認(rèn)為，由于在當(dāng)前的征收實(shí)務(wù)中，沒(méi)有對(duì)住宅被征收所引發(fā)的“令人情緒低落的損失”給予補(bǔ)償，增加補(bǔ)償?shù)囊?guī)定可以算作是對(duì)該問(wèn)題一個(gè)合理的反應(yīng)[16]。還有學(xué)者認(rèn)為，增加補(bǔ)償額的改革措施導(dǎo)致征收成本增加，可以有效防止州和地方政府濫用征收權(quán)[22]。

但也有學(xué)者認(rèn)為，增加征收補(bǔ)償額并不能解決征收過(guò)程中存在的征收權(quán)被濫用問(wèn)題。立法改革中要求在征收住宅時(shí)增加補(bǔ)償額的規(guī)定并不關(guān)注征收過(guò)程中的政治責(zé)任，而是將注意力集中在減輕單個(gè)被征收人所承擔(dān)的負(fù)擔(dān)方面。因此，這種改革并沒(méi)有解決征收權(quán)運(yùn)用過(guò)程中的透明度和責(zé)任問(wèn)題。如果公眾對(duì)征收實(shí)踐的不滿源于其認(rèn)為政治過(guò)程被濫用，要求立法機(jī)關(guān)在征收財(cái)產(chǎn)的過(guò)程中多支付25%的公共資金，很難說(shuō)是一個(gè)解決問(wèn)題的辦法。相反，如果征收立法改革欲對(duì)政府責(zé)任的失敗作出有意義的反應(yīng)，應(yīng)當(dāng)是對(duì)作出財(cái)產(chǎn)征收決定的政治過(guò)程進(jìn)行限制[16]。

還有學(xué)者認(rèn)為，增加補(bǔ)償額不能解決征收過(guò)程中的公正補(bǔ)償問(wèn)題。除非提供的補(bǔ)償總額等于或超過(guò)被征收人作為自愿的賣(mài)方所愿意接受的價(jià)格，否則，即使增加征收補(bǔ)償額，被征收人也不大可能對(duì)補(bǔ)償結(jié)果滿意。而且，由于外人很難知道被征收人作為自愿的賣(mài)方所愿意接受的價(jià)格是多少，增加補(bǔ)償額可能導(dǎo)致兩種不良后果：增加后的補(bǔ)償額超過(guò)被征收人愿意接受的價(jià)格，導(dǎo)致過(guò)度補(bǔ)償，或者增加后的補(bǔ)償額少于被征收人愿意接受的價(jià)格，導(dǎo)致補(bǔ)償不足[17]。

筆者認(rèn)為，反對(duì)增加補(bǔ)償額的理由難以成立。首先，在改革過(guò)程中，并沒(méi)有一個(gè)州僅僅將注意力集中在增加補(bǔ)償問(wèn)題上，而沒(méi)有注意增加征收決定過(guò)程中的透明度問(wèn)題，恰恰相反，許多州都加強(qiáng)了程序方面的改革。其次，不管是過(guò)度補(bǔ)償?shù)那樾?，還是依然存在補(bǔ)償不足的情形，增加補(bǔ)償額是朝著給予被征收人真正公正補(bǔ)償?shù)恼_方向在前進(jìn)，因?yàn)楸徽魇杖瞬⒉辉敢獬鲑u(mài)自己的財(cái)產(chǎn)。在大多數(shù)情形下，按照公平的市場(chǎng)價(jià)值給予被征收人補(bǔ)償并不公正，存在補(bǔ)償不足的問(wèn)題，即使在少數(shù)情形下，有些被征收人獲得了超過(guò)他們自己預(yù)期的補(bǔ)償額，這個(gè)超額補(bǔ)償也可以看作是對(duì)被征收人被迫喪失財(cái)產(chǎn)的一種撫慰。

（四）關(guān)于完善征收程序的爭(zhēng)議

有些學(xué)者從宏觀角度肯定了完善征收程序的重要意義。在征收改革爭(zhēng)論中，由于不同群體都非常強(qiáng)烈地支持自己所提出的實(shí)體性改革方案，難以解決棘手的實(shí)體性問(wèn)題。相反，應(yīng)當(dāng)為被征收人提供詳細(xì)的程序性權(quán)利，通過(guò)政治上具有可持續(xù)性的建設(shè)性程序改革，來(lái)完善地方政府實(shí)施的征收私人財(cái)產(chǎn)后轉(zhuǎn)移給另外一個(gè)私人的作法[23]。

還有學(xué)者認(rèn)為，要求征收申請(qǐng)人在向法院提起征收訴訟之前向被征收人發(fā)送通知、公告擬議的征收事項(xiàng)和對(duì)征收權(quán)的授予進(jìn)行公開(kāi)聽(tīng)證，具有重要作用；公告擬議的征收事項(xiàng)是落實(shí)民選官員責(zé)任的一個(gè)關(guān)鍵措施，通過(guò)公告增加審查的公開(kāi)性，民選官員的責(zé)任就可以有效阻止官員為了政治上處于強(qiáng)勢(shì)地位的私人利益集團(tuán)的利益而濫用征收權(quán)。增加的程序規(guī)定不僅給被征收私有財(cái)產(chǎn)的所有者提供了參與決定征收的政治過(guò)程的機(jī)會(huì)，而且也有效加重了征收審批人公正處理問(wèn)題的責(zé)任。當(dāng)面對(duì)當(dāng)?shù)氐呢?cái)產(chǎn)所有者可能提出的真實(shí)的反對(duì)意見(jiàn)時(shí)，如果難以用服務(wù)于公共利益為征收加以辯護(hù)，政府官員將不太可能批準(zhǔn)該征收[16]。

另有學(xué)者則懷疑征收程序改革的價(jià)值。該學(xué)者認(rèn)為，雖然不能說(shuō)征收程序沒(méi)有陳舊過(guò)時(shí)和需要改善的地方，但是，包括新倫敦市凱洛案在內(nèi)的許多極具爭(zhēng)議的征收案件并不缺乏程序，而且，并沒(méi)有明確的理由可以讓人們相信，改善后的程序所帶來(lái)的好處可以超過(guò)改革所帶來(lái)的成本，從而證明改革是正當(dāng)?shù)腫17]。

陽(yáng)光是最好的防腐劑。筆者認(rèn)為，增加征收決定過(guò)程的透明度，賦予被征收人更多的程序性權(quán)利，雖然可能增加成本，但可以有效地抑制征收權(quán)被濫用的問(wèn)題。

四、美國(guó)土地征收法的新發(fā)展對(duì)我國(guó)的啟示雖然美國(guó)學(xué)者對(duì)美國(guó)土地征收法的改革內(nèi)容存在爭(zhēng)議，改革措施的效果也還有待檢驗(yàn)，而且，我們也不可能照搬美國(guó)的作法。但是，美國(guó)土地征收法修改過(guò)程中所涉及到的問(wèn)題恰恰也是我國(guó)土地征收法實(shí)施中遇到的且需要完善的問(wèn)題，因此，美國(guó)的一些改革對(duì)我國(guó)未來(lái)完善土地征收法具有啟發(fā)意義。

（一）恰當(dāng)?shù)匾?guī)定征收目的范圍

如前所述，基于各自不同的條件，雖然美國(guó)各州出臺(tái)的修正案在具體內(nèi)容方面并不相同，但整體趨勢(shì)是縮小征收目的范圍。這給我們一個(gè)啟示，即具體的征收目的范圍應(yīng)當(dāng)與我國(guó)當(dāng)前的需要相適應(yīng)，我們應(yīng)當(dāng)恰當(dāng)?shù)匾?guī)定征收目的范圍。

我國(guó)目前沒(méi)有明確規(guī)定征收目的范圍。雖然2004年修訂后的《憲法》和《土地管理法》以及2007年頒布實(shí)施的《物權(quán)法》明確規(guī)定了征收目的是“公共利益的需要”，但都沒(méi)有對(duì)公共利益的范圍進(jìn)行規(guī)定[24]。

隨著《物權(quán)法》的頒布，農(nóng)民所擁有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化了，要求充分保護(hù)財(cái)產(chǎn)權(quán)的呼聲日益高漲，越來(lái)越多的人已經(jīng)認(rèn)識(shí)到，再不能無(wú)限制地征收農(nóng)民集體所有的土地了。中共中央已經(jīng)認(rèn)識(shí)到了這一點(diǎn)，在2008年10月12日通過(guò)的《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》中明確提出，要嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，逐步縮小征地范圍。根據(jù)該規(guī)定，未來(lái)的公益性建設(shè)用地可以通過(guò)征收來(lái)獲得，而經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地將通過(guò)市場(chǎng)來(lái)獲得。首要的問(wèn)題是劃定“公共利益”的范圍，有學(xué)者建議通過(guò)確定標(biāo)準(zhǔn)和設(shè)置認(rèn)定程序來(lái)明確公共利益的范圍[25]。筆者認(rèn)為，鑒于我國(guó)目前還處于發(fā)展階段，為了大力促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不能將征收目的范圍劃得過(guò)窄，最好采用正反結(jié)合的方式規(guī)定征收目的范圍。先從正面規(guī)定，只有為了公共利益的需要，國(guó)家才能征收農(nóng)民集體所有的土地，然后列舉一些常見(jiàn)的屬于公共利益需要的用地情形，接著從反面明確排除不屬于公共利益范疇的用地情形[26]。

（二）有效地發(fā)揮權(quán)力機(jī)關(guān)的作用

為了防止征收權(quán)被濫用，美國(guó)的一些州在凱洛案后出臺(tái)的修正案中授予了立法機(jī)關(guān)對(duì)個(gè)案的征收審批權(quán)。這種改革給我們一個(gè)啟示，我們也可以有效地發(fā)揮權(quán)力機(jī)關(guān)在土地征收審批中的作用。

我國(guó)目前只有中央政府和省級(jí)政府擁有征收審批權(quán)，而且將基本農(nóng)田的征收審批權(quán)集中在中央政府。集中征收審批權(quán)的目的是為了防止省級(jí)以下政府濫用征收權(quán)，通過(guò)征收將耕地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地，從而保護(hù)耕地，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)到2020年時(shí)維持全國(guó)耕地總面積在18億畝的目標(biāo)。征收審批機(jī)關(guān)的這種設(shè)置在運(yùn)行中存在兩大缺陷：一是導(dǎo)致省級(jí)以下地方政府頻頻違法，嚴(yán)重影響政府形象，敗壞社會(huì)風(fēng)氣。當(dāng)前，發(fā)展經(jīng)濟(jì)是政府的中心工作，也是考核政府官員政績(jī)的最重要指標(biāo)。為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)，就需要有土地和資金的投入，土地征收則是政府獲得土地和資金的有效方法。通過(guò)征收農(nóng)民集體所有的土地，政府獲得了發(fā)展經(jīng)濟(jì)所需要的土地，政府再通過(guò)轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，又可以獲得土地使用權(quán)出讓金等土地有償使用費(fèi)，從而獲得資金，一舉兩得[27]。在征收土地有著巨大利益的時(shí)候，喪失了征收審批權(quán)的政府就會(huì)頻頻違法征收農(nóng)民集體所有的土地[28]。審批權(quán)高度集中也導(dǎo)致審批程序復(fù)雜、效率低下，是地方政府頻頻違法征地的原因之一。二是省級(jí)政府在運(yùn)用征收審批權(quán)時(shí)，傾向于多征地，不利于保護(hù)耕地。這種結(jié)果的發(fā)生有主觀和客觀兩方面的原因：在客觀方面，我國(guó)目前處于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化階段，建設(shè)占用耕地?zé)o法避免；在主觀方面，省級(jí)政府及其官員與省級(jí)以下政府及b54634c34751eaed7d0fbd571732bededd76d2e47bcbbb5d61bcc70a3d6aed06其官員所面臨的任務(wù)和考核指標(biāo)是一樣的，為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)，也會(huì)傾向于多征地[29]，從而難以有效地保護(hù)耕地。

為了解決審批權(quán)集中于中央政府和省級(jí)政府所帶來(lái)的弊端，我們可以借鑒美國(guó)一些州的改革成果，重新分配土地征收審批權(quán)，將一些土地征收案件的審批權(quán)交給民意代表機(jī)關(guān)——各級(jí)人民代表大會(huì)。對(duì)于民意代表機(jī)關(guān)決定土地征收問(wèn)題，代表美國(guó)聯(lián)邦最高法院撰寫(xiě)凱洛案判決書(shū)的史蒂文斯大法官給予了充分肯定。2011年11月16日，他在美國(guó)阿拉巴馬大學(xué)法學(xué)院演講，為自己撰寫(xiě)的凱洛案判決書(shū)不受歡迎進(jìn)行辯護(hù)時(shí)就明確指出：對(duì)于什么樣的土地能夠被征收這樣的經(jīng)濟(jì)政策的決定，最好由民選的代表作出，法官應(yīng)當(dāng)對(duì)民意代表的決定給予尊崇[30]。

對(duì)我國(guó)來(lái)說(shuō)，可以考慮將涉及到基本農(nóng)田的土地征收審批交給全國(guó)人大常委會(huì)或省級(jí)人大常委會(huì)負(fù)責(zé)，以500畝為限，500畝以上的由全國(guó)人大常委會(huì)負(fù)責(zé)審批，500畝以下的由省級(jí)人大常委會(huì)負(fù)責(zé)審批。不涉及基本農(nóng)田的土地征收審批由市、縣級(jí)人大常委會(huì)、省級(jí)政府和中央政府負(fù)責(zé)。中央政府的審批權(quán)限是：基本農(nóng)田以外的耕地500畝以上，其他土地1000畝以上；省級(jí)政府的審批權(quán)限是：基本農(nóng)田以外的耕地300畝以上500畝以下，其他土地500畝以上1000畝以下；市、縣級(jí)人大常委會(huì)的審批權(quán)限是：基本農(nóng)田以外的耕地300畝以下，其他土地500畝以下。 土地征收審批機(jī)關(guān)的設(shè)置及其權(quán)限是一個(gè)有待深入研究的問(wèn)題。本文作者在面對(duì)土地征收審批權(quán)高度集中于中央政府和省級(jí)政府帶來(lái)的地方政府大量違法、嚴(yán)重?cái)恼蜗蟮谋尘跋?，曾提出了一個(gè)建議：下放土地征收審批權(quán)給縣級(jí)地方政府。（參見(jiàn)：鄒愛(ài)華.完善土地征收審批制度的基本思路與具體對(duì)策[J] .國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2011，（2）：96-97.）該文提出的建議受到了學(xué)者的質(zhì)疑。（參見(jiàn)：劉國(guó)乾.土地征收審批的正當(dāng)程序改革[J] .法學(xué)研究，2012，（4）：126-137.）事實(shí)上，限于該文的容量，本文作者并沒(méi)有對(duì)土地征收審批權(quán)配置問(wèn)題展開(kāi)詳細(xì)論述，也無(wú)法對(duì)此問(wèn)題展開(kāi)詳細(xì)論述。本文作者將另外撰文詳述該問(wèn)題。如此規(guī)定，就可以充分發(fā)揮權(quán)力機(jī)關(guān)的作用，既能提高審批效率，又能有效保護(hù)耕地，特別是基本農(nóng)田。

（三）按照市場(chǎng)價(jià)值給予征收補(bǔ)償

美國(guó)一些州出臺(tái)的改革方案規(guī)定，在一些情形下按照超過(guò)被征收財(cái)產(chǎn)公平市場(chǎng)價(jià)值的數(shù)額補(bǔ)償被征收人。這些改革可以給我們一個(gè)啟示，即給予被征收人的補(bǔ)償額可以增加，我們也可以考慮增加被征地農(nóng)民的補(bǔ)償額。

與美國(guó)各州改革前的規(guī)定相比較，我國(guó)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)很低。根據(jù)當(dāng)前《土地管理法》的規(guī)定，國(guó)家只按照被征收土地之產(chǎn)量的一定倍數(shù)支付補(bǔ)償費(fèi)用，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)構(gòu)成的補(bǔ)償總和不得超過(guò)被征收土地年產(chǎn)值的30倍。按照這種標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算出來(lái)的補(bǔ)償額往往只有被征收土地市場(chǎng)價(jià)值的10%左右。

鑒于我國(guó)目前還處于發(fā)展階段，國(guó)家的財(cái)力還不是很雄厚，我們不可能按照超過(guò)被征收土地的市場(chǎng)價(jià)值給予補(bǔ)償。但是，修改現(xiàn)有的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，增加補(bǔ)償額，按照被征收土地的市場(chǎng)價(jià)值給予被征地農(nóng)民補(bǔ)償，具有充分的正當(dāng)性。事實(shí)已經(jīng)證明，許多被征地農(nóng)民之所以出現(xiàn)生活困難的問(wèn)題，與現(xiàn)有的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有直接關(guān)系。土地是一筆巨大的財(cái)富，如果被征地農(nóng)民能夠獲得按照市場(chǎng)價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)支付的補(bǔ)償，被征地農(nóng)民在失去土地的同時(shí)應(yīng)當(dāng)能夠獲得一筆不菲的補(bǔ)償，除非遇到其他導(dǎo)致生活困難的原因，在正常情況下，被征地農(nóng)民的生活應(yīng)當(dāng)沒(méi)有問(wèn)題。所以，按照市場(chǎng)價(jià)值補(bǔ)償被征地農(nóng)民，有利于解決被征地農(nóng)民的生活困難問(wèn)題，符合建設(shè)和諧社會(huì)的需要。

按照市場(chǎng)價(jià)值進(jìn)行補(bǔ)償，符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)“等價(jià)交換”基本原則的要求，符合法律上正義的要求。根據(jù)現(xiàn)有的法律，其他和土地征收相關(guān)的買(mǎi)賣(mài)關(guān)系都遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的“等價(jià)交換”原則。國(guó)家征地后，以出讓方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)是按照市場(chǎng)價(jià)值進(jìn)行的，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司在銷(xiāo)售房屋時(shí)，也是按照市場(chǎng)價(jià)值進(jìn)行的。既然都是與土地有關(guān)的買(mǎi)賣(mài)關(guān)系，國(guó)家和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司能夠按照市場(chǎng)價(jià)值“賣(mài)地”，被征地的農(nóng)民也應(yīng)當(dāng)能夠按照市場(chǎng)價(jià)值“賣(mài)地”，否則，就是受到了不公正對(duì)待。因此，土地征收法規(guī)定的現(xiàn)有補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是非正義的，按照被征收土地的市場(chǎng)價(jià)值補(bǔ)償被征地農(nóng)民才符合正義的要求[31]。

（四）賦予被征地農(nóng)民更多的程序性權(quán)利

為了充分保護(hù)被征收人的財(cái)產(chǎn)權(quán)，美國(guó)一些州出臺(tái)的改革方案增加了被征收人的知情權(quán)和參與權(quán)，使被征收人能夠在征收程序啟動(dòng)之前獲得相關(guān)信息，參與征收決定的作出。這種改革給我們的啟示就是：完善征收程序，賦予被征地農(nóng)民更多的程序性權(quán)利，有助于保護(hù)被征地農(nóng)民的權(quán)利。

《土地管理法》和《土地管理法實(shí)施條例》都沒(méi)有規(guī)定被征地農(nóng)民在土地征收中的程序性權(quán)利，只是在國(guó)土資源部2001年發(fā)布的《征用土地公告辦法》中規(guī)定了被征地農(nóng)民參與決定征地補(bǔ)償、安置方案的權(quán)利。其第9條和第10條規(guī)定，在征地補(bǔ)償、安置方案公告之日起10個(gè)工作日內(nèi)，被征地農(nóng)村村民對(duì)征地補(bǔ)償、安置方案有不同意見(jiàn)的或者要求舉行聽(tīng)證會(huì)的，可以向有關(guān)市、縣人民政府土地行政主管部門(mén)提出，土地行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)研究被征地農(nóng)民對(duì)征地補(bǔ)償、安置方案的不同意見(jiàn)。被征地農(nóng)民要求聽(tīng)證的，應(yīng)當(dāng)舉行聽(tīng)證會(huì)。

遺憾的是，現(xiàn)有的規(guī)定沒(méi)有賦予擬被征地農(nóng)民參與決定土地征收方案的權(quán)利。也就是說(shuō)，擬被征地農(nóng)民對(duì)于自己耕種和使用的土地能否被征收，不能在征收審批機(jī)關(guān)不當(dāng)作出決定之前發(fā)表意見(jiàn)，從而影響征收審批機(jī)關(guān)的決定，只能在征收審批機(jī)關(guān)決定征收土地后，就征地補(bǔ)償、安置方案發(fā)表意見(jiàn)。很顯然，對(duì)擬被征地農(nóng)民而言，參與決定土地征收方案更有意義。如果擬被征地農(nóng)民能夠通過(guò)參與決定土地征收方案，避免征收審批機(jī)關(guān)作出同意征收土地的決定，就可以保證自己耕種和使用的土地不被不當(dāng)征收，自己的生產(chǎn)和生活就不會(huì)因征收而受到不當(dāng)干擾。同樣，對(duì)國(guó)家而言，賦予擬被征地農(nóng)民參與決定土地征收方案的權(quán)利也具有重要作用。賦予農(nóng)民參與決定土地征收方案的權(quán)利，可以收到以權(quán)利制約權(quán)力的效果，可以在權(quán)力制約權(quán)力之外另外加上一種限制，從而能夠更有效地保護(hù)耕地。有鑒于此，為了有效保護(hù)耕地和農(nóng)民的生產(chǎn)和生活，需要賦予擬被征地農(nóng)民參與決定土地征收方案的權(quán)利。

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New Development of Eminent Domain Law in the

United States and Its Inspiration to China

ZOU Aihua

（School of Politics & Law and Public Administration， Hubei University， Wuhan 430062，China）

Abstract：The final decision on Kelo v. City of New London made by the U.S. Supreme Court on June 23， 2005 upheld the City of New London’s taking of nonblighted property for purposes of local economic development， which caused severe public outcry. Under public pressure， most states passed amendments to the law of eminent domain， which narrow the scope and purpose for eminent domain， adjust the approving authority， increase the amount of compensation and improve procedures. The contents of reform vary from state to state as the state conditions vary. Based on different positions， different scholars have a different comment on the reform. The reform of the eminent domain act of most states in the United States gives us a lesson that when we improve China’s land expropriation law in the future， we may consider these measures， which properly provide the scope and purpose for eminent domain， enhance governmental organ’s efficiency， compensate according to market value， and empower more procedural rights to those whose lands are expropriated.

Key Words： eminent domain； purpose for eminent domain； approving authority； compensation； procedure of eminent domain

本文責(zé)任編輯：邵海2013年7月第35卷 第4期Modern Law ScienceJul.， 2013Vol35 No.4國(guó)際法與比較法論壇文章編號(hào)：1001-2397（2013）04-0163-10