鄭國富

1949年12月16日，緬甸宣布承認(rèn)中華人民共和國，1950年6月8日，中緬兩國正式建立外交關(guān)系，緬甸成為最早承認(rèn)新中國的非社會主義國家之一。1988年，緬甸軍政府上臺，西方國家紛紛對緬甸實施經(jīng)濟(jì)制裁，中緬兩國關(guān)系繼續(xù)保持友好發(fā)展，雙方高層互訪頻繁，政治互信加深，有力地推動了兩國關(guān)系全面、快速發(fā)展。25年來，中緬雙邊經(jīng)貿(mào)合作取得了引人矚目的成就，但也存在諸多問題與不足。在緬甸民主化改革進(jìn)程中，中緬雙邊經(jīng)貿(mào)合作面臨巨大機(jī)遇與挑戰(zhàn)，基于兩國全面戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系和地緣經(jīng)濟(jì)互補(bǔ)優(yōu)勢，可預(yù)見，未來雙邊經(jīng)貿(mào)合作具有廣闊的發(fā)展前景。

一、中緬兩國政治與經(jīng)濟(jì)關(guān)系發(fā)展的歷程回顧

（一）中緬兩國政經(jīng)關(guān)系發(fā)展的主要階段

中緬兩國關(guān)系發(fā)展主要經(jīng)歷了四個階段：第一階段：1950年—1962年，吳努時期，兩國建立“胞波”式友好關(guān)系；第二階段：1962年—1988年，溫奈獨裁時期，兩國關(guān)系初期緊張甚至惡化，中后期逐漸恢復(fù)正常，并緩慢發(fā)展；第三階段：1988年—2011年，蘇貌與丹瑞獨裁時期，西方對緬甸實施嚴(yán)厲制裁和政治封鎖，中國一度成為緬甸在外交上唯一可以依賴的國家，中緬兩國關(guān)系全面升溫，并實現(xiàn)快速發(fā)展；第四階段：2011至今，吳登盛民主化改革時期，中緬關(guān)系邁入歷史新階段，在波折中不斷前進(jìn)。

（二）1988年以來中緬雙邊經(jīng)貿(mào)關(guān)系發(fā)展的狀況

1988年，緬甸軍政府上臺后，對中國奉行友好政策，尤其在西方國家嚴(yán)厲制裁下，中緬關(guān)系日益密切。1994年8月13日，雙方簽署《關(guān)于邊境貿(mào)易的諒解備忘錄》。1996年2月，中緬雙方宣布成立“中緬經(jīng)濟(jì)促進(jìn)會”。1997年5月，雙方簽署《促進(jìn)中緬經(jīng)濟(jì)合作協(xié)議》。2000年6月5日—12日，緬甸和平與發(fā)展委員會副主席貌埃上將訪華，雙方簽署《中緬關(guān)于未來雙邊關(guān)系合作框架文件的聯(lián)合聲明》。2001年12月12日—15日，中國國家主席江澤民主席訪問緬甸，雙方簽署《關(guān)于鼓勵促進(jìn)和保護(hù)投資協(xié)定》和《中緬經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作協(xié)議》等五個文件。2004年3月24日，中國國務(wù)院吳儀副總理訪問緬甸，雙方簽署《中緬兩國政府關(guān)于促進(jìn)貿(mào)易、投資和經(jīng)濟(jì)合作備忘錄》。2011年5月26日—28日，緬甸總統(tǒng)吳登盛訪問中國，雙方宣布建立“全面戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系”，中國成為緬甸第一個全面戰(zhàn)略合作伙伴，兩國關(guān)系從此翻開了嶄新一頁，雙邊經(jīng)貿(mào)關(guān)系步入全方位、多領(lǐng)域、多層次發(fā)展的新階段。2013年，中緬雙邊經(jīng)貿(mào)合作成效顯著，尤為引人關(guān)注的是，歷時三年建設(shè)的中緬原油管道和中緬天然氣管道分別于5月30日和7月28日全線貫通，并正式向中國國內(nèi)輸入原油和天然氣。

二、中緬雙邊經(jīng)貿(mào)合作發(fā)展的歷史與現(xiàn)狀分析

（一）貿(mào)易合作

據(jù)亞洲開發(fā)銀行（ADB）統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，25年來，中緬雙邊貿(mào)易合作取得了引人矚目成效，雙邊貿(mào)易發(fā)展呈快速遞增趨勢（參見圖1）。1988年，中緬雙邊貿(mào)易金額僅951萬美元，其中，緬甸對中國出口181萬美元，緬甸自中國進(jìn)口770萬美元，緬甸逆差達(dá)589萬美元。1988年，西方國際社會對緬甸實施嚴(yán)厲制裁，導(dǎo)致其對外貿(mào)易大幅萎縮，但中緬兩國繼續(xù)保持友好關(guān)系。1989年—1991年，中緬雙邊貿(mào)易飆升，增長率分別為699.47%、124.91%和129.29%。1992年—1995年，雙邊貿(mào)易跌宕起伏。1996年—1999年，雙邊貿(mào)易小幅下降。自2000年以來，雙邊貿(mào)易連續(xù)13年高速增長，但各年份波幅較大，缺乏平穩(wěn)性。

2012年，中緬雙邊貿(mào)易合作再創(chuàng)歷史新高，達(dá)到74.237億美元，增長率為8.23%，但較2011年增速（45.75%）大幅放緩，顯著低于緬甸全國外貿(mào)增速，其中，中國對緬甸出口62.425億美元，增長率為17.15%，自緬甸進(jìn)口11.812億美元，增長率為-22.54%，緬甸逆差達(dá)50.613億美元，中國成為其外貿(mào)逆差第一大來源，占其全球貿(mào)易逆差總額的58.94%。1988年—2012年期間，緬甸在中緬雙邊貿(mào)易合作中一直處于逆差地位。尤其近年來，其逆差金額迅猛上升，過去25年，緬甸自中國貿(mào)易逆差金額累計達(dá)252.7142億美元。

1988年，緬甸自中國進(jìn)口在緬甸進(jìn)口貿(mào)易總額中所占比例僅為3.13%，其中，緬甸對中國出口在緬甸出口貿(mào)易總額中所占比例為1.08%，中緬雙邊貿(mào)易在緬甸外貿(mào)總額中所占比例為2.30%。1988年—1990年，該比例急劇攀升。1991年—2001年，該比例日漸下降。2002年—2012年，中國在緬甸外貿(mào)中所占比例小幅遞增。2012年，緬甸自中國進(jìn)口在緬甸進(jìn)口貿(mào)易總額中所占比例達(dá)36.97%，居于首位；其中，緬甸對中國出口貿(mào)易占其出口貿(mào)易總額的14.23%，居于第三位，僅次于泰國和印度；中緬雙邊貿(mào)易金額在緬甸外貿(mào)總額中所占比例為29.48%，居于首位。

長期以來，緬甸對中國出口商品以原材料和初級產(chǎn)品為主，自中國進(jìn)口商品以制造業(yè)產(chǎn)品為主。據(jù)聯(lián)合國商品貿(mào)易統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫（UN Comtrade）資料顯示：2010年—2012年期間，中國對緬甸出口貿(mào)易商品層次呈小幅上升趨勢，初級產(chǎn)品所占比例分別為18.15%、15.34%和14.79%，制造業(yè)產(chǎn)品所占比例分別為81.85%、84.66%和85.21%；中國自緬甸進(jìn)口商品層次波幅較大，初級產(chǎn)品所占比例分別為81.28%、51.53%和70.14%，制造業(yè)產(chǎn)品所占比例分別為18.72%、48.47%和29.86%。

2012年，緬甸對中國第一大類出口商品是木制品，金額為3.090億美元，增長率為9.79%，所占比例為23.78%，占緬甸該商品全球出口總額的26.36%；第二大類出口商品是寶石，金額為2.940億美元，增長率為-62.15%，占對中國出口貿(mào)易總額的22.62%，占緬甸該商品全球出口總額的91.39%；第三大類出口商品是礦石，金額為2.129億美元，增長率為-6.85%，所占比例為16.38%，占緬甸該商品全球出口總額的91.75%；第四大類出口商品是橡膠及其制品，金額為1.203億美元，增長率為9.50%，所占比例為9.25%；第五大類出口商品是能源，金額為0.628億美元，增長率為-9.60%，所占比例為4.83%。同期，緬甸自中國第一大類進(jìn)口商品是機(jī)械設(shè)備，金額為9.128億美元，增長率為4.50%，占自中國進(jìn)口貿(mào)易總額的16.11%，占緬甸該商品全球進(jìn)口總額的48.85%；第二大類進(jìn)口商品是汽車，金額為7.690億美元，增長率為0.20%，所占比例為13.57%；第三大類進(jìn)口商品是電器及電子設(shè)備，金額為6.699億美元，增長率為41.67%，所占比例為11.82%；第四大類進(jìn)口商品是鋼鐵制品，金額為4.933億美元，增長率為-7.91%，所占比例為8.71%；第五大類進(jìn)口商品是鋼鐵，金額為4.734億美元，增長率為52.67%，所占比例為8.35%。endprint

（二）投資合作

1988年—1989年，緬甸相繼頒布《緬甸聯(lián)邦外國投資法》、《緬甸聯(lián)邦外國投資法實施條例》和《緬甸聯(lián)邦外國投資項目條例》等。2012年11月2日，緬甸頒布新的《外國投資法》。近年來，緬甸政府積極擴(kuò)大對外開放，努力改善投資環(huán)境，大力吸引外國直接投資。

20世紀(jì)90年代以前，中國在緬甸幾乎沒有任何投資活動。90年代中期，中國企業(yè)才陸續(xù)進(jìn)入緬甸市場開展投資活動，但投資項目數(shù)量較少，合同金額較低，沒有形成規(guī)模。據(jù)緬甸投資委員會（MIC）統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示：1988—2001年，中國對緬甸投資金額累計只有0.67億美元，所占比例僅為0.94%，在緬甸吸引外資中排名第13位，相對靠后。近年來，中國對緬甸投資迅猛增長、持續(xù)飆升。1988年—2012年，中國大陸成為緬甸吸引外資第一大來源，投資項目數(shù)為41個，投資金額為141.679億美元，所占比例達(dá)34.15%，遠(yuǎn)高于排名第二位的泰國，中國香港排名第三位，投資項目數(shù)為43個，投資金額為63.744億美元，中國澳門排名第二十七位，投資項目數(shù)為2個，投資金額為0.044億美元。中國（大陸與港澳地區(qū)）合計投資項目數(shù)為86個，投資金額為205.467億美元，所占比例達(dá)49.52%，幾乎占緬甸吸引外資的“半壁江山”（參見表1）。

中國對緬甸投資主要集中在電力、礦產(chǎn)、天然氣與石油資源開發(fā)及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，對制造業(yè)、服務(wù)業(yè)領(lǐng)域的投資嚴(yán)重不足。中緬投資合作代表性項目有：中緬油氣管道（25.4億美元）、萊比塘銅礦（10.65億美元）和密松水電站項目（36億美元）等。

三、中緬雙邊經(jīng)貿(mào)合作中存在的突出問題

（一）貿(mào)易總量較小且增勢乏力

25年來，中緬雙邊貿(mào)易合作取得了顯著成效，尤其近年來，雙邊貿(mào)易發(fā)展相當(dāng)迅猛，但其總體水平與兩國甚密的政治關(guān)系卻顯得十分滯后和極不匹配。2012年，中緬雙邊貿(mào)易額僅74億美元。中緬雙邊貿(mào)易合作發(fā)展總體水平低下，一方面因緬甸經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，導(dǎo)致其進(jìn)口乏力；另一方面，其國內(nèi)第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯緩，導(dǎo)致其出口不足。隨著緬甸國內(nèi)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長、人民生活水平不斷提升，對中國商品的需求將具有巨大的市場潛力，基于兩國經(jīng)濟(jì)與地緣的互補(bǔ)性優(yōu)勢，未來雙邊貿(mào)易合作發(fā)展具有廣闊的發(fā)展前景。

（二）貿(mào)易商品種類單一且層次低下

緬甸對中國出口以初級產(chǎn)品、自然資源類商品為主，而自中國進(jìn)口則以制造業(yè)產(chǎn)品為主，雙邊貿(mào)易主要體現(xiàn)為產(chǎn)業(yè)間貿(mào)易合作，其主要源于兩國經(jīng)濟(jì)差異和緬甸經(jīng)濟(jì)狀況。目前，緬甸第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，制造業(yè)產(chǎn)品種類較少且缺乏競爭力，出口能力極為有限，而國內(nèi)豐富的資源自然成為其擴(kuò)大出口貿(mào)易的主要商品。貿(mào)易商品種類單一和層次低下大大制約了雙邊貿(mào)易潛力的有效發(fā)揮。

（三）貿(mào)易結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡

2012年，緬甸對中國貿(mào)易逆差高達(dá)50.613億美元，中國已成為其貿(mào)易逆差第一大來源，占其當(dāng)年全球貿(mào)易逆差總額的58.94%。近年來，隨著中國國內(nèi)對能源與原材料類商品的巨大且迫切需求，自緬甸進(jìn)口貿(mào)易將會持續(xù)大幅增長態(tài)勢，而緬甸因其國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，對中國制造業(yè)產(chǎn)品進(jìn)口需求仍將增勢緩慢，最終加劇雙邊貿(mào)易格局的失衡。雙邊貿(mào)易格局長期失衡增添了雙邊貿(mào)易合作摩擦隱患，積極、妥善處理雙邊貿(mào)易平衡性問題，對保證雙邊經(jīng)貿(mào)合作的長期、平穩(wěn)、健康發(fā)展尤為關(guān)鍵。

（四）投資領(lǐng)域集中且各年份波幅較大

1988年—2012年，中國成為緬甸吸引外資的第一大來源，中國對緬甸投資領(lǐng)域主要集中在電力和資源開發(fā)等，其中，電力領(lǐng)域投資幾乎占據(jù)了中國對緬甸所有投資。亟需引起重視的是，近年來，中國這種資源密集型投資在民主化改革進(jìn)程中的緬甸已遭遇了一系列麻煩與損失。另外，中國對緬甸投資波幅較大，嚴(yán)重缺乏穩(wěn)定性，2010年，中國對緬甸投資金額為43.5億美元，2011年，急劇增至82.7億美元，2012年，驟然下降至4.07億美元。

（五）投資主體單一民間合作不足

中國對緬甸投資主體主要是國有企業(yè)，與緬甸投資合作對象也主要集中在官方或軍方企業(yè)，兩國民間合作進(jìn)展十分欠缺和滯后。如萊比塘銅礦合作項目，雙方投資均為軍方背景企業(yè)。中國對緬甸投資合作長期執(zhí)行“上層路線”，片面追求迎合政府偏好，往往沒有較好顧及當(dāng)?shù)鼐用竦膶嶋H需求從而導(dǎo)致中資企業(yè)及項目在當(dāng)前緬甸民主化浪潮下所面臨風(fēng)險迅速集聚。積極轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)投資模式，著力發(fā)展民間交流與合作才是未來中緬雙邊經(jīng)貿(mào)合作的主要方向。

四、中緬雙邊經(jīng)貿(mào)合作所面臨的主要挑戰(zhàn)

（一）緬甸國內(nèi)政治前景尚不明朗

當(dāng)前，緬甸國內(nèi)各種政治隱患較為突出，未來政治發(fā)展前景尚不明朗，給中緬雙邊經(jīng)貿(mào)合作蒙上了厚厚陰影。2011年2月，吳登盛當(dāng)選緬甸首任民選總統(tǒng)，自新政府執(zhí)政以來，積極實施了一系列民主化改革，如釋放政治犯、放松新聞管制等，長期被壓制的各類國內(nèi)反對勢力得到“松綁”和“釋放”，各種流亡國外勢力紛紛回國，國內(nèi)黨派與政權(quán)斗爭錯綜復(fù)雜，矛盾尖銳，目前，緬甸國內(nèi)政局不再像軍政府統(tǒng)治時期“鐵板一塊”，各種動蕩因素盤根錯節(jié)。尤需引起重視的是，部分反對勢力和非政府組織對中國存在嚴(yán)重“偏見”、“敵視”，中資企業(yè)常常成為反對派的“眼中釘”、“肉中刺”，未來雙邊經(jīng)貿(mào)合作所面臨的各種人為性障礙或破壞事件可能會日益增多。2013年7月19日，吳登盛首次正式表示不再繼續(xù)參選2015年緬甸第二任總統(tǒng)選舉，此舉措更是增添了緬甸未來政治發(fā)展的變數(shù)。

（二）中緬兩國政治關(guān)系未來走勢的不確定性

長期以來，中緬兩國無論在政治還是經(jīng)貿(mào)合作模式上都集中體現(xiàn)為“上層路線”特征，該模式在一定時期促使雙方合作成效顯著，但隨著緬甸民主化進(jìn)程快速推進(jìn)，其弊端日益凸現(xiàn)，風(fēng)險驟然劇增。緬甸國內(nèi)各種政治變數(shù)進(jìn)一步加劇未來中緬關(guān)系的不確定性。近年來，緬甸國內(nèi)一些反軍政府獨裁和反華勢力熱衷“挑唆”與“煽動”，策劃組織各式反對、抵制中資企業(yè)項目的“街頭政治”，增添了中資企業(yè)在緬甸投資經(jīng)營的政治風(fēng)險，嚴(yán)重影響了未來雙邊經(jīng)貿(mào)合作的信心。2011年9月30日，中緬經(jīng)貿(mào)合作項目典范之一——密松水電站被吳登盛政府單方面宣告暫停，此后，中國對緬甸投資合作出現(xiàn)了明顯的收縮。endprint

（三）緬甸國內(nèi)“民地武”和宗教沖突

長期以來，緬甸國內(nèi)少數(shù)民族地方武裝勢力（“民地武”）廣泛存在，主要包括克欽獨立軍（KIA）、巴朗國家解放陣線（PSLF）和撣邦軍（南、北）（SSA）等，“民地武”與中央政府矛盾尖銳，沖突頻仍。2011年6月，緬北地區(qū)克欽獨立軍與緬甸政府軍爆發(fā)武裝沖突，進(jìn)一步加劇地方緊張局勢，給中緬雙邊經(jīng)貿(mào)合作帶來諸多負(fù)面沖擊。同時，2012年6月，緬甸若開邦西部地區(qū)爆發(fā)嚴(yán)重的佛教徒與羅興伽穆斯林流血沖突，宗教沖突矛盾升溫，再次增添政局動蕩因素，不可避免地影響中緬雙邊經(jīng)貿(mào)合作的正常開展。

（四）緬甸國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低下

當(dāng)前，緬甸仍是世界上最不發(fā)達(dá)國家之一，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平十分低下。2012年，緬甸GDP只有570億美元，人均GDP僅為880美元，是東盟國家中最低的，國內(nèi)居民以農(nóng)業(yè)人口為主，且46%的農(nóng)民仍處于貧困狀態(tài)。緬甸總體經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度落后直接導(dǎo)致了其國內(nèi)市場狹小和層次低下，大大制約了雙邊貿(mào)易合作的深度與廣度；另外，緬甸經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平極為低下，進(jìn)而導(dǎo)致對基礎(chǔ)設(shè)施的投入嚴(yán)重不足，國內(nèi)交通不便，運(yùn)輸費(fèi)用高昂，能源供應(yīng)緊張，使得外商在緬甸的正常投資經(jīng)營活動受到極大影響和制約。

（五）緬甸國內(nèi)投資環(huán)境欠佳

據(jù)美國國務(wù)院公布的《2013年緬甸投資環(huán)境國際指數(shù)》，緬甸投資環(huán)境相對欠缺，亟需大力改善。據(jù)透明國際公布的2012年各國“腐敗指數(shù)”，緬甸在世界174個國家中排名第172位，倒數(shù)第3位，腐敗已成為其經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一大弊端，極大影響了外商的投資信心。當(dāng)前，國際機(jī)構(gòu)對緬甸投資環(huán)境評價均較為悲觀，各項指標(biāo)得分與排名普遍較低和靠后。中國出口信用保險公司公布的《國家風(fēng)險分析報告》（2013），對當(dāng)前緬甸總體形勢分析與評估，認(rèn)為緬甸投資與經(jīng)貿(mào)風(fēng)險的參考評級為8（8/9）級，國家風(fēng)險水平顯著，未來風(fēng)險水平保持穩(wěn)定。

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