李玉梅，辛文玉，郭曉璇

（1.2．河北金融學(xué)院 社會(huì)科學(xué)部，河北 保定 071051；3．河北大學(xué) 管理學(xué)院，河北 保定 071002）

清末新政是一場(chǎng)涉及政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、文化等多方面的改革運(yùn)動(dòng)。清政府希望通過(guò)實(shí)施新政改革，重振民心，度過(guò)統(tǒng)治危機(jī)，同時(shí)為國(guó)家尋找一條新的出路，使國(guó)家富強(qiáng)，其目的是為了繼續(xù)維護(hù)清朝的專制統(tǒng)治。清末新政在中國(guó)走向近代化的歷史進(jìn)程中產(chǎn)生了深刻影響。而這一時(shí)期創(chuàng)辦的近代警政，是中國(guó)走向近代化的一個(gè)重要。因此，中國(guó)真正意義上的近代警政制度，起源于清末新政時(shí)期，是清末新政的一項(xiàng)重要內(nèi)容，推動(dòng)了中國(guó)封建社會(huì)向近代化邁進(jìn)。

警察制度在我國(guó)的確立歷時(shí)半個(gè)多世紀(jì)，是中國(guó)近代社會(huì)的產(chǎn)物。清末，只有列強(qiáng)建立的租界有警察，而中國(guó)各地都沒(méi)有近代意義上的警察。1900年八國(guó)聯(lián)軍發(fā)動(dòng)了侵略中國(guó)的戰(zhàn)爭(zhēng)，攻占北京后燒殺搶掠，致使京城地區(qū)的治安非?；靵y。為了維護(hù)封建統(tǒng)治秩序，清政府決定興辦警政。但由于“中國(guó)自保甲流弊，防盜不足，擾民有余，不得不改弦更張，轉(zhuǎn)而從事于巡警，”并且直隸自庚子以來(lái)“民氣凋傷，伏莽未消，亦非遵旨速行巡警，不足以禁暴詰奸，周知民隱”。[1]其主要目的是“清內(nèi)匪”、“治內(nèi)”。于是，清政府下令在全國(guó)范圍內(nèi)開辦警政，并發(fā)布上諭，命令各省將軍、督撫裁撤制兵、防勇，“精選若干營(yíng)，分為常備、續(xù)備、巡警等軍”，[2]推行警政，并批準(zhǔn)袁世凱創(chuàng)辦警政，令其“認(rèn)真舉辦，逐漸推行?！敝彪`總督袁世凱在保定府率先開辦警政，編練巡警，中國(guó)近代警政建設(shè)的序幕就此拉開?？梢哉f(shuō)，中國(guó)近代警察制度是由保定起步的，逐漸推廣到全國(guó)。中國(guó)各地陸續(xù)建立了近代警政制度。

袁世凱在各省中率先開辦警政。袁世凱接任直隸總督后立即按照清政府關(guān)于創(chuàng)辦巡警的諭旨，制定章程，興辦警政。袁世凱首先在保定試辦，其后又在保定設(shè)立警務(wù)處，并推廣到其他各地，創(chuàng)辦時(shí)間最早，且也較具規(guī)模。這一舉動(dòng)，除北京外在全國(guó)尚屬首創(chuàng)。

中國(guó)創(chuàng)辦的警政在很大程度上深受日本的影響。無(wú)論是從中央還是到地方，清政府舉辦的警政大都是以日本為藍(lán)本，多是仿效日本的警政制度。日本通過(guò)直接或間接控制警察教育來(lái)對(duì)中國(guó)警政施加影響。1915年日本在滅亡中國(guó)的《二十一條》中提出由中日合辦中國(guó)的警政，便是源于此。袁世凱聘請(qǐng)日本警官三浦喜傳擔(dān)任警務(wù)顧問(wèn)，讓趙秉鈞與其共同制定警政章程。袁世凱命令趙秉鈞開辦巡警學(xué)堂，以此作為全省警務(wù)擴(kuò)張的基礎(chǔ)。1902年保定巡警學(xué)堂正式成立，這是中國(guó)警察的第一所學(xué)校。后來(lái)，巡警學(xué)堂移到天津。該學(xué)堂聘請(qǐng)日本警官充當(dāng)教習(xí)，培訓(xùn)官警，以保定所募巡兵充當(dāng)學(xué)兵，分班練習(xí)，并逐漸向省會(huì)及外府州縣推廣。袁世凱在直隸省城保定首創(chuàng)巡警局，任命趙秉鈞為總辦。從軍隊(duì)中挑選了五百名巡警，負(fù)責(zé)維持地方治安，這是中國(guó)最早的警察。袁世凱在保定創(chuàng)辦巡警后，為了規(guī)范警察的行為，又制定了一系列相應(yīng)的的警察法規(guī)，如《保定警務(wù)局巡邏規(guī)矩》以及《保定警務(wù)局站崗規(guī)矩》等等。

巡警雖然最先出現(xiàn)于保定，但其發(fā)展卻在天津，籌辦保定巡警與籌辦天津巡警是同時(shí)進(jìn)行的。1901年簽訂的《辛丑條約》規(guī)定：清政府在天津周圍二十公里以內(nèi)不得駐扎中國(guó)軍隊(duì)，即整個(gè)天津市區(qū)不得駐扎中國(guó)的軍隊(duì)，剝奪了清政府在天津擁有駐兵的權(quán)利。天津作為北京的屏障，如果不駐扎軍隊(duì)，就會(huì)使北京城受到外國(guó)軍隊(duì)的威脅。于是，袁世凱多次電請(qǐng)外部和各國(guó)公使磋商，既然不能在天津駐兵，那么只有依賴巡警而維持地方治安。也就是說(shuō)巡警不再限制范圍之內(nèi)，可以駐扎在天津。袁世凱從軍隊(duì)中選拔三千人，組成了十個(gè)巡警局，教授給他們巡警管理的方法，編練成軍，暫住保定隨時(shí)待命。這樣，直隸總督兼北洋大臣袁世凱就從八國(guó)聯(lián)軍手中收回了天津。暫住保定的巡警也隨同袁世凱到達(dá)天津，負(fù)責(zé)天津的維持社會(huì)治安和軍事戒備。在接收天津后，袁世凱便把從保定帶來(lái)的巡警和一千多名天津都統(tǒng)衙原有的華人巡捕合并在一起，組成天津巡警總局。袁世凱將保定的趙秉鈞調(diào)來(lái)天津，任命他為天津巡警總監(jiān)。日本警官伊藤次郎被聘請(qǐng)為幫辦，袁世凱又聘請(qǐng)?jiān)锟∪秊轭檰?wèn)。趙秉鈞在天津劃分區(qū)域，對(duì)戶口進(jìn)行清查，組成天津巡警機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)維持天津地方治安。他在天津設(shè)立南段巡警總局，共有五個(gè)分局，其中每個(gè)分局有二百九十五人。在天津設(shè)立南段巡警總局的同時(shí)，趙秉鈞又設(shè)立了五處巡警分局，包括西沽、塘沽、山海關(guān)、秦皇島、北塘。各分局設(shè)立步巡警隊(duì)或馬巡警隊(duì)，共計(jì)八隊(duì)，人數(shù)為一千五百人，這就是人們所說(shuō)的北段巡警總局，地址位于天津縣城。袁世凱又命令趙秉鈞創(chuàng)辦天津警務(wù)學(xué)堂。保定警務(wù)學(xué)堂也從保定遷到天津，天津警務(wù)學(xué)堂改稱北洋警務(wù)學(xué)堂。同時(shí)，一些規(guī)章制度如《天津巡警總局試行裁判辦法》、《天津四鄉(xiāng)巡警章程》《天津南段巡警總局現(xiàn)行章程》等隨之出臺(tái)。這在一定程度上使得近代警政制度走向規(guī)范化、法制化。中國(guó)的警政制度自此開始。

隨著保定、天津巡警的建立與發(fā)展，直隸省捕盜營(yíng)陸續(xù)改為巡警制。巡警在直隸各州縣也陸續(xù)興辦，到1905年全省已達(dá)九十多處。大大小小、密密麻麻的巡警網(wǎng)遍及直隸各省。天津市的社會(huì)秩序由專門警察負(fù)責(zé)維持，社會(huì)安定有序。當(dāng)時(shí)的中國(guó)人稱贊道：“袁宮保選派巡警營(yíng)兵丁在城廂內(nèi)外晝夜逡巡，清理街道，夜間按時(shí)換班，尤為慎重，宵小為之?dāng)扣E，百姓稱誦，有夜不閉戶之風(fēng)?！盵3]社會(huì)治安較前有了很大改觀，“津埠五方雜處，最難清理，自創(chuàng)辦巡警以來(lái)四年之久，得有現(xiàn)在之狀況，雖非道不拾遺，夜不閉戶，而賊亦斂跡閭閻，又安當(dāng)知巡警之效驗(yàn)?！盵4]不僅中國(guó)人大加贊賞，就連外國(guó)報(bào)紙也給予很高評(píng)價(jià)：“天津交還后，巡警更加整頓，道路更見清潔，實(shí)出人意料之外，倘中國(guó)各處皆然，何患不自強(qiáng)而為天下之強(qiáng)國(guó)耶？”[5]袁世凱在天津創(chuàng)辦巡警，社會(huì)秩序安定，取得了顯著成效。隨后，袁世凱建立的警政制度在全國(guó)得到推廣。隨著地方警政制度的建立，全國(guó)警政制度的最終建立起來(lái)。由于各地警政是各自為政，有些人士提出成立中央警察機(jī)構(gòu)管理全國(guó)警政。清政府于1905年9月派五大臣載澤、徐世昌、端方、戴鴻慈、紹英出國(guó)考察憲政。當(dāng)他們?cè)诒本┱?yáng)門火車站準(zhǔn)備出發(fā)時(shí)，革命黨人吳樾懷揣炸彈對(duì)五大臣進(jìn)行暗殺。但由于炸彈提前爆炸，載澤、紹英僅受了輕傷，而革命黨人吳樾被炸死。于是，五大臣出國(guó)考察的時(shí)間推遲了三個(gè)月。

五大臣被炸事件使清廷受到了極大地震動(dòng)。袁世凱借機(jī)建議清廷通過(guò)設(shè)立巡警部來(lái)負(fù)責(zé)維持社會(huì)治安。徐世昌被袁世凱推薦為巡警部尚書。同時(shí)，袁世凱推薦趙秉鈞擔(dān)任侍郎一職。清政府同意了袁世凱的建議，設(shè)立巡警部，使警察機(jī)構(gòu)統(tǒng)一，為全國(guó)警察事務(wù)的最高指揮和監(jiān)督機(jī)關(guān)，主要負(fù)責(zé)管理全國(guó)警務(wù)。這是中國(guó)最早的中央警察機(jī)關(guān)，為中國(guó)近代警政制度之始。巡警部尚書是徐世昌，而巡警部侍郎由趙秉鈞擔(dān)任。

中國(guó)近代警政制度開始創(chuàng)辦于保定，這是我國(guó)最早的警察。袁世凱在創(chuàng)辦警政的過(guò)程中采取了一系列措施，包括設(shè)立警察教育、創(chuàng)辦基層警察等等，在清末新政中占有極其重要的地位，產(chǎn)生了比較深遠(yuǎn)影響。

[1]袁世凱.創(chuàng)設(shè)保定警務(wù)局并添設(shè)學(xué)堂擬訂章程呈覽折[N].大公報(bào),1902-8-16.

[2]彭雪芹.晚清“巡警軍”考析[J].歷史教學(xué)（高校版）,2009(4).

[3]巡警認(rèn)真[N].大公報(bào),1902-7-1.

[4]巡警局示[N].大公報(bào),1905-5-21.

[5]譯件[N].大公報(bào)，1902-9-22.