韓冰

（吉林財(cái)經(jīng)大學(xué)，長春 130117）

我國財(cái)政預(yù)算信息公開質(zhì)量評析

韓冰

（吉林財(cái)經(jīng)大學(xué)，長春 130117）

財(cái)政預(yù)算信息公開是政府預(yù)算的本質(zhì)要求，是民主財(cái)政的必然選擇。2008年以來，我國財(cái)政預(yù)算信息公開范圍逐漸擴(kuò)大，由公開預(yù)算報(bào)告到預(yù)算報(bào)表，由公開政府公共預(yù)算到部門預(yù)算，由公開總預(yù)算到專項(xiàng)資金、三公經(jīng)費(fèi)等具體項(xiàng)目，財(cái)政預(yù)算信息公開的力度有了顯著增強(qiáng)，但信息公開的質(zhì)量有待提高。根據(jù)財(cái)政預(yù)算信息公開的思想和要求，本文從財(cái)政預(yù)算信息公開的內(nèi)容、時效、利用三個方面，歸納了七個信息質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合我國財(cái)政預(yù)算信息公開的實(shí)踐，對我國預(yù)算信息公開的質(zhì)量作出評析。

預(yù)算信息公開 財(cái)政透明度 信息質(zhì)量

一、基本理論

民主財(cái)政是現(xiàn)代財(cái)政制度的必然要求，而民主財(cái)政的重要條件是財(cái)政預(yù)算公開透明。隨著新公共管理運(yùn)動的興起，財(cái)政預(yù)算公開透明受到各國政府、組織、學(xué)者的重視。1998年，George Kopits和Jon D.Craig對財(cái)政透明度作出定義，即向公眾最大限度地公開關(guān)于政府的結(jié)構(gòu)和職能、財(cái)政政策的意向、公共部門賬戶和財(cái)政預(yù)測的信息，這些信息是可靠的、詳細(xì)的、及時的、容易理解并且可以進(jìn)行比較的，便于選民和金融市場準(zhǔn)確地估計(jì)政府的財(cái)政地位和政府活動的真實(shí)成本和收益。從定義來看，財(cái)政預(yù)算透明首先要能夠向公眾公開披露財(cái)政信息，因此，財(cái)政預(yù)算信息公開是預(yù)算透明的核心內(nèi)容，甚至是預(yù)算透明的前提和基礎(chǔ)，沒有預(yù)算信息公開，無法談及預(yù)算透明。

公開性是伴隨政府預(yù)算的固有特征，財(cái)政預(yù)算信息公開是財(cái)政及相關(guān)部門向公眾公開或開放自己的預(yù)算信息，比如預(yù)算制度、預(yù)算收支安排、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整、決算、部門預(yù)算、政府間轉(zhuǎn)移支付、政府資產(chǎn)和債務(wù)、預(yù)算審計(jì)與績效、財(cái)政預(yù)測及其他政府財(cái)務(wù)相關(guān)信息。從財(cái)政預(yù)算信息公布的主體來看，不僅包括財(cái)政部門，還包括使用財(cái)政資金的公共部門和非公共部門、對財(cái)政資金進(jìn)行監(jiān)督和審計(jì)的部門和機(jī)構(gòu)；從財(cái)政預(yù)算信息公布的內(nèi)容來看，不僅要公布預(yù)算計(jì)劃和執(zhí)行結(jié)果，而且應(yīng)該公布包括編制、審批、執(zhí)行、決算、監(jiān)督、績效評價的全過程。

財(cái)政預(yù)算信息公開不是目的，而是手段，其目的是保障財(cái)政民主化，促進(jìn)廉潔政府建設(shè)，提升財(cái)政管理水平，推動預(yù)算管理改革。這些目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，依賴于財(cái)政預(yù)算信息公開的質(zhì)量，只有保證預(yù)算信息公開的質(zhì)量，才能實(shí)現(xiàn)真正意義上的預(yù)算透明。如何評判財(cái)政預(yù)算信息公開的質(zhì)量呢？我國相關(guān)法律和公告中并未對此作出明確界定，但根據(jù)財(cái)政預(yù)算信息公開的思想和要求，本文將預(yù)算信息公開的質(zhì)量歸結(jié)為三個層面七個標(biāo)準(zhǔn)，具體如圖1所示。

二、我國財(cái)政預(yù)算信息公開的實(shí)踐

我國財(cái)政預(yù)算信息公開從有正式的規(guī)章制度算起，應(yīng)始于2008年實(shí)施的《政府信息公開條例》，條例明確規(guī)定，財(cái)政預(yù)算、決算報(bào)告是縣級以上各級人民政府及其部門主動公開和重點(diǎn)公開的政府信息之一。之后出臺《〈政府信息公開條例＞若干問題的意見》，對條例作出進(jìn)一步解釋?！墩畔⒐_條例》的出臺極大推動了我國財(cái)政預(yù)算信息公開的進(jìn)展。2008年對于我國政府預(yù)算信息公開是具有重要意義的一年，若干新的嘗試都在這一年開始。2008年，中央首次進(jìn)行部門預(yù)算內(nèi)部公開試點(diǎn)，11個部門被列入試點(diǎn)范圍；月度全國財(cái)政收支執(zhí)行情況從當(dāng)年9月開始公開；財(cái)政部首次在編制中央預(yù)算的通知中明確提出，要推進(jìn)部門預(yù)算公開，提高預(yù)算透明度；同年出臺《財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)財(cái)政預(yù)算信息公開的指導(dǎo)意見》，首次對重點(diǎn)公開的政府預(yù)算、部門預(yù)算、預(yù)算執(zhí)行以及財(cái)政轉(zhuǎn)移支付四項(xiàng)內(nèi)容及公布方式作出規(guī)定。

圖1 財(cái)政預(yù)算信息公開質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)圖示

此后，我國財(cái)政預(yù)算信息公開規(guī)模和力度逐年增強(qiáng)。2009年，部門預(yù)算內(nèi)部公開試點(diǎn)增加到24個，首次公開了中央財(cái)政收入、中央財(cái)政支出、中央本級財(cái)政支出、中央對地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付4張預(yù)算表。2010年，公布的中央財(cái)政預(yù)算表增加到12張，74個中央部門首次實(shí)現(xiàn)向社會公開部門預(yù)算，中央本級支出預(yù)算細(xì)化為23“類”123“款”。同年，根據(jù)國務(wù)院出臺的《做好政府信息依申請公開工作的意見》，財(cái)政部出臺《進(jìn)一步做好預(yù)算信息公開工作的指導(dǎo)意見》，對主動公開和申請公開財(cái)政預(yù)算信息作出進(jìn)一步說明。2011年，中央政府首次公開三公經(jīng)費(fèi)預(yù)算，部分地方政府也陸續(xù)公布三公經(jīng)費(fèi)預(yù)算。為加大地方預(yù)算公開的力度，財(cái)政部出臺《關(guān)于深入推進(jìn)基層財(cái)政專項(xiàng)支出預(yù)算公開的意見》，提出基層財(cái)政要對上級財(cái)政下達(dá)的轉(zhuǎn)移支付資金和本級財(cái)政安排的專項(xiàng)資金的管理辦法、資金來源、分配標(biāo)準(zhǔn)以及分配結(jié)果進(jìn)行公開。2012年預(yù)算信息公開細(xì)化程度提高，中央各部門公開的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和就業(yè)、農(nóng)林水事務(wù)、住房保障支出細(xì)化到項(xiàng)級科目。2013年中央各部門在公開政府性基金支出的基礎(chǔ)上，增加了政府性基金收入，中央部門三公經(jīng)費(fèi)第一次同部門預(yù)算一并公開，改變以往同部門決算一并公開的方式，提高了信息的時效性。同年，“實(shí)施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度”，被列入十八屆三中全會提出的深化財(cái)稅體制改革的重要內(nèi)容。

2014年財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于深入推進(jìn)地方預(yù)決算公開工作的通知》，對地方政府預(yù)算的內(nèi)容和細(xì)化程度作出明確規(guī)定，“地方政府預(yù)決算全部細(xì)化到支出功能分類的項(xiàng)級科目，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付預(yù)決算細(xì)化到具體項(xiàng)目”；“部門預(yù)決算全部公開到支出功能分類的項(xiàng)級科目，逐步將部門預(yù)決算公開到基本支出和項(xiàng)目支出，研究將部門決算按經(jīng)濟(jì)分類公開”；“加大三公經(jīng)費(fèi)公開力度，細(xì)化公開內(nèi)容，所有財(cái)政撥款安排的三公經(jīng)費(fèi)都要詳細(xì)公開”。2014年8月，“預(yù)算公開”被列入全國人大常委會通過的新修訂的《預(yù)算法》當(dāng)中。

從2008年以來我國預(yù)算信息公開的進(jìn)展來看，信息公開范圍逐漸擴(kuò)大，由公開預(yù)算報(bào)告到預(yù)算報(bào)表，由公開政府公共預(yù)算到部門預(yù)算，由公開總預(yù)算到專項(xiàng)資金、三公經(jīng)費(fèi)等具體項(xiàng)目，財(cái)政預(yù)算信息公開的力度有了顯著增強(qiáng)。下面結(jié)合我國財(cái)政預(yù)算信息公開的實(shí)踐，對預(yù)算信息公開的質(zhì)量作出進(jìn)一步評析。

三、我國財(cái)政預(yù)算信息公開的質(zhì)量評析

（一）信息內(nèi)容方面

財(cái)政預(yù)算信息內(nèi)容方面，對其質(zhì)量的考察有三個標(biāo)準(zhǔn)——信息完整、信息詳細(xì)、信息準(zhǔn)確，這三個標(biāo)準(zhǔn)分別從廣度、深度、精度上反映信息的質(zhì)量狀況。財(cái)政預(yù)算信息內(nèi)容完整，從靜態(tài)上看，就某一級政府預(yù)算或部門預(yù)算而言，信息應(yīng)該全面，包含各級政府或部門的全部收支，信息未有遺漏；從動態(tài)上看，財(cái)政預(yù)算全過程的信息應(yīng)完整，從編制、審批、執(zhí)行，到監(jiān)督和績效評價，所有環(huán)節(jié)的信息應(yīng)予以公開。雖然近幾年財(cái)政預(yù)算信息公開范圍有所擴(kuò)大，但信息完整性有待提高。比如，我國復(fù)式預(yù)算分政府公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保障基金預(yù)算，四類預(yù)算表中央都已公開（全國社會保險基金預(yù)算2013年首次公布），但對地方而言，除政府公共預(yù)算信息基本公開外，其他三類在大部分地區(qū)都未完全公開，或者信息不全。比如，海南省2012年本級預(yù)算執(zhí)行的審計(jì)發(fā)現(xiàn)，省本級國有資本經(jīng)營預(yù)算編制范圍僅限于省國資委監(jiān)管的15家國有企業(yè)，信息內(nèi)容不完整。另外，無論中央或地方政府支出預(yù)算基本按功能科目公開，按經(jīng)濟(jì)分類的支出預(yù)算未完全公開。

預(yù)算信息完整是從信息內(nèi)容的范圍上對信息質(zhì)量做出界定，預(yù)算信息詳細(xì)則是對某項(xiàng)財(cái)政收支具體內(nèi)容的質(zhì)量要求。預(yù)算信息公布越籠統(tǒng)，公眾對財(cái)政活動的認(rèn)識越模糊，反之，預(yù)算信息公布越細(xì)致，公眾對財(cái)政收支的了解越清楚，透明度越高。2011年出臺的《關(guān)于深入推進(jìn)基層財(cái)政專項(xiàng)支出預(yù)算公開的意見》明確提出，按照“誰分配、誰公開，分配到哪里、公開到哪里”的原則對專項(xiàng)支出信息進(jìn)行公開，這實(shí)際上是對信息公布詳細(xì)程度的要求。河北省各市均已按統(tǒng)一方式設(shè)立專項(xiàng)資金公開網(wǎng)，對財(cái)政專項(xiàng)資金使用情況予以公開，以滄州市為例，專項(xiàng)資金支付到個人的列出發(fā)放名冊，如糧食直補(bǔ)及農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、復(fù)員軍人生活補(bǔ)助、農(nóng)村危房改造補(bǔ)助等均列出人員名單和金額，也可實(shí)名查詢或舉報(bào)；支付到項(xiàng)目的，如2013年城區(qū)供水工程、鹽山縣新農(nóng)合報(bào)銷農(nóng)民門診及住院費(fèi)用等項(xiàng)目，列出財(cái)政資金來源、用途、收支及結(jié)余等情況，信息詳盡。但并非所有基層地方政府公布的專項(xiàng)支出信息都能達(dá)到如此詳實(shí)的程度。

對于中央預(yù)算而言，公開信息的詳細(xì)程度已經(jīng)有了較大提升。2014年中央財(cái)政預(yù)算本級支出全部公開到支出功能分類的項(xiàng)級科目，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付預(yù)算公開到具體項(xiàng)目，預(yù)算信息更細(xì)致。但對地方預(yù)算而言，“大類”預(yù)算、籠統(tǒng)預(yù)算、原則性預(yù)算公開偏多，具體項(xiàng)目和支出用途細(xì)節(jié)的信息比較欠缺。

預(yù)算信息準(zhǔn)確是對信息精確程度的質(zhì)量約束，如果預(yù)算數(shù)據(jù)是隨意填報(bào)的，甚至是編造的、虛假的，即使公開，也無法實(shí)現(xiàn)財(cái)政預(yù)算信息公開的目的。比如，山東省2012年預(yù)算執(zhí)行審計(jì)結(jié)果顯示，有103個部門單位應(yīng)編未編會議費(fèi)支出，36個單位應(yīng)編未編公務(wù)接待支出，35個單位應(yīng)編未編公務(wù)用車支出，279個部門單位應(yīng)實(shí)行政府采購支出7.38億元未編報(bào)政府采購預(yù)算；交通運(yùn)輸廳年初預(yù)算編報(bào)上年專項(xiàng)結(jié)轉(zhuǎn)694萬元，實(shí)際結(jié)轉(zhuǎn)6.89億元，少編報(bào)6.82億元；13個部門單位、10個二級單位“五項(xiàng)經(jīng)費(fèi)”列支內(nèi)容不真實(shí)，以會議費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)等名義列支公務(wù)接待費(fèi)2029萬元。類似的情況在歷年各地方預(yù)算執(zhí)行審計(jì)報(bào)告中幾乎都有披露，如北京市2013年有17個部門預(yù)算編制不真實(shí)，其中11個部門虛報(bào)人員和辦公用房面積多申領(lǐng)財(cái)政資金550萬元；安徽省2013年政府性基金預(yù)算上年結(jié)余少編入年初預(yù)算3.78億元；5個部門未將上年結(jié)余資金編入當(dāng)年預(yù)算。

（二）信息時效方面

財(cái)政預(yù)算信息公開，在時效方面的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)有兩個——信息及時、信息連續(xù)。財(cái)政預(yù)算信息公布要及時，《關(guān)于深入推進(jìn)地方預(yù)決算公開工作的通知》中提到“地方預(yù)決算公開的時限為預(yù)決算批準(zhǔn)（批復(fù)）后20個工作日內(nèi)”，對予以公開的預(yù)算信息應(yīng)第一時間公開，保證時效性。上文提到，2008年9月起財(cái)政部對中央預(yù)算收支月度執(zhí)行情況開始主動公開，這在以往要三年以后才公開，提高了預(yù)算信息的時效性。隨著預(yù)算公開的推進(jìn)，各地也逐漸建立信息公開平臺，對財(cái)政信息予以公布，但與中央相比，大部分地方政府公開的信息相對滯后，很難與已執(zhí)行的財(cái)政活動同步。比如，通過對黑龍江、吉林、遼寧、云南四省財(cái)政廳網(wǎng)站查詢后發(fā)現(xiàn)，除遼寧外其他省份均未公布月度收支情況，而黑龍江省年度預(yù)算執(zhí)行公布只到2012年。

財(cái)政預(yù)算信息公開要具有連續(xù)性。近幾年，隨著公眾民主參與意識的提高，對關(guān)乎公眾利益的各類支出呼聲強(qiáng)烈，中央及各級政府開始逐漸公開公眾關(guān)注的支出項(xiàng)目，比如三公經(jīng)費(fèi)、教育、醫(yī)療、保障性住房等支出，但許多信息時有時無。如陜西省工商局在其網(wǎng)站上公布2011年三公經(jīng)費(fèi)預(yù)算，但之后兩年數(shù)據(jù)尚未公布；海南省在2010年、2011年、2013年預(yù)算執(zhí)行審計(jì)報(bào)告中均公布全省地方性政府債務(wù)信息，但2012年全省地方性債務(wù)信息未公布。

（三）信息利用方面

財(cái)政預(yù)算信息利用方面的質(zhì)量有兩個標(biāo)準(zhǔn)——信息可獲取、信息易理解。財(cái)政預(yù)算信息公開包括主動公開和申請公開兩種途徑，信息可獲取的標(biāo)準(zhǔn)是指對于主動公開的信息，獲取途徑應(yīng)便捷；對于申請公開的信息，獲取途徑應(yīng)暢通。主動公開的信息可以通過網(wǎng)站、報(bào)刊、廣播、電視等媒體獲取，網(wǎng)絡(luò)是公眾查詢的最常用方式，但由于各部門均通過各自網(wǎng)站公開財(cái)政預(yù)算信息，公布欄目和網(wǎng)頁層級不一，公眾通常要逐一查找。目前，部分地方政府網(wǎng)站列有預(yù)算信息公開目錄，公眾可依目錄查找，便捷性提高。對于不能通過主動公開獲取或不能完全獲取的信息，但卻有需要，可以通過申請方式獲取。對于中央及各地方政府網(wǎng)站，大部分都設(shè)有預(yù)算信息公開申請平臺，但很多平臺并不能真正使用，比如，無法進(jìn)入申請或申請后無回復(fù)，甚至各級政府或部門往往以保密為由不公開相關(guān)信息，申請公開效果不如主動公開。

財(cái)政預(yù)算信息公開的重要目標(biāo)之一，是增強(qiáng)財(cái)政民主化，提高公眾參與意識，加強(qiáng)對政府財(cái)政活動的監(jiān)督，而公眾參與的首要條件是能夠大體看懂公開的預(yù)算信息。由于政府預(yù)算內(nèi)容本身就比較專業(yè)，因此，要采取通俗易懂的方式表達(dá)或解釋。比如，2013年中央和地方預(yù)算報(bào)告中，正文部分由上年的35頁減少到26頁，字?jǐn)?shù)從18000字減少到14000字左右，但報(bào)告附表附圖達(dá)35張，增加了11張。這種方式對于復(fù)雜的數(shù)據(jù)信息以直觀的圖表圖形進(jìn)行描述，對于預(yù)算信息中專業(yè)術(shù)語進(jìn)行解釋，使預(yù)算信息更容易理解，增強(qiáng)了預(yù)算信息的可利用程度。

四、總結(jié)

近六年來，財(cái)政預(yù)算信息公開質(zhì)量逐年提升，特別是與2008年前相比有較大進(jìn)步，但以信息公開質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)衡量，還有一定差距。從信息內(nèi)容看，財(cái)政預(yù)算信息公開內(nèi)容逐漸豐富，完整性明顯提升，但“大體”、“籠統(tǒng)”、“常規(guī)”的信息多，而“深入”、“細(xì)致”的少，“少編”、“少列”有意隱瞞預(yù)算信息，造成信息公布不實(shí)的情況并不少見。從信息時效看，中央及中央部門預(yù)算更新速度相對較快，信息首次公開后基本能夠連續(xù)公布，地方及地方部門預(yù)算時效性相對較差，并且地區(qū)之間信息公開的質(zhì)量差異較大。從信息利用看，對已主動公開的財(cái)政預(yù)算信息，基本可以通過網(wǎng)絡(luò)等途徑獲取，但發(fā)布平臺不同，對部分信息查找較費(fèi)時，申請公開不及主動公開方式便捷通暢，能“看懂的”信息數(shù)量有待提高。

關(guān)于如何提高財(cái)政預(yù)算信息公開質(zhì)量，一方面，就公開的信息本身而言，按照信息質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，提高信息內(nèi)容的完整性、詳細(xì)性、準(zhǔn)確性，保證連續(xù)并及時發(fā)布信息，使公眾以最簡便的途徑獲得財(cái)政預(yù)算信息。另一方面，從財(cái)政預(yù)算信息公開相關(guān)聯(lián)的各主體出發(fā)，提高財(cái)政預(yù)算信息公開質(zhì)量。從信息發(fā)布方看，增強(qiáng)其公開預(yù)算信息的動力，建立激勵機(jī)制，將財(cái)政預(yù)算信息質(zhì)量考核列入政績考核的主要內(nèi)容；從信息監(jiān)督方看，目前對預(yù)算信息公開的各種規(guī)定均以通知、意見等形式發(fā)布，法律法規(guī)缺乏，約束性差，應(yīng)建立并完善相關(guān)法律法規(guī)，為信息公開提供良好的制度環(huán)境，也為監(jiān)督和審計(jì)預(yù)算信息提供依據(jù)；從信息使用方看，財(cái)政民主的建立，公眾關(guān)注與參與程度的提高，能夠?yàn)楣_財(cái)政預(yù)算信息施加壓力，建立財(cái)政預(yù)算信息公開的問答機(jī)制，信息發(fā)布者和使用者博弈的過程有助于推進(jìn)財(cái)政預(yù)算信息公開。

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【責(zé)任編輯 連家明】

F812

A

1672-9544（2014）11-0017-04

2014-08-31

韓冰，講師，博士，研究方向?yàn)樨?cái)政理論與政策。