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      廢止勞教:從管制轉(zhuǎn)向治理

      2014-01-21 09:04滑璇
      中國(guó)新聞周刊 2014年1期
      關(guān)鍵詞:勞教法律制度

      滑璇

      2013年12月28日,十二屆全國(guó)人大以常委會(huì)會(huì)議的方式,通過了《關(guān)于廢止有關(guān)勞動(dòng)教養(yǎng)法律規(guī)定的決定》?!稄U止決定》不僅廢除了由國(guó)務(wù)院制定的兩份勞動(dòng)教養(yǎng)“規(guī)范性文件”,還宣布“對(duì)正在被依法執(zhí)行勞動(dòng)教養(yǎng)的人員,解除勞動(dòng)教養(yǎng),剩余期限不再執(zhí)行”。

      從2013年初開始,中央和地方廢除勞教的聲音不斷傳出。中共十八屆三中會(huì)全《決定》中,甚至直接宣布將廢止勞教。但直至立法機(jī)關(guān)最后通過的《廢止決定》,才算走完最后的法定程序。

      執(zhí)行了50余載的勞教制度走向終結(jié),制度的背后有多少“按鈕”需要放開?后勞教時(shí)期,還有哪些“類勞教”的治理思維需要轉(zhuǎn)變?

      要廢止的是一個(gè)法律體系

      作為一項(xiàng)制度,中國(guó)的勞教由一系列行政法規(guī)、部委規(guī)章、地方性法規(guī)等共同組成。其中1957年的《國(guó)務(wù)院關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)問題的決定》和1979年的《國(guó)務(wù)院關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)的補(bǔ)充規(guī)定》,均經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn),屬于效力最高的法律層級(jí)。除此之外,尚有多部與勞教相關(guān)的下位規(guī)范性文件。

      在全國(guó)人大官方網(wǎng)站的“中國(guó)法律法規(guī)信息系統(tǒng)”中,除上述國(guó)務(wù)院的兩個(gè)重要文件,涉及勞教的還有司法解釋及文件18條、部委規(guī)章及文件10條、地方性法規(guī)規(guī)章30條。

      對(duì)此,中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)所所長(zhǎng)、立法學(xué)專家李林認(rèn)為,同批準(zhǔn)的程序相對(duì)應(yīng),勞教的廢除也要由國(guó)務(wù)院提出關(guān)于廢止勞教的議案,再由全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)。

      在學(xué)者看來,由于1957年、1979年的兩部國(guó)務(wù)院文件法律層級(jí)最高,只要把這兩部文件廢止,整個(gè)勞教法律體系也會(huì)隨之瓦解。

      “這相當(dāng)于從根部把一棵大樹砍倒?!崩盍终f,從法理上講,法律層級(jí)的文件一廢除,所有以此為根基的規(guī)范性文件就可以推定為同時(shí)廢止,當(dāng)然,立法機(jī)關(guān)可以在廢止上述文件時(shí)補(bǔ)充一句,“根據(jù)本決定或者本決議制定的行政法規(guī)、地方性法規(guī)、司法解釋等等,同時(shí)廢止?!?/p>

      不過,與全國(guó)人大幾乎同步,地方立法機(jī)構(gòu)也開始對(duì)相關(guān)地方性法規(guī)作出清理。全國(guó)人大常委會(huì)開始審議的第二天,安徽省十二屆人大常委會(huì)第8次會(huì)議上也傳出消息,一份名為《安徽省人大常委會(huì)關(guān)于〈廢止安徽省勞動(dòng)教養(yǎng)實(shí)施條例〉的決定(草案)》的議案也在提請(qǐng)審議。這個(gè)消息,讓人感受到勞教法律體系正在加速解除。

      在整個(gè)廢止程序中,由誰提出“動(dòng)議”也頗具意味。中國(guó)政法大學(xué)終身教授、行政法專家應(yīng)松年稱,與設(shè)立勞教時(shí)的流程相對(duì)應(yīng),由公安部向國(guó)務(wù)院提出動(dòng)議比較合適。

      此次的常委會(huì)會(huì)議上,雖然沒有明確透露廢止動(dòng)議由哪個(gè)部門最先提出,但從公安部副部長(zhǎng)楊煥寧出面做出說明來看,公安部應(yīng)該是廢止程序中的重要一環(huán)。

      對(duì)動(dòng)議的提出,立法法專家李林與應(yīng)松年并不相同:“三中全會(huì)《決定》本身就能形成動(dòng)議,以此為依據(jù),只需啟動(dòng)程序即可?!?/p>

      在李林看來,廢除法律不像立法時(shí)需要反復(fù)研討、醞釀,所以過程相對(duì)簡(jiǎn)單。加之中央已有決定在先,所以通過表決沒有問題,“就像一次切除異物的外科手術(shù),是個(gè)快刀斬亂麻的事”。

      呼吁多年,一朝被廢

      單從2013年來看,廢止勞教確實(shí)是中央一次快刀斬亂麻的果斷之舉,但從社會(huì)各界對(duì)推動(dòng)勞教廢止的種種努力來看,卻是一個(gè)漫長(zhǎng)的過程。

      早在1996年,中國(guó)政法大學(xué)行政法學(xué)博士宋爐安就發(fā)表論文《勞動(dòng)教養(yǎng)應(yīng)予廢除》,開啟了學(xué)界對(duì)勞教的反思。5年后,在北京大學(xué)的一場(chǎng)勞教制度研討會(huì)上,法律學(xué)者們對(duì)“勞教審批權(quán)應(yīng)由司法機(jī)關(guān)掌握”達(dá)成了共識(shí)。

      不過,直到2003年的孫志剛事件,勞教制度的弊病才被普通公眾所關(guān)注。那年11月,北京理工大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)教授胡星斗上書全國(guó)人大,要求對(duì)勞教制度提起審查。此后,幾乎每年的人大、政協(xié)會(huì)議上,都有代表對(duì)改革勞教大聲疾呼。2004年的全國(guó)兩會(huì)上,420名人大代表在改革勞教的議案上簽名,在全部2984名代表中比例超過14%。

      來自各界的呼聲,也引起了決策層的關(guān)注。2005年,旨在保留勞教制度,同時(shí)改革勞教審批的《違法行為教育矯治法》,一度被納入全國(guó)人大五年立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃,但后來卻遲遲沒有下文。

      2007年,69名學(xué)者再次聯(lián)名向全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院遞交“廢除勞教制度公民建議書”,引起再次關(guān)注。

      2012年開始,重慶的任建宇案、湖南的唐慧案等極端個(gè)案,令民間廢除勞教的呼聲日高。新華網(wǎng)進(jìn)行的專題調(diào)查顯示,通過微博參與投票的網(wǎng)友中有86.7%認(rèn)為應(yīng)該廢除勞教。輿論的持續(xù)關(guān)注讓公安機(jī)關(guān)在勞教問題上更加審慎,但對(duì)于勞教是否會(huì)廢除,官方遲遲沒有作出表態(tài)。

      真正的轉(zhuǎn)機(jī)出現(xiàn)在2013年1月。全國(guó)政法工作電視電話會(huì)議上,中共中央政法委書記孟建柱透露“將停止使用勞教制度”。此后,無論中央還是地方,廢止勞教的步伐突然加快。全國(guó)政法工作會(huì)議在京召開未滿一月,云南省便率先宣布對(duì)涉嫌危害國(guó)家安全、纏訪鬧訪、丑化領(lǐng)導(dǎo)人形象三種行為的勞教審批一律停止,對(duì)其他違法情形的勞教審批也全部暫停。此后,廣東、湖南、浙江、山東等多地先后采取類似措施,部分地區(qū)干脆打開勞教大門,提前放人。

      在中國(guó)社科院法學(xué)所研究員劉仁文看來,提前解教相當(dāng)于一種“特赦”。而在一些曾從事實(shí)務(wù)工作的專家眼中,想要找個(gè)理由提前解教,實(shí)在不難。

      在12月28日全國(guó)人大常委會(huì)的《廢止決定》中,“剩余勞教期限不再執(zhí)行、所有在教人員全部解教”終于成為具有法律依據(jù)的解決方法。李林認(rèn)為,這種方法更符合人性,而且依照“從寬”的原則放人,在法理上并無不可。

      “雖然按規(guī)定勞教可以是1到3年,還能延長(zhǎng)1年。但五六年前公安部?jī)?nèi)部就出了個(gè)決定,不許勞教3年,1到2年就夠了,實(shí)際上1年到1年半的比較多”,司法部研究室原主任王公義告訴《中國(guó)新聞周刊》。勞教時(shí)間的總體縮短,加上審批已停止近一年,這讓人們有理由相信,即便年底前將所有在教人員全部釋放,屬于提前解教的人數(shù)也不會(huì)太多。

      治理思維待改

      勞教走向終結(jié)的同時(shí),關(guān)于社會(huì)治理的討論也開始漸熱。如三中全會(huì)《決定》中提到的國(guó)家“治理體系”和“治理能力”的轉(zhuǎn)變,廢止勞教,還只是第一步。

      在勞教問題專家劉仁文看來,中央此番廢止的,只是狹義上的勞動(dòng)教養(yǎng)制度。而在小勞教外,還有諸多不通過司法程序便剝奪人身自由的制度,比如針對(duì)賣淫嫖娼人員的收容教育制度、針對(duì)未達(dá)到刑事責(zé)任年齡者的收容教養(yǎng)制度、針對(duì)精神病人的強(qiáng)制醫(yī)療制度,以及勞教所更名為強(qiáng)制戒毒所后,針對(duì)吸毒成癮者的強(qiáng)制戒毒制度。

      劉仁文告訴《中國(guó)新聞周刊》,“2012年全國(guó)勞教場(chǎng)所關(guān)押的小勞教人員已經(jīng)大幅度降至5萬多人,而關(guān)押的強(qiáng)制隔離戒毒這一類大勞教人員就有20多萬。”而在上述各種與勞教類似的制度中,強(qiáng)制戒毒只是其中一項(xiàng)?!霸谶@幾類大勞教的適用對(duì)象中,如何對(duì)他們的合法權(quán)益給予足夠重視,將是下一步無法回避的一個(gè)議題?!眲⑷饰恼f。

      對(duì)此,中國(guó)社科院的鄧子濱強(qiáng)調(diào):“如果上述的這些制度不被廢除,那么,已經(jīng)廢止的勞教,可能借助其中的任何一項(xiàng)死灰復(fù)燃。這一點(diǎn),必須警惕?!?/p>

      體制內(nèi)也傳出了類似的聲音。12月6日,在廣州市中級(jí)人民法院召開的一次媒體座談會(huì)上,廣州市政協(xié)副主席、廣州中院副院長(zhǎng)余明永表示,針對(duì)賣淫嫖娼人員的收容教育制度雖然不同于勞教,但未來也將退出歷史舞臺(tái)。

      對(duì)此,廣州中院行政庭庭長(zhǎng)肖志雄解釋,認(rèn)定賣淫嫖娼人員具有難改的“惡習(xí)”才是是否對(duì)其進(jìn)行收容教育的關(guān)鍵。這與勞教制度中最受詬病的審批環(huán)節(jié)有些類似。肖志雄認(rèn)為,勞教廢除后,輕型犯罪被歸為收容教育不太可能實(shí)現(xiàn),而且在法律日趨完善的大背景下,一些不具有法律依據(jù)的規(guī)定被納入法治軌道指日可待。

      在學(xué)者看來,法治環(huán)境變化的同時(shí),社會(huì)治理方式也需要轉(zhuǎn)變。

      清華大學(xué)法學(xué)院院長(zhǎng)王振民向《中國(guó)新聞周刊》表示,十八屆三中全會(huì)提出,改革的總目標(biāo)是完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度,實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化,這表明了國(guó)家治理方式將發(fā)生轉(zhuǎn)變。而從勞動(dòng)教養(yǎng)到社區(qū)矯正、從高墻內(nèi)到高墻外的轉(zhuǎn)換,也讓社會(huì)看到了治理模式在由封閉型管制向開放型引導(dǎo)的逐步變化。

      與此同時(shí),法治思維也正在替代過去行政化的治理思維。當(dāng)很多人認(rèn)為治安處罰將因?yàn)閯诮虖U除而擴(kuò)大適用范圍時(shí),多位學(xué)界及實(shí)務(wù)界人士均表示,行政法方面沒有做出任何動(dòng)作。這一點(diǎn)從側(cè)面顯示出,今后對(duì)違法問題的追求會(huì)更多的求助于司法途徑。未經(jīng)審判即剝奪自由的行政權(quán)力,不會(huì)被再次放大。

      在廢止勞教的過程中,信訪改革的信號(hào)也在不斷釋放?!?013年初已把上訪人員從勞教對(duì)象中拿走;然后,又取消了各地的信訪排名;之后,還會(huì)把信訪導(dǎo)入司法程序,并且建立終結(jié)機(jī)制?!敝袊?guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授陳衛(wèi)東認(rèn)為,這種轉(zhuǎn)變也是加強(qiáng)法治的一種信號(hào)。

      “其實(shí)我們正在尋找一種最適合中國(guó)的治理方式,而法治恰恰是這種最佳方式的關(guān)鍵一環(huán)?!蓖跽衩裾f,“當(dāng)每個(gè)公民和行政機(jī)關(guān)都對(duì)法律抱有尊重和信仰時(shí),我們才能實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力的提升?!?/p>

      (實(shí)習(xí)生馮琳對(duì)本文亦有貢獻(xiàn))

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