禮聞

2012年12月12日至13日，中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議在北京舉行，會(huì)議分析城鎮(zhèn)化發(fā)展形勢(shì)，進(jìn)一步明確推進(jìn)城鎮(zhèn)化的指導(dǎo)思想、主要目標(biāo)、基本原則、重點(diǎn)任務(wù)，強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)化要體現(xiàn)尊重自然、順應(yīng)自然、天人合一的理念，依托現(xiàn)有山水脈絡(luò)等獨(dú)特風(fēng)光，讓城市融入大自然，讓居民望得見(jiàn)山，看得見(jiàn)水，記得住鄉(xiāng)愁。這深刻反映了公眾的熱切期待，更是民意在政府決策里的詩(shī)意呈現(xiàn)。

一、城鎮(zhèn)化，現(xiàn)代化建設(shè)的

必由之路

毫無(wú)疑義，城鎮(zhèn)化是中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中一個(gè)基本問(wèn)題，是一個(gè)大戰(zhàn)略、大問(wèn)題。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)重經(jīng)濟(jì)發(fā)展、輕社會(huì)發(fā)展，社會(huì)事業(yè)發(fā)展滯后，城鄉(xiāng)發(fā)展、區(qū)域發(fā)展、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡問(wèn)題比較突出，已形成了“一條腿長(zhǎng)，一條腿短”的不協(xié)調(diào)現(xiàn)象。

中國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的一個(gè)嚴(yán)重阻礙，如果長(zhǎng)期得不到解決，不但會(huì)造成一個(gè)城鄉(xiāng)斷裂的社會(huì)，甚至連城市本身的發(fā)展也會(huì)失去支撐和依托。城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)，也是工業(yè)化、現(xiàn)代化的重要標(biāo)志，是逐步解決二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)問(wèn)題的根本出路。

這些年來(lái)，中央多次研究“城鎮(zhèn)化”問(wèn)題，積極探索推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的認(rèn)識(shí)和實(shí)踐。黨的十八大以來(lái)，“城鎮(zhèn)化”在中央重要文件和中央領(lǐng)導(dǎo)講話中密集“亮相”，顯示了中央繼續(xù)大力推進(jìn)城鎮(zhèn)化的堅(jiān)定決心。十八大報(bào)告明確提出：“堅(jiān)持走中國(guó)特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，推動(dòng)信息化和工業(yè)化深度融合、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動(dòng)、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)，促進(jìn)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展?！笔藢萌腥珪?huì)進(jìn)一步提出，要“堅(jiān)持走中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，推動(dòng)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展，促進(jìn)城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進(jìn)。優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)和管理格局，增強(qiáng)城市綜合承載能力”。中央領(lǐng)導(dǎo)多次論述新型城鎮(zhèn)化問(wèn)題。強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必然趨勢(shì)，也是廣大農(nóng)民的普遍愿望，它不僅可以帶動(dòng)巨大的消費(fèi)和投資需求，創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，其直接作用還是富裕農(nóng)民、造福人民。

經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放30多年的努力，我國(guó)城鎮(zhèn)化率由1978年的17.92%上升到2011年的51.27%，年增長(zhǎng)1個(gè)百分點(diǎn)，我國(guó)城鎮(zhèn)人口首次超過(guò)農(nóng)村人口，達(dá)到6.9億人。到2012年，我國(guó)城鎮(zhèn)人口達(dá)到7.1億，城鎮(zhèn)化率基本達(dá)到世界平均水平。

目前，我國(guó)已進(jìn)入中等收入國(guó)家行列，我國(guó)的城鎮(zhèn)化率剛超過(guò)50%，如按戶籍人口計(jì)算僅35%左右，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家近80%的平均水平。可以說(shuō)，中國(guó)正經(jīng)歷著世界最大規(guī)模城鎮(zhèn)化過(guò)程，未來(lái)幾十年，我國(guó)最大的發(fā)展?jié)摿驮谛滦统擎?zhèn)化。

二、遵循規(guī)律、因地制宜，堅(jiān)定

不移走新型城鎮(zhèn)化之路

推進(jìn)城鎮(zhèn)化是解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問(wèn)題的重要途徑，是推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有力支撐，是擴(kuò)大內(nèi)需和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的重要抓手，對(duì)全面建成小康社會(huì)、加快推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化具有重大現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)歷史意義。但從現(xiàn)實(shí)情況看，由于我國(guó)人口多、底子薄，發(fā)展很不平衡，推進(jìn)城鎮(zhèn)化的同時(shí)面對(duì)著實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)發(fā)展和解決人口眾多、資源緊缺、環(huán)境脆弱、地區(qū)差異大等許多問(wèn)題和矛盾，把城鎮(zhèn)化這張藍(lán)圖一畫到底，還有很長(zhǎng)的路要走。

長(zhǎng)期以來(lái)，許多地方強(qiáng)調(diào)推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化時(shí)，往往顧此失彼，進(jìn)退兩難。主要問(wèn)題，一是鎮(zhèn)域規(guī)劃編制水平不高，存在村鎮(zhèn)規(guī)劃編制層次低，規(guī)劃覆蓋面窄，規(guī)劃的權(quán)威性、嚴(yán)肅性不強(qiáng)等問(wèn)題。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)實(shí)力薄弱，規(guī)模普遍較小，發(fā)展模式粗放、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相似、缺乏鮮明特色，難以形成產(chǎn)業(yè)集聚。三是城鎮(zhèn)布局不合理，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施基礎(chǔ)薄弱，配套功能不完善，農(nóng)村水、電、路、氣等基礎(chǔ)設(shè)施和教育、衛(wèi)生、文化等公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)欠賬較多，農(nóng)村村鎮(zhèn)面貌亟待改善。四是財(cái)政投入不足，特別是一些地方城中村、舊城改造任務(wù)繁重，用于支持城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金捉襟見(jiàn)肘。五是小城鎮(zhèn)管理落后，影響生產(chǎn)關(guān)系和資源集聚，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理成本居高不下，直接制約區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。

所謂“新型城鎮(zhèn)化”，是指堅(jiān)持以人為本，以新型工業(yè)化為動(dòng)力，以統(tǒng)籌兼顧為原則，推動(dòng)城市現(xiàn)代化、集群化、生態(tài)化，農(nóng)村城鎮(zhèn)化。全面提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量和水平，走科學(xué)發(fā)展、集約高效、功能完善、環(huán)境友好、社會(huì)和諧、個(gè)性鮮明、城鄉(xiāng)一體、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化建設(shè)之路。新型城鎮(zhèn)化的“新”就是要由過(guò)去片面注重追求城市規(guī)模擴(kuò)大、空間擴(kuò)張、人口比例增加，改變?yōu)橐蕴嵘鞘械奈幕?、公共服?wù)等內(nèi)涵為中心，真正使我們的城鎮(zhèn)成為具有較高品質(zhì)的適宜人居之所。國(guó)內(nèi)外的發(fā)展實(shí)踐證明，城鎮(zhèn)化是一個(gè)自然歷史過(guò)程，必須從我國(guó)社會(huì)主義初級(jí)階段基本國(guó)情出發(fā)，遵循規(guī)律，因勢(shì)利導(dǎo)，使城鎮(zhèn)化成為一個(gè)順勢(shì)而為、水到渠成的發(fā)展過(guò)程。推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，關(guān)鍵是要理清思路、分清步驟，避免走彎路。當(dāng)前要特別注意以下幾個(gè)問(wèn)題：一是城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化，要把促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序地實(shí)現(xiàn)市民化作為首要任務(wù)。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)，雖然2011 年中國(guó)城鎮(zhèn)人口比重達(dá)到 51%，但是實(shí)際擁有城市戶口并享有城鎮(zhèn)居民福利的人口比例仍然不足 40%。也就是說(shuō)，有大約 1.5 億左右的人口只是實(shí)現(xiàn)了“半城鎮(zhèn)化”，他們以農(nóng)民工為主體，在城市中居住、工作和生活，但仍然游離于城市的邊緣。應(yīng)注重農(nóng)村人口在就近的中小城市進(jìn)行轉(zhuǎn)移，以利于不同區(qū)域間的發(fā)展相對(duì)平衡。中等城市的崛起和輻射作用不但將吸引大批進(jìn)城人口，還能緩解大城市的壓力和部分社會(huì)矛盾。二是加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程，要遵循城鎮(zhèn)化發(fā)展的客觀規(guī)律，科學(xué)規(guī)劃城市規(guī)模，提高城鎮(zhèn)發(fā)展水平，不能搞“攤大餅”式的城市化，不能形成新的“造城運(yùn)動(dòng)”，不能再精心打造新的“鬼城”。中央要求，城鎮(zhèn)建設(shè)要實(shí)事求是確定城市定位，科學(xué)規(guī)劃和務(wù)實(shí)行動(dòng)，避免走彎路；要體現(xiàn)尊重自然、順應(yīng)自然、天人合一的理念，依托現(xiàn)有山水脈絡(luò)等獨(dú)特風(fēng)光，讓城市融入大自然，讓居民望得見(jiàn)山、看得見(jiàn)水、記得住鄉(xiāng)愁；要融入現(xiàn)代元素，更要保護(hù)和弘揚(yáng)傳統(tǒng)優(yōu)秀文化，延續(xù)城市歷史文脈；要融入讓群眾生活更舒適的理念，并體現(xiàn)在每一個(gè)細(xì)節(jié)中。在促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中，要注意保留村莊原始風(fēng)貌，慎砍樹、不填湖、少拆房，盡可能在原有村莊形態(tài)上改善居民生活條件。貫徹落實(shí)這些要求，必須充分發(fā)揮規(guī)劃的戰(zhàn)略性、前瞻性和導(dǎo)向性作用，切實(shí)做到以科學(xué)規(guī)劃指導(dǎo)城鎮(zhèn)化和城鎮(zhèn)建設(shè)；充分發(fā)揮工業(yè)化的要素聚集和產(chǎn)業(yè)支撐作用，大力增強(qiáng)城市經(jīng)濟(jì)的整體實(shí)力；充分發(fā)揮基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施的功能性、配套性和服務(wù)性作用，著力提升城市綜合承載能力；堅(jiān)持生態(tài)文明、經(jīng)濟(jì)文明和社會(huì)文明有機(jī)統(tǒng)一，努力建設(shè)可持續(xù)發(fā)展的城市。三是要充分考慮環(huán)境承受的巨大壓力。城鎮(zhèn)化加速階段往往伴隨著工業(yè)化的快速推進(jìn)，環(huán)境保護(hù)的壓力與日俱增。由于中國(guó)城鎮(zhèn)人口基數(shù)巨大，城鎮(zhèn)化水平每提高一個(gè)百分點(diǎn)，新增加的污水、固廢排放等都將帶來(lái)新的巨大環(huán)境壓力。必須統(tǒng)籌協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)生態(tài)建設(shè)的規(guī)劃、管理和實(shí)施，超前進(jìn)行城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略生態(tài)布局，規(guī)范指導(dǎo)城鎮(zhèn)生態(tài)建設(shè)實(shí)踐。四是要加快戶籍制度改革。這是黨的十八大和十八屆三中全會(huì)部署的一項(xiàng)重點(diǎn)改革，是推進(jìn)中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化的一項(xiàng)重大任務(wù)，是實(shí)現(xiàn)億萬(wàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“市民夢(mèng)”的一項(xiàng)重大舉措。剛剛結(jié)束的中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議，明確提出要推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，把促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化作為首要任務(wù)。中央提出，要“全面放開(kāi)建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開(kāi)中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模?！敝攸c(diǎn)是要通過(guò)調(diào)整完善戶口遷移政策，促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化，主要任務(wù)是解決已經(jīng)轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)業(yè)人口落戶問(wèn)題，穩(wěn)步提高戶籍人口城鎮(zhèn)化水平，穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。

本欄編輯/白華鮮