王淑霞

(濟(jì)南大學(xué)歷史與文化產(chǎn)業(yè)學(xué)院，山東濟(jì)南，250022)

論美國內(nèi)戰(zhàn)時(shí)期自由民局的創(chuàng)建

王淑霞

(濟(jì)南大學(xué)歷史與文化產(chǎn)業(yè)學(xué)院，山東濟(jì)南，250022)

內(nèi)戰(zhàn)期間，大量逃奴及獲得自由的數(shù)百萬黑人無以為生。起初，是聯(lián)邦軍隊(duì)、民間團(tuán)體及慈善組織采取種種措施幫助他們生存。軍隊(duì)及民間力量的不足促使聯(lián)邦政府承擔(dān)起解決黑人生活問題的責(zé)任，國會對建立自由民局的必要性、合憲性等問題進(jìn)行了辯論，支持建立者獲得微弱優(yōu)勢，最終建立起統(tǒng)一的幫助自由民、難民重建社會生活與生產(chǎn)秩序的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)自由民局。它的創(chuàng)建是美國福利制度發(fā)展史上的突破，預(yù)示了聯(lián)邦制下權(quán)力布局的改變。

自由民局；美國內(nèi)戰(zhàn)；合憲性；美國聯(lián)邦福利機(jī)構(gòu)；美國國會

自由民局是美國歷史上第一個(gè)聯(lián)邦福利機(jī)構(gòu)，①其全稱為“難民、自由民及被遺棄土地管理局”，隸屬陸軍部。它是1865年3月3日距離內(nèi)戰(zhàn)結(jié)束十多天時(shí)建立的，主要任務(wù)是戰(zhàn)后監(jiān)督和處理內(nèi)戰(zhàn)期間一切被遺棄的土地，處理與難民及自由民(內(nèi)戰(zhàn)中被解放的黑奴)相關(guān)的一切問題。那么，為什么在內(nèi)戰(zhàn)即將結(jié)束時(shí)成立這一聯(lián)邦機(jī)構(gòu)？它是怎樣建立起來的？在美國學(xué)者的一些著作中有零散的分析。②而在國內(nèi)學(xué)術(shù)界尚未見到對此問題的專門探討。該局的創(chuàng)建不僅僅是迫于解決當(dāng)時(shí)所面臨的社會問題，更重要的是其建立涉及到美國的憲政體制，所以，國會對它建立的必要性、合憲性進(jìn)行了辯論。鑒于此，本文擬對促成自由民局創(chuàng)建的相關(guān)因素以及國會對建立該機(jī)構(gòu)的論辯進(jìn)行探討，以期豐富國內(nèi)史學(xué)界對美國內(nèi)戰(zhàn)與南方重建史乃至聯(lián)邦體制演變史的認(rèn)識。

一

內(nèi)戰(zhàn)的爆發(fā)，打亂了美國南方原來的社會秩序。一方面，一些奴隸主因戰(zhàn)爭而逃跑，很多奴隸處于無人管的狀態(tài)；另一方面，很多奴隸認(rèn)為跟隨聯(lián)邦軍隊(duì)就是走向解放，故大量奴隸逃亡到聯(lián)邦戰(zhàn)線的陣地內(nèi)。對此，約翰·伊頓曾說：“這些大隊(duì)人馬來到我們身邊，如同搬來了一座座城市?！雹踇1](28)內(nèi)戰(zhàn)中，逃亡奴隸總數(shù)達(dá)到50萬人以上。[2](235)《解放黑奴宣言》的頒布又使叛亂州幾百萬奴隸獲得自由。無論是逃奴還是自由民，他們雖擺脫了主人的控制，但他們將如何維持生存成為聯(lián)邦政府面臨的一大難題?？梢哉f，黑人生活問題的迫切需要解決以及與此緊密相連的社會生產(chǎn)秩序的亟待恢復(fù)，是促使聯(lián)邦政府建立自由民局的根本原因。時(shí)值內(nèi)戰(zhàn)期間，聯(lián)邦軍隊(duì)、民間團(tuán)體等對解決黑人的生活問題進(jìn)行了最初的嘗試，這些嘗試既說明聯(lián)邦軍隊(duì)及民間團(tuán)體在促使聯(lián)邦政府承擔(dān)起救助黑人責(zé)任方面發(fā)揮過一定的作用，同時(shí)也說明他們對數(shù)百萬黑人生活問題的解決能力有限。

聯(lián)邦軍隊(duì)將領(lǐng)面對著數(shù)量龐大的黑人難民，采取了一系列維持他們生存的措施。這些措施都是臨時(shí)性的，涉及到的地區(qū)和人數(shù)均非常有限。譬如，有的將領(lǐng)把逃奴視為戰(zhàn)時(shí)“違禁品”，[3](16)將他們留在軍營干活；有的將領(lǐng)在自己管理的土地上采用雇傭勞動。在新奧爾良，本杰明·F·巴特勒將軍指定專人管理被遺棄的土地，允許黑人耕種，規(guī)定頭等勞力每天工作10小時(shí)，每月工資10美元。[4](107)1862年底，格蘭特將軍派專人在“大交叉點(diǎn)”收容黑人，讓他們從事采摘棉花的工作，每摘一磅棉花發(fā)給1角2分的報(bào)酬，留在該地區(qū)效忠于聯(lián)邦的種植園主也有權(quán)利按此條件雇傭黑人。[5](347-348)有的將領(lǐng)要求黑人與種植園主簽訂帶有一定強(qiáng)制性的勞動合同。1862年春，在聯(lián)邦軍隊(duì)占領(lǐng)了路易斯安那州大部分盛產(chǎn)甘蔗的地區(qū)后，本杰明·F·巴特勒將軍要求那些從種植園逃跑的奴隸以及仍在種植園的反抗者，繼續(xù)在“忠誠”的主人的土地上勞動，與主人簽訂年度勞動合同。主人必須提供固定的工資、口糧和必需的醫(yī)療，禁止肉體體罰。[6](55)后來納撒尼爾·P·班克斯將軍在被占領(lǐng)的路易斯安那州擴(kuò)大本杰明·F·巴特勒計(jì)劃的應(yīng)用范圍。他宣布：前奴隸必須避免流浪和閑逛。軍隊(duì)“勸誘”他們與種植園主簽訂年度合同，他們將得到農(nóng)作物收成的5%或每月3美元的工資，還有口糧、住所及醫(yī)療。他們一旦被雇傭，沒有雇主的允許不得隨意離開種植園。[6](55)該制度在實(shí)行高峰時(shí)，涉及到大約1 500個(gè)種植園里的50 000名黑人勞動者。[1](56)

還有的將領(lǐng)臨時(shí)將土地分配給黑人使用，但黑人沒有所有權(quán)。1865年1月16日，謝爾曼將軍發(fā)布了第15號特別戰(zhàn)地命令，規(guī)定：“從查爾斯頓以南的島嶼沿海30英里河川兩岸，被遺棄的稻田及佛羅里達(dá)州圣約翰河兩岸的田野都予以保留，劃歸由于戰(zhàn)爭行動及合眾國總統(tǒng)的宣言而獲得解放的黑人……居住”，“每戶黑人都將擁有一塊不超過40英畝的可耕地……直到他們能夠自己或者國會規(guī)定他們的所有權(quán)以前，由軍事當(dāng)局保護(hù)他們的土地所有權(quán)?！盵7](350)該命令使大約40 000名黑人在上述土地上安家落戶，當(dāng)時(shí)共有485 000英畝的土地被分給黑人，并開始生產(chǎn)。[5](350)

如上所述，軍隊(duì)對黑人生活問題的處理表現(xiàn)出兩個(gè)特點(diǎn)：一是受益的黑人數(shù)量有限。因?yàn)榇藭r(shí)軍隊(duì)的主要職責(zé)是打敗叛亂軍，而非救濟(jì)照顧黑人生活。二是軍隊(duì)救助黑人的方式主要是組織他們勞動，使其依靠自己的勞動維持生存。將領(lǐng)們之所以采用這種方式，主要是因?yàn)椋旱谝?，?lián)邦將領(lǐng)或普通戰(zhàn)士大都來自北方。北方一直盛行的是資本主義雇傭勞動制度，他們耳濡目染的是雇傭勞動，故雇傭勞動成為其解決黑人生活問題的基本方式。當(dāng)然，不同的將領(lǐng)思想觀念也有不同，導(dǎo)致他們組織勞動的方式略有差異。第二，這些將領(lǐng)受清教工作倫理的思想影響較深，他們在組織黑人勞動的過程中，也極力向黑人灌輸清教的工作倫理思想，即公平的勞動獲得公平的工資，同時(shí)強(qiáng)調(diào)個(gè)人自助的精神，培養(yǎng)他們靠勞動生存的思想意識。第三，將領(lǐng)們希望黑人通過自己的勞動減輕對軍隊(duì)的依賴，“以免用無用的嘴來靡費(fèi)我們的糧食，因?yàn)樗麄儠怨鉃槲覀兊膽?zhàn)斗人員所需要的糧食的”。[5](347)把他們組織起來進(jìn)行勞動，既可以盡可能地減少敵方利用黑人作為潛在戰(zhàn)爭資源的機(jī)會，使敵軍的士氣、作戰(zhàn)能力因后方無生產(chǎn)人手而受挫，也有利于穩(wěn)定被占領(lǐng)地區(qū)的社會秩序。

當(dāng)然，為了解決黑人的生活問題，內(nèi)戰(zhàn)期間還采取過征募黑人入伍、試圖把黑人移民國外或國內(nèi)其他地區(qū)等方式。可見，那時(shí)的聯(lián)邦政府還沒有統(tǒng)一的解決黑人生活問題的政策。軍隊(duì)的措施遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足數(shù)百萬黑人的現(xiàn)實(shí)需要，將領(lǐng)們迫切希望政府制定統(tǒng)一的政策，減輕軍隊(duì)的負(fù)擔(dān)，使他們專心致力于軍事問題。這樣，陸軍部于1863年3月組成“美國自由民調(diào)查委員會”，“調(diào)查被國會法案和總統(tǒng)1863年1月1日宣言解放的有色人的生活狀況，提出什么樣的措施能最好地保護(hù)和改善他們的狀況，以便他們能自我保護(hù)和自立；在鎮(zhèn)壓叛亂的過程中，怎樣最有效地利用黑人為政府服務(wù)”。[8](73)在委員會相繼提交的兩份報(bào)告中，一方面提出了自由民生活中存在的問題，如受雇的自由民工資很低，還常常拿不到，黑人正在遭受剝削。地方當(dāng)局不給他們救濟(jì)，不允許他們?nèi)?jì)貧所等。另一方面也提出改善黑人境遇的措施，如在被棄的土地上安置黑人，幫助他們成為其占用園地的主人，賦予黑人公民權(quán)及政治權(quán)，為其建立學(xué)校、提供醫(yī)療、司法服務(wù)等?！笆滓氖潜Ｗo(hù)他們，反對任何借口、任何形式的奴隸制的恢復(fù)，然后讓他們自立”，[9](382)委員會建議成立“解放局”或“自由民局”。[10](65)“美國自由民調(diào)查委員會”的成立表明聯(lián)邦政府在嘗試解決黑人生活問題上邁出了重要一步，詹姆斯·M·麥克弗森曾說委員會的工作是“為自由民局的建立奠定了基礎(chǔ)”。[11](186)

二

軍隊(duì)將領(lǐng)不僅自己采取措施解決黑人生活問題，還給美國傳教士協(xié)會寫信請求幫助，故以美國傳教士協(xié)會為代表的一些民間團(tuán)體、慈善組織為解決黑人的衣、食、住、醫(yī)療、教育等問題做了大量工作。他們在推動建立統(tǒng)一的解決黑人生活問題的機(jī)構(gòu)方面發(fā)揮了重要作用。

美國傳教士協(xié)會是第一個(gè)關(guān)注自由民及難民問題的民間團(tuán)體，它在收到本杰明·F·巴特勒將軍等人的求助信后，很快行動起來。在1861年底前，他們派了幾個(gè)代理到戰(zhàn)地分發(fā)衣服，給黑人世俗和宗教的指導(dǎo)，此后他們的工作迅速擴(kuò)展。在弗吉尼亞、北卡羅來納、南卡羅來納、密蘇里、密西西比等州，建立學(xué)校和傳教區(qū)。有7 000多名兒童與日校、夜校聯(lián)系，有5 000名兒童與主日學(xué)校聯(lián)系在一起。協(xié)會派到戰(zhàn)地的代理，有的監(jiān)管農(nóng)場，有的幫助統(tǒng)計(jì)黑人，有的負(fù)責(zé)孤兒濟(jì)貧所。內(nèi)戰(zhàn)結(jié)束前，他們管理的黑人范圍更加廣泛，到達(dá)弗羅里達(dá)、路易斯安那、密西西比等州。[12](26)軍隊(duì)將領(lǐng)的信引起整個(gè)北方的同情，所有教派的教會、傳教士協(xié)會很快進(jìn)入需要他們的地方。

除了已經(jīng)成立的民間組織外，為了快速幫助自由民，在各地形成了一些新的團(tuán)體。波士頓自由民教育委員會于1862年2月7日組成，后改為新英格蘭自由民救助協(xié)會，目的是“減輕身體痛苦、組織工業(yè)、給予指導(dǎo)、告訴公眾自由民的權(quán)利及需要”。[10](56)在紐約，組織了國家自由民救濟(jì)協(xié)會，幫助皇家港及門羅要塞的15 000名窮人，雇傭“有能力的教師向前奴隸傳授一般的工業(yè)及機(jī)械技能、教育的基本原理、基督教的觀念”。協(xié)會章程規(guī)定：“自由民的救濟(jì)與改善，教他們文明與基督教；向他們灌輸秩序、勤奮、節(jié)儉、自立的思想；用自尊鼓勵(lì)他們，提升他們?nèi)诵缘乃健！盵10](56)

類似的組織還有很多，如哥倫比亞地區(qū)的國家自由民救濟(jì)協(xié)會、辛辛那提“違禁品”救濟(jì)協(xié)會、費(fèi)城婦女救助協(xié)會、西北自由民救助委員會、圣路易斯“違禁品”救濟(jì)協(xié)會、納什維爾難民救助協(xié)會、小石城救濟(jì)委員會、華盛頓自由民協(xié)會，等等。這些協(xié)會做了大量工作，如為老弱病殘者送衣服、鞋子、毯子等；組織有能力的黑人勞動，派人管理棉花種植園；有的還在南方建立一些非正式的地區(qū)學(xué)校，征募教師，每月付給他們工資；有的在南方開設(shè)商店，允許貧窮的黑人按成本價(jià)購買生活必需品，減少隨軍小販對黑人的勒索；有的在華盛頓建立就業(yè)辦公室，為自由民安置工作，等等。

西部衛(wèi)生委員會和美國衛(wèi)生委員會等平民志愿組織為黑人提供醫(yī)療服務(wù)。它們本來的目的是改善軍營衛(wèi)生狀況，減輕士兵痛苦和傷亡率。但他們很快發(fā)現(xiàn)自由民、白人難民必需品匱乏、生活困苦。居民生活在“極端的貧窮與痛苦中”，“沒有任何舒適的設(shè)施，幾乎沒有生活必需品”。[13](353)環(huán)境如此之差，疾病、死亡很常見，有人估計(jì)營地的黑人死亡率大約近三成。他們“對這些無聲的訴求不能充耳不聞”，[12](29-32)所以，開始在黑人及難民中分發(fā)食品，提供衣物，給予醫(yī)療照顧。自由民救助協(xié)會也為“違禁品”健康制度提供一些輔助人員，走訪“違禁品”小屋，請醫(yī)生看病人。黑人自己也提供非專業(yè)人員的服務(wù)如婦女護(hù)理、打掃衛(wèi)生、做飯；男人做些砍伐，制作病床等與醫(yī)院相關(guān)的其他工作。

內(nèi)戰(zhàn)爆發(fā)帶來大量社會救助問題，民間團(tuán)體及慈善組織對黑人進(jìn)行了一定援助，但這些援助很有限。第一，所有這些救助協(xié)會在組織與活動方面都是獨(dú)立的，在服務(wù)的地區(qū)或領(lǐng)域存在著交叉與重疊，缺乏一個(gè)凌駕于各團(tuán)體之上的機(jī)構(gòu)對他們的活動進(jìn)行協(xié)調(diào)與統(tǒng)一，降低了救助的效率。如在同一地區(qū)，可能會存在多個(gè)救助協(xié)會，而在有的地區(qū)可能得不到救助團(tuán)體的幫助。不同的協(xié)會都在進(jìn)行著相似的工作，未專注于某個(gè)領(lǐng)域。即便是衛(wèi)生委員會也沒專門進(jìn)行醫(yī)療衛(wèi)生活動，他們也參與食品、衣服的分發(fā)等救濟(jì)事務(wù)。為彌補(bǔ)不足，他們嘗試過聯(lián)合的努力，如1863年，紐約、波士頓、費(fèi)城、辛辛那提、芝加哥等地的自由民救濟(jì)協(xié)會聯(lián)合成為“美國國家自由民救濟(jì)委員會”(亦稱“美國委員會”)。其次，在救助中有的人表現(xiàn)出種族歧視。在南卡羅來納州海島，某救濟(jì)協(xié)會工作人員請醫(yī)生去看一名將死的“違禁品”，醫(yī)生不愿去，工作人員求助于醫(yī)生憐憫“人類”的情感，醫(yī)生反駁道：“‘人類’？他們只是動物，連牲畜的一半價(jià)值都沒有?！盵13](358)第三，民間組織的力量畢竟有限，沒有能力滿足日益龐大的自由民群體的衣、食、住、受教育等各方面的需求。當(dāng)?shù)?8屆國會第一次會議準(zhǔn)備召開時(shí)，波士頓、紐約、費(fèi)城等地的“自由民救助協(xié)會”共同給林肯寫了一封信。信中說：對自由民的照顧已經(jīng)完全超出私人機(jī)構(gòu)所能承受的負(fù)擔(dān)，只有國家能夠處理這一問題，“提供最好的能力”，強(qiáng)烈要求林肯向國會提出“立刻創(chuàng)立解放局”。[3](30)

三

聯(lián)邦軍隊(duì)、民間團(tuán)體對解決黑人生活問題的努力及其表現(xiàn)出的難負(fù)之重，對政府統(tǒng)一政策的制定產(chǎn)生了重要影響。國會對要求聯(lián)邦政府處理自由民生活問題的呼吁做出了回應(yīng)。眾議員托馬斯·D·埃里奧特于1863年1月向第37屆國會提出創(chuàng)建“解放局”的議案，但因國會即將休會，該議案沒有被公布。同年12月14日，他再次向第38屆國會提出如上議案。該議案共有六條，主要內(nèi)容是：建議在陸軍部下設(shè)一個(gè)機(jī)構(gòu)。在參議院的建議及同意下，總統(tǒng)有權(quán)任命該機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人，在此負(fù)責(zé)人之下再安排幾名助理負(fù)責(zé)人。其主要職責(zé)是，對被解放的黑人進(jìn)行一般監(jiān)管，為他們制定必須的待遇規(guī)定，允許他們耕種被棄或被沒收的土地，幫助他們獲得公平的工資。這些負(fù)責(zé)人及地方監(jiān)督人將有權(quán)解決“自由民之間引起的所有困難，除非當(dāng)訴諸于憲兵法官或其他法庭變得必要”，所有的承擔(dān)起執(zhí)行解放奴隸的法律和命令職責(zé)的政府官員要向“解放局”的負(fù)責(zé)人報(bào)告他們的活動。[3](36)因成立該機(jī)構(gòu)的受益人是剛剛獲得解放的黑人，故該議案在國會宣布后，引起了眾、參兩院對該機(jī)構(gòu)建立的必要性、合憲性等問題的激烈爭論。

支持建立者闡述了建立的必要性：第一，保護(hù)黑

人的需要。針對自由民調(diào)查委員會報(bào)告中所說的自由民被虐待的情況，托馬斯·D·埃里奧特說：“你讓那些殘忍的人進(jìn)入黑人中間嗎，或是白色的獵犬敏于被捕獲的獵物，它們的毒牙是殘酷的，他們對黃金的追求不惜以人的生命為代價(jià)!”“這樣的人現(xiàn)就在那里，他們的虐待使黑人悲傷沮喪。如果議案被通過，這種虐待就會被阻止，不需政府花費(fèi)，因?yàn)樽杂擅窬謺顾麄冏允称淞Α！币幻h員說，“他們要求的只是機(jī)會、指導(dǎo)、一個(gè)時(shí)期的教育”，“然后，他們將償還你們?nèi)?、六十甚至上百倍”。若不建立該局，“在一代自由民生存下來之前，一代自由民會被毀滅”。[3](36)黑人仍未學(xué)會怎么樣是自由，指導(dǎo)、保護(hù)他們的任務(wù)對私人機(jī)構(gòu)來說太重。第二，議員威廉·D·凱利從黑人作為棉花的生產(chǎn)者及工業(yè)品消費(fèi)者的角度支持建立自由民局的議案。他認(rèn)為“自由民未來的福利需要這種行動，不允許他們懶散、好逸惡勞、流浪的惡習(xí)”。為什么呢？北方人的工業(yè)會因棉花匱乏而癱瘓，自由民將在南方土地上生產(chǎn)出棉花。凱利問：“……西北部的人是否不希望創(chuàng)造出數(shù)百萬他們大宗商品的消費(fèi)者—自由的消費(fèi)者？我了解賓夕法尼亞州與新英格蘭將不會抱怨，如果四百萬人過去一直不是他們產(chǎn)品的消費(fèi)者，現(xiàn)在將每年春秋去購買他們工廠生產(chǎn)的產(chǎn)品?！盵3](39)反對建立者反對種族平等。一位參議員說，當(dāng)“上帝讓黑人低劣時(shí)”，[14](101)制定使黑人平等的法律不在人的權(quán)力之內(nèi)，他們認(rèn)為黑人的從屬地位是預(yù)先注定的。議案中讓黑人接受教育的計(jì)劃使南方白人非常擔(dān)憂，在他們看來，“一名受教育的黑人是一個(gè)最危險(xiǎn)的黑人”。該議案在南方被稱為“最瘋狂的實(shí)驗(yàn)”。[15]這些人認(rèn)為使黑人變得像白人一樣自由、平等、能生存是不可能的事，他們頑固倡導(dǎo)社會不平等，竭力維持白人的優(yōu)越地位。第二，他們維護(hù)州權(quán)。民主黨議員卡爾布弗萊施說正在審議中的議案“取得了太多令人質(zhì)疑的權(quán)力，侵害了公民的私人權(quán)利，根本上干預(yù)州主權(quán)”，“在立法體制上插進(jìn)一個(gè)楔子，對我們社會狀況只有悲慘的影響”。議員麥克道爾也說該機(jī)構(gòu)“……直接違背了所有的以前我們政府和法律的觀念”。[14](91)第三，反對建立者擔(dān)心為了自由民局的運(yùn)作，政府會向人們征稅。議員詹姆斯·布魯克斯對自由民局不可預(yù)見的花費(fèi)作出反應(yīng)：我抗議為了該機(jī)構(gòu)向選民征稅。以北部勞工的名義我抗議，以北部工匠的名義我抗議，以北部資本家的名義我抗議，為了北方白人婦女和白人兒童的利益我抗議。不要為了支持南方的黑人加重財(cái)政負(fù)擔(dān)。很清楚詹姆斯·布魯克斯把黑人問題視為南方的問題。[14](92)綜上所述，反對者主要是從維護(hù)州權(quán)的角度反對建立自由民局的，一定程度上反映了當(dāng)時(shí)美國的政治體制、主流思想。當(dāng)時(shí)，美國聯(lián)邦政府與州政府各有自己的管轄領(lǐng)域，福利、救濟(jì)等問題在內(nèi)戰(zhàn)前一般屬于地方政府或民間組織參與的領(lǐng)域，所以，反對者看出了自由民局的建立有改變政府權(quán)力布局的趨勢。19世紀(jì)中葉美國盛行的是自由放任思想，普遍認(rèn)為管得少的政府就是好政府，反對聯(lián)邦政府插手本應(yīng)屬于州政府處理的事情。而支持建立者則主要是從有利于資本主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展、將黑人轉(zhuǎn)化成為自由勞動者的的角度支持建立該機(jī)構(gòu)的，這種思想順應(yīng)了美國資本主義發(fā)展的趨勢。

雙方爭論的焦點(diǎn)在于被提議的自由民局是否符合憲法。支持建立者對自由民局的合憲性作了說明：第一，根據(jù)憲法，總統(tǒng)是陸海軍總司令。通過鎮(zhèn)壓叛亂，總統(tǒng)與國會已經(jīng)有效地行使戰(zhàn)爭權(quán)。在這些權(quán)力中，已經(jīng)被運(yùn)用的最有效、最人道的權(quán)力之一，是解放敵人的奴隸。但是，解放奴隸的權(quán)力同時(shí)涉及到對這些人保護(hù)的職責(zé)。不履行保護(hù)的職責(zé)，行使解放的權(quán)力或許就是犯罪。假如沒有國會的立法，政府對黑人實(shí)行保護(hù)就不能進(jìn)行。沒有國會的立法，總統(tǒng)的權(quán)力就不能實(shí)施。根據(jù)憲法第一條第八款的規(guī)定，國會有權(quán)制定為行使國會各項(xiàng)權(quán)力和由憲法授予合眾國政府或其任何部門或官員的一切其他權(quán)力所必要和適當(dāng)?shù)乃蟹?。[16](575)所以，國會有權(quán)制定保護(hù)黑人的法律。第二，國會有權(quán)宣戰(zhàn)及制定關(guān)于“陸戰(zhàn)捕獲的條例”。被《沒收法案》解放的奴隸是戰(zhàn)俘，這是立法的適當(dāng)主題。第三，總統(tǒng)的另一項(xiàng)戰(zhàn)時(shí)權(quán)力，是向敵人發(fā)表宣言。國家的信念是保證宣言的實(shí)現(xiàn)。奴隸已被一項(xiàng)宣言解放，這樣他們就成為“政府的平民”，他們有責(zé)任效忠政府，有權(quán)利得到保護(hù)。

反對建立者的依據(jù)主要是國際法中對“戰(zhàn)爭”概念的界定。國際法中“戰(zhàn)爭”的含義，一般是指兩個(gè)或兩個(gè)以上國家間的軍事斗爭，國家是戰(zhàn)爭的主體。故他們認(rèn)為：除非國會承認(rèn)南部邦聯(lián)是國家，否則聯(lián)邦政府的戰(zhàn)爭權(quán)就不存在。反對者試圖用國際法上對“戰(zhàn)爭”的定義，來達(dá)到聯(lián)邦政府對南部邦聯(lián)為國家的事實(shí)上的承認(rèn)。民主黨人塞繆爾·S·考克斯指出：所有支持自由民局的建立源于戰(zhàn)爭權(quán)的觀點(diǎn)是“完全的詭辯”。針對反對者對“戰(zhàn)爭”一詞的界定，支持建立者找出了聯(lián)邦最高法院1863年“戰(zhàn)利品案”判決中對“戰(zhàn)爭”一詞的解釋，即“戰(zhàn)爭”是指“一個(gè)國家以武力實(shí)現(xiàn)其權(quán)利的一種狀態(tài)”。[17](148)薩姆特事件之后，總統(tǒng)所面臨的實(shí)際情況是一場戰(zhàn)爭，“無論其前面的孕育時(shí)間有多長，它還是從其母體中突然誕生了，一個(gè)身披戰(zhàn)爭全副甲胄的戰(zhàn)神”?？偨y(tǒng)并沒有發(fā)動這樣的戰(zhàn)爭，但他必須要接受“以戰(zhàn)爭形式出現(xiàn)的挑戰(zhàn)，而無須等待國會賦予其戰(zhàn)爭之名；而且無論總統(tǒng)或國會賦予它什么名字都改變不了事實(shí)”，[18](142)即“無論敵方是一個(gè)外國侵略者，還是幾個(gè)組織起來進(jìn)行叛亂的州，這仍然是一場戰(zhàn)爭，盡管宣戰(zhàn)是‘單方面’的……”。“如果戰(zhàn)爭的法律上的存在必須由立法機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，我們從1861年立法機(jī)關(guān)非常會議通過的幾乎每一個(gè)立法中，都可以找到這種批準(zhǔn)，那次非常會議完全用來制定法律，使政府能夠堅(jiān)決而有效地進(jìn)行戰(zhàn)爭。再者，1861年，我們發(fā)現(xiàn)國會‘十分謹(jǐn)慎小心’，在預(yù)料會有此類尖銳的反對意見時(shí)通過了一項(xiàng)法令，‘贊成總統(tǒng)的一切行為、聲明和命令等等，并使其合法化和生效，猶如它們是按照合眾國國會先前明確授權(quán)和指示頒布的’……”。[17](149)“戰(zhàn)利品案”的判決說明國內(nèi)叛亂就是戰(zhàn)爭。既然南部叛亂是戰(zhàn)爭，那么，依據(jù)憲法賦予總統(tǒng)和國會的戰(zhàn)爭權(quán)要求建立自由民局就符合憲法。

主張建立“解放局”的議案在1863年12月14日進(jìn)入眾議院議程后，經(jīng)過辯論與修改，于1864年3月1日以69:67的微弱多數(shù)在眾議院獲得通過，“解放局”被更名為“自由民事務(wù)局”。但議案在送交參議院后，又遇到障礙，主要爭議是將該機(jī)構(gòu)置于哪個(gè)部門之下？有議員堅(jiān)持將其置于財(cái)政部下，因?yàn)楫?dāng)時(shí)的被棄與被沒收土地屬于財(cái)政部管轄。1864年6月參議院通過了把該局置于財(cái)政部下的議案，遭到眾議院拒絕，出現(xiàn)了僵局，國會休會。同年12月，建立了由參、眾兩院議員組成的聯(lián)合委員會，對雙方的分歧進(jìn)行協(xié)調(diào)，擬定了一個(gè)凝聚兩院共識的議案，被修正的議案于1865年3月3日在參、眾兩院獲通過，同一天林肯總統(tǒng)簽署，建立自由民局的議案終于成為正式法律。依據(jù)該法，經(jīng)參議院批準(zhǔn)，總統(tǒng)任命了自由民局局長及10個(gè)助理局長，該機(jī)構(gòu)很快運(yùn)轉(zhuǎn)起來。

自由民局的建立是國會立法妥協(xié)的結(jié)果，最終通過的法案與初始的議案相比，已有很大不同。譬如，法案受益人除議案最初規(guī)定的自由民，又增加了白人難民，且將原屬于財(cái)政部管理的被棄與被沒收土地置于陸軍部下。早期議案希望建立巨大的濟(jì)貧院，這將需要大量資金，但法案最終沒有規(guī)定聯(lián)邦政府為該機(jī)構(gòu)提供資金，其運(yùn)轉(zhuǎn)所需資金來源于出租或出售其掌握的被棄土地或其他財(cái)產(chǎn)所獲收入等。激進(jìn)共和黨人所極力提倡的黑人土地所有權(quán)、選舉權(quán)等，遭到民主黨、溫和共和黨人的反對。結(jié)果是法案對自由民關(guān)于土地的購買、租用及救濟(jì)品的分發(fā)等問題做了具體規(guī)定，關(guān)于自由民的投票權(quán)沒有給予任何保證，等等。這樣，聯(lián)邦政府開始承擔(dān)起了社會救助的責(zé)任。

綜上所述，內(nèi)戰(zhàn)期間黑人生活的窮困以及聯(lián)邦軍隊(duì)、民間團(tuán)體為解決這一問題進(jìn)行的努力及其表現(xiàn)出的不足，成為促使自由民局建立的重要因素。在國會對自由民局建立必要性及合憲性辯論中，支持建立者取得優(yōu)勢，所以，在聯(lián)邦政府的層面終于建立起統(tǒng)一的負(fù)責(zé)照顧黑人及難民生活的機(jī)構(gòu)——自由民局。該機(jī)構(gòu)的建立雖帶有戰(zhàn)時(shí)性、暫時(shí)性(在建立該機(jī)構(gòu)的法案中同時(shí)規(guī)定了它存在到戰(zhàn)爭結(jié)束一年后)，但它的建立確實(shí)使聯(lián)邦政府的權(quán)力深入到傳統(tǒng)上由州政府管轄的領(lǐng)域，體現(xiàn)出權(quán)力布局將被改變的趨勢。正如杜波伊斯所說，自由民局的建立是“偉大的國家與巨大的種族及社會問題作斗爭的最非凡、最引人注目的嘗試之一”。[19](13)

注釋：

① 多本書中都將自由民局視為美國歷史上第一個(gè)聯(lián)邦福利機(jī)構(gòu)，此處僅舉兩例。

② 對是否建立自由民局的辯論散見于如下書目: George R. Bentley. A History of the Freedmen’s Bureau. Philadelphia: University of Pennsylvania, 1955: 16-39; Louis Henry Bronson. The Freedmen’s Bureau: A Public Policy Analysis. Ann Arbr, Michigan: UMI. 1971: 70-114.

③ 所引外文的中譯均出自作者之手。

[1] Wharton, Vernon Lane. The Negro in Mississippi [M]. New York: Harper & Row, 1965.

[2] 王金虎. 南部奴隸主與美國內(nèi)戰(zhàn)[M]. 北京: 人民出版社, 2006.

[3] George R. Bentley. A History of the Freedmen’s Bureau [M]. Philadelphia:University of Pennsylvania, 1955.

[4] James S. Allen. Reconstruction: The Battle for Democracy, 1865—1876 [M]. New York: International Publishers, 1937.

[5] 劉祚昌. 美國內(nèi)戰(zhàn)史[M]. 北京: 人民出版社, 1978.

[6] Eric Foner. Reconstruction: America’s Unfinished Revolution, 1863—1877 [M]. New York: Haper & Row, Publishers, 1988.

[7] Walter L.Fleming. Documentary History of Reconstruction: Political, Military, Social, Religious, Educational & Industrial 1865—1906. Vol.1 [M]. McGraw-Hill Book Company, 1966.

[8] United States: The War of the Rebellion: A Compilation of the Official Records of the Union and Confederate Armies. Ser. III, Vol.III.[Multimedia]. Washington, DC., 1899.

[9] United States: The War of the Rebellion: A Compilation of the Official Records of the Union and Confederate Armies. Ser. III, Vol.IV.[Multimedia]. Washington, DC., 1900.

[10] Victcria Marcus Olds. the Freedmen’s Bureau as a Social Agency[microform]. Ann Arbor, Mich. : UMI, 1967.

[11] James M. McPherson. Struggle for Equality: Abolitionists andthe Negro in the Civil War and Reconstruction [M]. Princeton, N.J.: Princeton University Press, 1964.

[12] Paul Skeels Peirce. The Freedmen’s Bureau: A Chapter in the History of Reconstruction [M]. St. Clair Shores, Mich.: Scholarly Press, 1970.

[13] Gaines M. Foster. The Limitations of Federal Health Care for Freedmen, 1862—1868 [J]. The Journal of Southern History, 1982(3): 358.

[14] Louis Henry Bronson, The Freedmen’s Bureau: A Public Policy Analysis [Microform].Ann Arbr, Michigan: UMI. 1971.

[15] The JBHE Foundation. This Conflict over the Freedmen’s Bureau Emerged a Number of Today’s Leading Black Colleges Source [J]. The Journal of Blacks in Higher Education, 2002-2003(38): 136.

[16] 任東來, 等. 美國憲政歷程: 影響美國的25個(gè)司法大案[M].北京: 中國法制出版社, 2004.

[17] [美]斯坦利·I·庫特勒. 最高法院與憲法——美國憲法史上重要判例選讀[M]. 北京: 商務(wù)印書館, 2006.

[18] [美]伯納德·施瓦茨. 美國最高法院史[M]. 北京: 中國政法大學(xué)出版社, 2005.

[19] W. E. B. Du Bois., The Souls of Black Folk [M]. Chicago, 1903.

On the establishment of the Freedmen’s Bureau at the end of American Civil War

WANG Shuxia
(School of History and Culture Industry, University of Jinan, Jinan 250022, China)

During the American Civil War, a large number of escaped slaves and liberated blacks lived on nothing. At first, it was the Federal Army and Folk Group and Charitable Organization that adopted some measures to keep them alive. At the same time, the military and folk limitation precipitated the federal government to undertake the duty of caring the of blacks, and the Congress disputed the necessity and constitutionality to establish the Freedmen’s Bureau to support the feeble majority, which resulted in the establishing of the Freedmen’s Bureau that helped the freedmen and refugees reconstruct the order of the social life and production. Its foundation was the breakthrough of the welfare system, presaging the change of power layout under the Federal System.

Freedmen’s Bureau; American Civil War; constitutionality; the United States Federal Welfase Agence; America’s Congress

K712.43

A

1672-3104(2014)01-0223-06

[編輯: 蘇慧]

2013-07-31；

2013-09-08

山東省高等學(xué)校人文社會科學(xué)計(jì)劃研究項(xiàng)目“自由民局與美國南方重建”(J12WD03)

王淑霞(1967-)，女，山東德州人，濟(jì)南大學(xué)歷史與文化產(chǎn)業(yè)學(xué)院副教授，歷史學(xué)博士，主要研究方向：美國歷史與文化.