（青島東方動(dòng)物衛(wèi)生法學(xué)研究咨詢中心，山東青島 266032）

淺析處罰法定原則在動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰中的適用

陳向武，孫敬秋

（青島東方動(dòng)物衛(wèi)生法學(xué)研究咨詢中心，山東青島 266032）

以案說法編者按：近年來，由于各級(jí)動(dòng)物衛(wèi)生行政主體加大動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法力度，違法案件查處率呈逐年上升趨勢(shì)，但是動(dòng)物衛(wèi)生執(zhí)法人員執(zhí)法辦案能力，尚不能滿足監(jiān)管執(zhí)法的需求。根據(jù)農(nóng)業(yè)部《全國(guó)官方獸醫(yī)培訓(xùn)規(guī)劃（2010—2014年）》的要求，本刊在“培訓(xùn)園地”欄目中開設(shè)了“以案說法”版塊，特委托青島東方?動(dòng)物衛(wèi)生法學(xué)研究咨詢中心就行政處罰案件中主體的適格性、證據(jù)的形式要件、法律適用的準(zhǔn)確性、程序的合法性、一事不再罰原則的正確理解、追訴時(shí)效的適用、不予處罰和從輕處罰適用的情形等方面的問題、吊銷許可證的適用、事先告知程序的履行、處罰法定原則等問題進(jìn)行解讀，此后“以案說法”將不斷刊出。

為了指導(dǎo)官方獸醫(yī)在實(shí)施行政處罰中正確理解處罰法定原則，本文通過“以案說法”的形式，就處罰法定原則的適用問題進(jìn)行分析，供執(zhí)法人員參考。

【案情概述】

2013年7月8日，甲縣動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所在監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)養(yǎng)殖戶張某飼養(yǎng)的生豬少了8頭，遂立案進(jìn)行調(diào)查。執(zhí)法人員提取了該養(yǎng)殖戶飼養(yǎng)生豬的養(yǎng)殖檔案，查看了本所于2013年6月3日對(duì)該養(yǎng)殖戶進(jìn)行監(jiān)督檢查時(shí)制作的《監(jiān)督檢查記錄》，并對(duì)養(yǎng)殖戶張某進(jìn)行了詢問，同時(shí)，制作了《現(xiàn)場(chǎng)檢查筆錄》。查明：張某于2013年7月2日，未申報(bào)檢疫出售8頭生豬，經(jīng)營(yíng)所得11600元。甲縣動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所認(rèn)為，張某出售生豬未申報(bào)檢疫的行為違反了《動(dòng)物防疫法》第四十二條第一款：“屠宰、出售或者運(yùn)輸動(dòng)物以及出售或者運(yùn)輸動(dòng)物產(chǎn)品前，貨主應(yīng)當(dāng)按照國(guó)務(wù)院獸醫(yī)主管部門的規(guī)定向當(dāng)?shù)貏?dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)申報(bào)檢疫”的規(guī)定，依據(jù)《動(dòng)物防疫法》第七十八條的規(guī)定，作出了給予張某同類檢疫合格動(dòng)物貨值10%即1160元罰款的行政處罰決定。張某履行了行政處罰決定的內(nèi)容。

【以案說法】

本案主要涉及處罰法定原則的適用問題。

動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰的原則，是指由法律規(guī)定的實(shí)施動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰時(shí)必須遵循的準(zhǔn)則。它貫穿于動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰的全過程，對(duì)實(shí)施動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰的主體具有約束力，動(dòng)物衛(wèi)生行政主體不遵循這些原則就要承擔(dān)相應(yīng)的法律后果。動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰的基本原則主要有處罰法定原則、公正公開原則、以事實(shí)為依據(jù)原則、過罰相當(dāng)原則、處罰與教育相結(jié)合原則、保障行政相對(duì)人合法權(quán)利原則、責(zé)任并重原則等。

處罰法定原則是行政處罰中最重要的原則，該原則既體現(xiàn)于實(shí)體法的制定上，又體現(xiàn)于實(shí)施行政處罰的程序上?！缎姓幜P法》第三條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，依照本法由法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定，并由行政機(jī)關(guān)依照本法規(guī)定的程序?qū)嵤?。沒有法定依據(jù)或者不遵守法定程序的，行政處罰無效?！痹趧?dòng)物衛(wèi)生行政處罰中，處罰法定原則是指動(dòng)物衛(wèi)生行政主體對(duì)于違反動(dòng)物衛(wèi)生行政法律規(guī)范的行政相對(duì)人給予行政處罰，要以法律、法規(guī)或者規(guī)章為依據(jù)，并在法定職權(quán)范圍內(nèi)依照法定程序?qū)嵤瑳]有法定依據(jù)或者不遵守法定程序?qū)嵤┑男姓幜P行為無效。該原則包括以下三方面的含義：

第一，實(shí)施動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰的主體法定。根據(jù)《行政處罰法》第十五條、第十七條，《動(dòng)物防疫法》《獸藥管理?xiàng)l例》等法律、法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，有權(quán)實(shí)施動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰的主體有兩個(gè)：一是獸醫(yī)主管部門，二是動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)。但是，這兩個(gè)主體實(shí)施處罰的職權(quán)范圍不同，不存在交叉和重疊的情形。對(duì)違反《動(dòng)物防疫法》的違法行為，除吊銷動(dòng)物診療許可證、執(zhí)業(yè)獸醫(yī)注冊(cè)證書以及不按規(guī)定建立免疫檔案、加施畜禽標(biāo)識(shí)的違法行為由法定的處罰主體——獸醫(yī)主管部門實(shí)施外，其他違反《動(dòng)物防疫法》的違法行為，均由法定的處罰主體——?jiǎng)游镄l(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)實(shí)施。獸醫(yī)主管部門不得以自己的名義實(shí)施動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的處罰權(quán)，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)也不得以自己的名義實(shí)施獸醫(yī)主管部門的處罰權(quán)，否則屬于超越職權(quán)，實(shí)施的行政處罰無效。對(duì)違反《獸藥管理?xiàng)l例》的違法行為，均由法定的處罰主體——獸醫(yī)主管部門實(shí)施。在執(zhí)法實(shí)踐中，部分獸醫(yī)主管部門將其職權(quán)范圍內(nèi)的涉及動(dòng)物防疫、獸藥管理等行政處罰權(quán)交由動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)或農(nóng)業(yè)行政綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)承擔(dān)，其本質(zhì)屬于行政處罰權(quán)的委托，必須以獸醫(yī)主管部門的名義實(shí)施。委托的行政處罰權(quán)不屬于動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)或農(nóng)業(yè)行政綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的法定職權(quán)，因而其不是實(shí)施該行政處罰的法定主體。需要說明的是，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)以自己的名義實(shí)施的行政處罰案件中，獸醫(yī)主管部門及其法制機(jī)構(gòu)不得在該案件的《行政處罰立案審批表》《案件處理意見書》《行政處罰決定審批表》的“法制機(jī)構(gòu)意見”欄簽署任何意見，否則即有違反處罰法定原則，并剝奪行政相對(duì)人復(fù)議權(quán)之嫌。

第二，實(shí)施動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰的依據(jù)法定。依據(jù)法定是指“法無明文規(guī)定不得處罰”。根據(jù)《行政處罰法》第九條、第十條、第十一條、第十二條、第十三條以及第十四條的規(guī)定，只有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章才可以設(shè)定行政處罰，規(guī)章以下的規(guī)范性文件不得設(shè)定行政處罰。在動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰中，公民、法人或其他組織的行為，只有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)或規(guī)章明確規(guī)定應(yīng)予處罰、給予何種處罰時(shí)，才能給予處罰；沒有規(guī)定的，動(dòng)物衛(wèi)生行政主體不得給予任何行政處罰。

第三，實(shí)施動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰的程序法定。處罰程序法定，要求動(dòng)物衛(wèi)生行政主體實(shí)施行政處罰，必須依照法定程序，該程序既包括《行政處罰法》及《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》所規(guī)定的程序，又包括其他法律、法規(guī)、規(guī)章的程序。遵守案件辦理的步驟、順序、形式和時(shí)限等制度。動(dòng)物衛(wèi)生行政主體不遵守法定程序?qū)嵤┬姓幜P，可能會(huì)導(dǎo)致行政處罰不成立、無效或者被撤銷。動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰中，動(dòng)物衛(wèi)生行政主體應(yīng)根據(jù)不同案件的性質(zhì)，選擇適用簡(jiǎn)易程序或一般程序?qū)嵤┨幜P。對(duì)于擬給予責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證、較大數(shù)額罰款或沒收違法所得數(shù)額較大的案件，還應(yīng)當(dāng)適用聽證程序。簡(jiǎn)單地講，處罰法定原則的具體要求是：實(shí)施動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰的主體及其職權(quán)是法定的，動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰的種類是法定的，動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰的依據(jù)是法定的，應(yīng)受處罰的行為是法定的，動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰的程序是法定的。

本案中，甲縣動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所將“未申報(bào)檢疫經(jīng)營(yíng)動(dòng)物”與“經(jīng)營(yíng)依法應(yīng)當(dāng)檢疫而未經(jīng)檢疫動(dòng)物”二者混同。從結(jié)果來看，二者形成的法律事實(shí)相同，即經(jīng)營(yíng)的動(dòng)物沒有獲得檢疫許可，但從行為模式上看，前者表現(xiàn)的是“未申報(bào)檢疫行為本身”，后者表現(xiàn)的是“經(jīng)營(yíng)沒有獲得檢疫許可動(dòng)物的行為”。檢疫是行政許可事項(xiàng)，根據(jù)《行政許可法》的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)首先由行政相對(duì)人提出申請(qǐng)，也即申報(bào)，沒有行政相對(duì)人的申報(bào)就不能啟動(dòng)檢疫程序，同時(shí)，行政許可是賦權(quán)行政行為，通過行政相對(duì)人的申請(qǐng)賦予其經(jīng)營(yíng)檢疫合格動(dòng)物的權(quán)利（或資格），但行政相對(duì)人享有是否獲得某項(xiàng)權(quán)利的自由，任何行政機(jī)關(guān)不得強(qiáng)制。因而，從權(quán)利行使的角度來講，動(dòng)物衛(wèi)生行政主體不得對(duì)行政相對(duì)人不行使權(quán)利而實(shí)施處罰。同時(shí)，從《動(dòng)物防疫法》第四十二條第一款的立法本意來看，該款設(shè)定的內(nèi)容為貨主申報(bào)檢疫的程序，規(guī)定了屠宰、出售或者運(yùn)輸動(dòng)物或運(yùn)輸動(dòng)物產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)在何時(shí)申報(bào)檢疫，按什么樣的規(guī)定申報(bào)，向誰申報(bào)，并不是給貨主設(shè)定的必須申報(bào)檢疫的強(qiáng)制性義務(wù)。從權(quán)利行使的角度來講，《動(dòng)物防疫法》未設(shè)定也不能設(shè)定不申報(bào)檢疫違法（即，行政相對(duì)不申請(qǐng)獲得某項(xiàng)權(quán)利違法）。但是，《動(dòng)物防疫法》設(shè)定了“屠宰、經(jīng)營(yíng)等依法應(yīng)當(dāng)檢疫而未經(jīng)檢疫動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品的行為違法”（即，未取得檢疫證明屠宰、經(jīng)營(yíng)動(dòng)物等行為違法）。因而，本案中甲縣動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)認(rèn)定養(yǎng)殖戶張某“未申報(bào)檢疫的行為違法”無法律依據(jù)，即，養(yǎng)殖戶張某未申報(bào)檢疫的行為本身并不違反法律規(guī)定，但其未取得檢疫證明經(jīng)營(yíng)生豬的行為違法。本案養(yǎng)殖戶張某的行為，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為違反了《動(dòng)物防疫法》第二十五條第（三）項(xiàng)，“禁止經(jīng)營(yíng)依法應(yīng)當(dāng)檢疫而未經(jīng)檢疫動(dòng)物”的規(guī)定，并按照補(bǔ)檢結(jié)果選擇適用《動(dòng)物防疫法》第七十六條或第七十八條的規(guī)定實(shí)施處罰。

綜上，由于甲縣動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所沒有正確理解《動(dòng)物防疫法》第四十二條第一款的規(guī)定，對(duì)養(yǎng)殖戶張某的處罰沒有法律依據(jù)，違反了處罰法定原則，該行政處罰無效。

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：C

：1005-944X（2014）09-0082-03