鄭云峰劉道平朱介石翁國慶

（1 國家林業(yè)局華東林業(yè)調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)院 浙江杭州 3100019；

2 國家林業(yè)局造林綠化管理司 北京 100714；

3 國家林業(yè)局發(fā)展規(guī)劃與資金管理司 北京 100714；

4 國家林業(yè)局調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)院 北京 100714）

江蘇、山東沿海防護(hù)林體系工程建設(shè)成效及發(fā)展對策分析

鄭云峰1劉道平2朱介石3翁國慶4

（1 國家林業(yè)局華東林業(yè)調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)院 浙江杭州 3100019；

2 國家林業(yè)局造林綠化管理司 北京 100714；

3 國家林業(yè)局發(fā)展規(guī)劃與資金管理司 北京 100714；

4 國家林業(yè)局調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)院 北京 100714）

通過實(shí)地考察、資料收集、專家座談等多種形式，對當(dāng)前江蘇、山東兩省共10縣(市、場) 沿海防護(hù)林體系建設(shè)工程進(jìn)行了專題調(diào)研，分析了沿海防林體系工程建設(shè)成果及存在問題，并提出了加大宣傳力度、明確建設(shè)主體、提高投資標(biāo)準(zhǔn)、落實(shí)造林地和種苗供應(yīng)及嚴(yán)格打擊破壞海防林行為等方面的建議，以期為沿海防護(hù)林體系工程規(guī)劃建設(shè)提供參考。

沿海防護(hù)林；成效；對策

沿海防護(hù)林，簡稱“海防林”，是指沿海以防護(hù)為主要目的的森林、林木和灌木林[1]。加強(qiáng)沿海防護(hù)林體系建設(shè)，盡快構(gòu)建海嘯和風(fēng)暴潮等自然災(zāi)害防御體系，是經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的一項(xiàng)重大任務(wù)，是構(gòu)建社會主義和諧社會的一個重要保證。全國各沿海地區(qū)高度重視海防林工程建設(shè)，堅(jiān)持以落實(shí)政策為動力，以生態(tài)效益和社會效益為導(dǎo)向，以結(jié)構(gòu)調(diào)整為主線，積極推進(jìn)海防林體系建設(shè)，切實(shí)增強(qiáng)海防林對抵御臺風(fēng)、海嘯、農(nóng)業(yè)增產(chǎn)等方面的作用，基本完成了海防林工程建設(shè)。目前，沿海地區(qū)已初步構(gòu)建“帶、網(wǎng)、片、點(diǎn)”相結(jié)合，形成集生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會效益為一體的，由消浪林帶、基干林帶和縱深防護(hù)林構(gòu)成的綜合防御防護(hù)林體系，不僅在質(zhì)與量上都實(shí)現(xiàn)了歷史性的突破，而且充分發(fā)揮了其防風(fēng)固沙、防災(zāi)減災(zāi)、優(yōu)化生態(tài)、綠化美化等多種功能。為切實(shí)了解各地《全國沿海防護(hù)林體系建設(shè)工程規(guī)劃（2006-2015年）》的執(zhí)行情況，通過對江蘇南通市海門、啟東，鹽城市東臺、射陽，連云港市灌云、贛榆和山東日照市五蓮、大沙洼林場，濰坊市壽光、昌邑等共10縣(市、場)海防林建設(shè)成效的調(diào)查分析，查找存在的主要問題，并有針對性的提出今后發(fā)展對策，對科學(xué)推進(jìn)海防林體系工程建設(shè)具有重要意義。

1 海防林體系工程建設(shè)成效分析

1.1 海防林體系工程規(guī)劃任務(wù)完成情況

據(jù)統(tǒng)計(jì)上報數(shù)據(jù)顯示，2001-2013年江蘇、山東兩省分別完成海岸基干林帶任務(wù)30483公頃和33086公頃，占規(guī)劃任務(wù)量的103.1%和77.8%；完成縱深防護(hù)林建設(shè)任務(wù)239189公頃和360370.7公頃，占規(guī)劃任務(wù)量的240.3%和276.7%。兩省均超額完成了縱深防護(hù)林任務(wù)，但山東省未完成基干林帶任務(wù)。

2001-2013年期間，江蘇省海防林工程建設(shè)總投資9.44億元，其中中央投資2.68億元，地方配套3.77億元、群眾投工投勞折算2.99億元；山東省海防林工程建設(shè)總投資49.63億元，其中中央投資4.78億元，地方配套26.02億元、群眾投工投勞折算18.83億元[2]。江蘇、山東兩省中央規(guī)劃投資到位率分別為64.7%和68.2%。

1.2 海防林體系工程建設(shè)成效

1.2.1 防災(zāi)減災(zāi)，保障農(nóng)業(yè)穩(wěn)產(chǎn)增收

據(jù)江蘇省鹽城市資料顯示，非重災(zāi)年份，農(nóng)田林網(wǎng)（帶）使小麥增產(chǎn)5.1%-13.5%，水稻增產(chǎn)6.2%-12.8%，皮棉增產(chǎn)10.3%-17.5%；重災(zāi)年份，一次強(qiáng)熱帶風(fēng)暴時，水稻倒伏減產(chǎn)率減輕2/3；皮棉保產(chǎn)28.1%。樹木根系有較強(qiáng)的穩(wěn)固土壤功能，能大大提高土壤的抗沖、抗蝕性能。與無林區(qū)比較，林區(qū)徑流量降低30%以上，柳杉測試林更達(dá)53.7%，土壤侵蝕指數(shù)降低50%以上，每畝林地保土量為3.5m3?？梢?，工程建設(shè)有效地減低風(fēng)速，減少水分蒸發(fā)，改善了農(nóng)業(yè)區(qū)域性小氣候，為農(nóng)作物的生長發(fā)育創(chuàng)造有利條件，保障了農(nóng)業(yè)穩(wěn)產(chǎn)增收。

1.2.2 固堤護(hù)村，提高海堤安全系數(shù)

沿海地區(qū)臺風(fēng)頻發(fā)，直接威脅和影響著沿海居民的生產(chǎn)生活，由于海嘯、臺風(fēng)和低氣壓強(qiáng)風(fēng)所造成的海面水位異常，海浪易沖破海堤而海水倒灌。海堤上營造基干林帶、林木，具有固土護(hù)堤等多種功能。據(jù)鹽城市林業(yè)部門測定，海堤林地地表徑流減低33%-53%，土壤年侵蝕模數(shù)降低53%-65%，抗沖指數(shù)提高58%-133%。上世紀(jì)60年代初，啟東市新泰安鎮(zhèn)泰安村由于村莊周圍缺林少木，不論是臺風(fēng)或者冬天吹的北風(fēng)，都會造成風(fēng)沙四起，遍布滿天甚至出現(xiàn)沙埋房屋和農(nóng)田的危急狀況。營造海防林后，林下灌草、植被蓋度增大，有效地鎖住了黃沙，即便臺風(fēng)來襲，也不再有風(fēng)沙漫天的現(xiàn)象。許多過去寸草不長的沙荒地、鹽堿地，如今正逐漸演替變成了百姓的“口糧田”、“聚寶盆”。

1.2.3 優(yōu)化生態(tài)，形成良好的生存環(huán)境

沿海防護(hù)林的建設(shè)不僅綠化美化了自然環(huán)境，增加了生物多樣性，而且對區(qū)域生態(tài)環(huán)境的改善和提升也有明顯的成效。例如，昔日的沿海灘涂，經(jīng)東臺市林場40多年的規(guī)?；ㄔO(shè)，如今變成了黃海國家級森林公園，森林覆蓋率達(dá)86%，是一塊人與自然融合的“綠色氧吧”，為發(fā)展森林旅游業(yè)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)；一些地方借助縱深防護(hù)林的建設(shè)契機(jī)，昔日的窮鄉(xiāng)僻野一舉成為今日聞名遐邇的生態(tài)文明村，先后涌現(xiàn)出“江蘇南通市呂四港鎮(zhèn)東皇山村”、“山東招遠(yuǎn)市阜山鎮(zhèn)九曲蔣家村”等一批全國文明村莊和新農(nóng)村建設(shè)先進(jìn)示范村。

1.2.4 提高全民造林綠化意識，促進(jìn)了城鄉(xiāng)綠化一體化

沿海防護(hù)林體系工程建設(shè)是國家重點(diǎn)林業(yè)生態(tài)建設(shè)工程，各地充分發(fā)揮其試點(diǎn)示范作用，帶動了城鄉(xiāng)綠化一體化，推動造林綠化向高質(zhì)量、高層次方向發(fā)展，提高了整體造林綠化水平。如連云港市海防林二期工程建設(shè)共完成成片造林125萬畝，新建和完善農(nóng)田林網(wǎng)564.6萬畝，四旁植樹1.2億株，森林覆蓋率由2001年的10.5%增加到2013年的25.4%，增加了近15個百分點(diǎn)。

2 海防林體系工程建設(shè)存在的主要問題

雖然兩省防護(hù)林工程建設(shè)取得了顯著成績，但調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在海防林體系工程建設(shè)中依然存在重視程度不高、建設(shè)資金匱乏、質(zhì)量不高等一些不容忽視的問題。

2.1 海防林建設(shè)積極性有待提高

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分縣市對海防林的重要作用認(rèn)識不足，沒有把海防林作為沿海地區(qū)一條重要生命線來看待。有的地方對海防林體系工程建設(shè)的長期性和重要性認(rèn)識不足，后續(xù)管理跟進(jìn)停滯不前；有的地方對破壞海防林的違法行為打擊力度不夠，造成海防林遭受不斷蠶食。受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動，當(dāng)?shù)卣疄樵黾咏?jīng)濟(jì)收入而亂砍林木，或侵占林地搞工程建設(shè)，造成新的疏殘林或基干林帶缺口。如山東日照市嵐山區(qū)虎山鎮(zhèn)建設(shè)的重點(diǎn)大項(xiàng)目--山東鋼鐵集團(tuán)，需要配套建設(shè)大型碼頭，不可避免地占用大部分沿海基干林帶，使基干林帶的管理處于兩難境地。而在林業(yè)部門中，也有部分人員存在“等、靠、要”思想，有畏難情緒，缺乏解決問題的決心和辦法。隨著沿海城市化進(jìn)程的加快，沿海地區(qū)土地供需矛盾更加突出。一方面，海防林建設(shè)用地難落實(shí)，森林資源保護(hù)更困難；另一方面，邊建設(shè)、邊破壞的現(xiàn)象時有發(fā)生。因此，土地供需已成為海防林工程建設(shè)的重要制約因素。

2.2 工程建設(shè)資金缺口較大

海防林建設(shè)資金主要來源于國家工程補(bǔ)助資金和地方配套，難以滿足海防林建設(shè)的實(shí)際需求。目前，國家工程補(bǔ)助資金僅300元/畝，且只能用于當(dāng)年造林補(bǔ)助。地方雖經(jīng)多方籌措，資金仍顯不足，特別是三年幼林撫育和后期管護(hù)資金嚴(yán)重匱乏。一方面，建設(shè)資金僅夠補(bǔ)助當(dāng)年部分苗木費(fèi)，作業(yè)設(shè)計(jì)、監(jiān)理、檢查驗(yàn)收等費(fèi)用沒有來源，造成失管現(xiàn)象突出，使一些新造幼林遭受損失，有的即使成活也難以成林；另一方面，國家對造林困難的泥岸鹽堿地基干林帶與縱深防護(hù)林補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)一樣，沒有體現(xiàn)差別化。從總量看，2001-2010年間，中央投資到位率僅69.2%，且中央投資總量不足，與規(guī)劃投資相差較大。

2.3 海防林總體防護(hù)功能發(fā)揮不明顯

一是各工程縣在實(shí)施工程時，仍主要以營造用材林為主，且樹種單一（如“一楊統(tǒng)天下”）、結(jié)構(gòu)簡單、混交林比例偏少，林分生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性差，防護(hù)功能不強(qiáng)，與工程建設(shè)要生態(tài)的目標(biāo)有一定差距。二是林帶老化、斷帶、變窄。部分海岸基干林帶寬度不夠且老化，加之經(jīng)過多次臺風(fēng)、風(fēng)暴等襲擊后，林木斷枝折干，部分變成了疏殘林，局部出現(xiàn)斷帶、缺口，以致林帶質(zhì)量和防護(hù)功能下降。特別是在有的地方，如啟東市的沿海重度鹽堿地、新圍墾灘涂地的基干林帶仍是空白，潛在受害機(jī)率較大，應(yīng)引起高度重視。三是病蟲危害嚴(yán)重。由于海防林建設(shè)本身較難，更新改造進(jìn)度跟不上，導(dǎo)致防護(hù)林病蟲害嚴(yán)重，防護(hù)功能有所下降。四是森林防火嚴(yán)峻。沿海農(nóng)田林網(wǎng)地區(qū)農(nóng)戶有燒秸稈的傳統(tǒng)習(xí)慣，容易對防護(hù)林造成破壞或引發(fā)火災(zāi)。

2.4 新技術(shù)研發(fā)力量薄弱，撫育管護(hù)形勢嚴(yán)峻

沿海地區(qū)大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站機(jī)構(gòu)不健全，技術(shù)力量相當(dāng)薄弱，導(dǎo)致了許多重大技術(shù)問題無法自行解決，如低效防護(hù)林改造、困難立地造林、重大病蟲害防治、高效防護(hù)林體系配置等，這在很大程度上制約了海防林體系的建設(shè)與效益發(fā)揮。另一方面，在海防林建設(shè)的政策宣傳、資源管護(hù)、林政執(zhí)法、生產(chǎn)組織及社會化服務(wù)等方面沒有統(tǒng)一機(jī)構(gòu)，對查處盜伐、濫伐、毀林等違法行為帶來了一定的難度，弱化了管護(hù)力度。因此，在強(qiáng)化海防林生態(tài)功能的同時，如何進(jìn)一步提高其經(jīng)濟(jì)效益，加強(qiáng)新技術(shù)攻關(guān)，推廣實(shí)用技術(shù)，吸引社會力量參與建設(shè)和保護(hù)、管護(hù)等，還需要不斷深入地探索。

3 加快海防林體系工程建設(shè)的建議

3.1 加大宣傳力度，切實(shí)提高對海防林體系工程建設(shè)重要性的認(rèn)識

海防林是沿海地區(qū)人民賴以生存和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“生命林”、“保安林”，建設(shè)好海防林是改善人民生產(chǎn)生活環(huán)境，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的需要，具有重要的經(jīng)濟(jì)意義、政治意義和統(tǒng)戰(zhàn)意義。應(yīng)加大對建設(shè)海防林重要性的宣傳，擴(kuò)大工程建設(shè)的社會認(rèn)知度，形成各級政府為主負(fù)責(zé)，全社會關(guān)心、支持和參與海防林建設(shè)的良好氛圍。海防林建設(shè)也是一項(xiàng)社會公益事業(yè)，是各級政府義不容辭的責(zé)任和義務(wù)。必須強(qiáng)化各級政府對海防林建設(shè)工作的領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)行黨委、政府“一把手工程”，建立一套行之有效的領(lǐng)導(dǎo)目標(biāo)管理責(zé)任制，加強(qiáng)各有關(guān)部門分工合作的有效機(jī)制，建立落實(shí)責(zé)任的督查、跟蹤、反饋、通報等制度，將海防林建設(shè)目標(biāo)完全納入任期年度目標(biāo)考核內(nèi)容，建立相應(yīng)的獎勵機(jī)制和責(zé)任追究制度，真正把沿海防護(hù)林建設(shè)作為基礎(chǔ)工程和民生工程來抓。

3.2 明確建設(shè)主體，大力推進(jìn)海岸基干林帶建設(shè)

海岸基干林帶和消浪林帶是沿海防護(hù)林體系建設(shè)的主體工程和建設(shè)重點(diǎn)，但是由于建設(shè)主體不明確等多種因素影響，基干林帶規(guī)劃建設(shè)任務(wù)未能如期完成，應(yīng)按照事權(quán)劃分，突出政府責(zé)任，大力推進(jìn)海岸基干林帶和消浪林帶建設(shè)。一是工程區(qū)各省要對本區(qū)域內(nèi)適宜營造基干林帶的宜林地面積進(jìn)行調(diào)查統(tǒng)計(jì)并上報，按宜林難易度區(qū)別調(diào)查統(tǒng)計(jì)，以便增強(qiáng)沿海防護(hù)林三期工程規(guī)劃的科學(xué)性和合理性；二是要明確海岸基干林帶和消浪林帶的建設(shè)由國家投資，地方政府和林業(yè)主管部門提供相應(yīng)的管理與技術(shù)支持，海岸基干林帶的建設(shè)包括新造林和目前現(xiàn)有的低質(zhì)低效基干林帶的改造；三是縱深防護(hù)林的建設(shè)由地方各級政府自籌資金建設(shè)，實(shí)行科學(xué)營林，優(yōu)化樹種配置和結(jié)構(gòu)，提倡多樹種混交，切實(shí)提高沿海防護(hù)林質(zhì)量和防護(hù)功能。

3.3 提高投資標(biāo)準(zhǔn)，加大海防護(hù)林體系工程建設(shè)投資力度

海防林建設(shè)是一項(xiàng)長期而艱巨的任務(wù)，必須有穩(wěn)定的投資渠道和一定的投資規(guī)模，應(yīng)進(jìn)一步完善工程建設(shè)投入機(jī)制，具體包括：一是中央財政要加大投入力度，提高工程建設(shè)投資標(biāo)準(zhǔn)。建議將海岸基干林帶造林每畝投資標(biāo)準(zhǔn)從現(xiàn)在的300元提高到3000元，鹽堿地等困難立地的消浪林帶造林每畝投資提高到4000元，并充分考慮地方難于落實(shí)配套建設(shè)資金的現(xiàn)實(shí)，不再要求地方落實(shí)配套資金。二是地方各級政府要加大造林補(bǔ)貼和良種補(bǔ)貼。建議加大對造林綠化的扶持力度，完善造林補(bǔ)貼制度，擴(kuò)大造林補(bǔ)貼范圍，對所有實(shí)施造林綠化的主體都進(jìn)行補(bǔ)貼；進(jìn)一步強(qiáng)化林木種苗基礎(chǔ)，保障良種壯苗供應(yīng)，加大對各工程?。ㄊ小^(qū)）的良種補(bǔ)貼力度。三是中央財政和地方各級政府要加大中幼林撫育補(bǔ)貼力度。為提高工程區(qū)各省森林質(zhì)量和林地生產(chǎn)力，促進(jìn)林業(yè)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，建議加大中幼林撫育資金投入，在下達(dá)沿海防護(hù)林造林任務(wù)的同時，要下達(dá)對前三年新造林地的撫育任務(wù)。

3.4 落實(shí)造林地和種苗供應(yīng)，確保海防林可持續(xù)發(fā)展

一是林地落實(shí)。林地落實(shí)是海防林建設(shè)的首要難題。這個任務(wù)原則上應(yīng)以責(zé)任制的形式明確下達(dá)給各級人民政府，由屬地的縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村三級解決，該征的征，該租的租，該換的換，也可以通過調(diào)、租等方式予以解決；對現(xiàn)有基干林帶中水產(chǎn)養(yǎng)殖、畜牧養(yǎng)殖等非法占用林地的，要通過強(qiáng)化執(zhí)法，逐步退養(yǎng)還林。二是加強(qiáng)技術(shù)支撐，保證種苗質(zhì)量。海防林造林地生境條件都很差，土壤相當(dāng)瘠薄，選擇合適樹種，應(yīng)用良種壯苗尤為關(guān)鍵。建議加強(qiáng)科技支撐，大力推廣實(shí)用的科技成果，加強(qiáng)造林模式和樹種選擇的研究，提高工程建設(shè)的科技含量。三是對于新造林，原則上按投資比例確定權(quán)屬。由國家投資的，林權(quán)直接定為國有，并授權(quán)當(dāng)?shù)乜h林業(yè)局持有，避免國家投資造的林子，今后國家還要出資贖買。

3.5 依法管理，嚴(yán)厲打擊破壞海防林行為

一要強(qiáng)化對破壞海防林行為的打擊力度。嚴(yán)格依照有關(guān)法律法規(guī)，加強(qiáng)執(zhí)法，強(qiáng)化對破壞海防林的查處力度，發(fā)現(xiàn)一起處理一起，決不能姑息遷就，堅(jiān)決遏制破壞海防林現(xiàn)象。二要嚴(yán)格海防林征占用管理。特別是濱海沙岸的基干林帶，必須實(shí)行和基本農(nóng)田一樣的最嚴(yán)格保護(hù)制度，能避開不征的堅(jiān)決不征，能少征的盡量少征，非征不可的，要確保征一補(bǔ)一的措施能夠真正落到。三要加強(qiáng)基層林業(yè)站建設(shè)，依法理順林業(yè)站的管理體制?？梢越梃b江蘇省贛榆縣的做法，成立片區(qū)林業(yè)中心站，由林業(yè)局直管。四要加大海防林防火林帶建設(shè)。把它作為新造林和改造時的一個重點(diǎn)，同步建設(shè)，同時要加強(qiáng)森林病蟲害的監(jiān)測和防治，減少火災(zāi)和蟲災(zāi)對海防林的破壞。五是各地應(yīng)適時出臺沿海防護(hù)林建設(shè)與保護(hù)法規(guī)，在此基礎(chǔ)上研究制定《沿海防護(hù)林條例》[3]，使得沿海防護(hù)林建設(shè)、保護(hù)和管理工作有章可循、有法可依。

[1] http:// www.hainan.gov.cn/data/news/2009/05/7840/

[2] 國家林業(yè)局華東林業(yè)調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)院.全國沿海防護(hù)林體系工程建設(shè)成效評估報告[R].2012.

[3] 陳火春，鄭云峰.我國沿海防護(hù)林體系工程建設(shè)面臨的問題及對策措施[J].林業(yè)資源管理，2013 (2):9-11.

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2014-08-15