葉陽

淮河流域大型水庫灌區(qū)管理現(xiàn)狀及發(fā)展對策探索

葉陽

淮河流域現(xiàn)有大型灌區(qū)92處，總灌溉面積5055.62萬畝。大型水庫灌區(qū)共35處，占大型灌區(qū)總數(shù)量的38%，灌溉面積2103.45萬畝，占大型灌區(qū)總灌溉面積的42%，主要分布在河南、山東兩省。

一、管理基本情況

淮河流域大型水庫灌區(qū)一部分是庫灌統(tǒng)一管理，一部分是庫灌分離、灌區(qū)單獨管理,基本采取“統(tǒng)一管理，條塊結(jié)合，分級負責(zé)”的管理體制，灌區(qū)的渠首和跨行政區(qū)域（市、縣）的總干渠、干渠工程由灌區(qū)管理單位直管，灌區(qū)分干渠以下骨干工程由所在縣（區(qū)）設(shè)專管機構(gòu)或水行政主管部門管理，支渠以下的渠系工程由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）水利站組織受益村民組群眾建立群管組織進行管理。

2008年水管體制改革后，各水庫灌區(qū)管理單位按各自承擔(dān)的公益性和非公益性管理功能，將單位管理人員按崗位需要分為管理崗和養(yǎng)護崗，分別報所在政府批復(fù)。灌區(qū)管理單位公益性人員基本支出由所在政府本級財政全額（或差額）供給，非公益性人員管理費用從征收的農(nóng)業(yè)水費或其他經(jīng)費中列支，因各地財政狀況不同及政府重視程度差異，差別較大，但基本能到位；公益性工程維修養(yǎng)護經(jīng)費由各級財政安排專項經(jīng)費，但一般投入不足。

二、近年來取得的管理成效

1.通過水管體制改革，在一定程度上改善了灌區(qū)基層管理單位的面貌

通過水管體制改革，公益性事業(yè)人員基本支出經(jīng)費和公益性工程維修養(yǎng)護經(jīng)費得到各級財政的重視且得到落實或部分落實，在一定程度上保障了改革的順利進行，緩解了灌區(qū)管理單位的經(jīng)濟困局，為灌區(qū)管理單位可持續(xù)發(fā)展注入了新的動力，穩(wěn)定了基層管理單位的現(xiàn)有職工隊伍。同時，激發(fā)了管理單位的內(nèi)部深化改革，管理水平得到提高，工程面貌得到改善，工程綜合效益得到較好發(fā)揮。

2.通過豐富水源利用方式和提高水費收取率，在一定程度上緩解了經(jīng)費不足造成的困難局面

一是在保障農(nóng)業(yè)灌溉用水的同時，利用多余水量積極發(fā)展城市供水和工業(yè)供水，增加灌區(qū)管理單位收入。二是采取有效措施，提高水費收取率，積極推行基本水費納入地方財政預(yù)算并由政府承擔(dān)，有效緩解了供需雙方的水費收繳矛盾，提高了水費收繳率，取得良好效果。三是利用自身資源和優(yōu)勢，開展多種經(jīng)營，也取得一定成效。

3.灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造的實施，為灌區(qū)農(nóng)業(yè)灌溉用水節(jié)水增效提供了重要基礎(chǔ)保障

自1998年以來，大型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造工程的分期實施，使各灌區(qū)大部分骨干工程不同程度地得到改造，灌溉設(shè)施的配套率不斷得到提高，基層管理單位生產(chǎn)生活條件一定程度上得到改善，為灌區(qū)工程良性運行和農(nóng)業(yè)灌溉用水節(jié)水增效提供了重要基礎(chǔ)保障。

三、管理上存在的主要問題

1.管理經(jīng)費的落實到位普遍不理想

淮河流域在全國屬經(jīng)濟相對落后區(qū)域，同時也是國家當(dāng)前和今后一個時期水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點。流域內(nèi)地方各級財政雖受財力不足的嚴(yán)重制約，但還是千方百計地增加對水利的投入，落

實重大水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金配套。因目前流域內(nèi)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目類型多、任務(wù)重，且都要求地方各級財政特別是縣級財政落實資金配套，使得捉襟見肘的縣級財政保障能力就更加脆弱。就灌區(qū)而言，在縣級層面不僅管理了大型灌區(qū)，還管理了諸多中小型灌區(qū)，因此，對主要依靠財政轉(zhuǎn)移支付的縣級財政來說，足額落實大型灌區(qū)管理單位“兩費”，目前也就只能停留在具體政策層面。各灌區(qū)管理單位的公益性人員基本支出經(jīng)費基本上能得到落實或部分落實，但大部分灌區(qū)職工平均年收入低于當(dāng)?shù)啬昶骄べY水平。工程維修養(yǎng)護經(jīng)費落實較差，嚴(yán)重不足，有的灌區(qū)甚至沒有,管理經(jīng)費不能足額到位帶來了一些問題：一是灌區(qū)灌溉設(shè)施老損嚴(yán)重、配套不全、工程面貌差，正常運行難以保障；二是不利于灌區(qū)管理單位職工隊伍穩(wěn)定；三是制約灌區(qū)管理單位內(nèi)部改革深化與可持續(xù)發(fā)展。

2.農(nóng)業(yè)灌溉用水水價偏低，水價形成和調(diào)整機制尚未建立

農(nóng)業(yè)水費是灌區(qū)管理單位的主要經(jīng)濟收入來源。近年來，流域內(nèi)有的地方通過積極推行農(nóng)業(yè)水價綜合改革，實行終端水價，雖在提高水費收入方面有所成效，但也只是在局部推行，尚未全面推開。各灌區(qū)管理單位目前執(zhí)行的農(nóng)業(yè)水價還是多年前按照水利部有關(guān)規(guī)定核定的水價且一直未進行調(diào)整，現(xiàn)已遠低于成本水價，總體低于30%，灌區(qū)經(jīng)常性虧本運行。同時，灌區(qū)管理單位還承擔(dān)了防洪排澇、生態(tài)環(huán)境供水等公益性任務(wù)，卻未得到相應(yīng)的財政補償；對城鎮(zhèn)供水企業(yè)的水價也普遍偏低且調(diào)整困難。

3.管養(yǎng)分離改革尚未真正落實到位

灌區(qū)管理單位管養(yǎng)分離改革雖已啟動多年，多數(shù)基層管理單位形式上的改革已經(jīng)完成，但有的基層管理單位尚處在落實過程中。關(guān)鍵的制約因素是灌區(qū)管理單位職工普遍對管養(yǎng)分離后的企業(yè)人員身份、養(yǎng)老保險等問題心存疑慮，對改革的重要性認知不足，參與改革的積極性不高。同時，養(yǎng)護企業(yè)的經(jīng)營效益和工資收入水平偏低，也直接影響了管養(yǎng)分離、人員分流等工作的開展。由于工程維修養(yǎng)護經(jīng)費到位率低，不能滿足專業(yè)養(yǎng)護隊伍運行的最低需求，日常養(yǎng)護仍由管理單位負責(zé)，管養(yǎng)分離真正落實難度大。

4.灌區(qū)現(xiàn)有的管理模式對灌區(qū)正常運行形成制約

直管灌區(qū)工程財政投入尚能到位，基本上能保證工程正常運行，但灌區(qū)面上的工程維修養(yǎng)護由所在地縣級財政負責(zé)，由于各地財政收入水平不同，投入有差異，造成面上的一些渠道工程得不到及時有效的維修養(yǎng)護，對灌區(qū)的灌溉直接造成不利影響，極易造成上游浪費水現(xiàn)象較為嚴(yán)重，而下游用水緊張甚至用不上水，在干旱年份極易引起用水矛盾。

四、灌區(qū)管理及發(fā)展對策建議

1.提高認識，營造全社會關(guān)心支持灌區(qū)發(fā)展的良好環(huán)境

灌區(qū)亦是糧食主產(chǎn)區(qū)，關(guān)乎國家糧食安全，同時承擔(dān)防洪排澇、生態(tài)環(huán)境供水等任務(wù)，綜合效益顯著，對經(jīng)濟社會發(fā)展具有極其重要的意義。要加大宣傳引導(dǎo)，引起各級政府的高度重視，號召廣大群眾積極參與灌區(qū)管理，呼吁全社會關(guān)注和支持灌區(qū)的生存和發(fā)展，在政策、經(jīng)費、輿論上大力支持。

2.繼續(xù)加大投入，為灌區(qū)正常運行和生存發(fā)展提供基礎(chǔ)保障

灌區(qū)公益性明顯，但財政投入不足，公益性人員基本支出經(jīng)費和公益性工程維修養(yǎng)護經(jīng)費得不到有效保障，直接影響灌區(qū)的正常運行和效益發(fā)揮，制約灌區(qū)的改革發(fā)展。要采取政府籌措、財政直補農(nóng)業(yè)水費、扶持補助等綜合措施，加大“輸血”，建立相對穩(wěn)定的財政投資渠道，從根本上扭轉(zhuǎn)重建輕管的局面，促進灌區(qū)良性發(fā)展。

3.理順管理體制，確保工程安全運行和充分發(fā)揮效益

目前分割的工程管理體制造成了灌區(qū)水資源事實上的分割管理，加大了灌區(qū)水資源統(tǒng)一調(diào)度的難度，形成了灌區(qū)水資源優(yōu)化配置的體制瓶頸，建立新的工程管理體制和運行機制，對現(xiàn)行的灌區(qū)管理進行改革勢在必行。

4.完善經(jīng)費測算，積極推行管養(yǎng)分離

按水利部定崗標(biāo)準(zhǔn)和養(yǎng)護經(jīng)費定額，加強對灌區(qū)的骨干工程的運行、管理、養(yǎng)護經(jīng)費的測算，進一步落實2008年水管體制改革的要求，對部分未按標(biāo)準(zhǔn)測算的公益性人員支出經(jīng)費進行完善。在經(jīng)費有保障的前提下，積極推行管養(yǎng)分離，提高管理水平。

5.積極推進水價改革，建立完善的水價形成和管理機制

水費是灌區(qū)主要經(jīng)濟來源，是灌區(qū)的“造血”關(guān)鍵所在。加快農(nóng)業(yè)水價綜合改革步伐，將農(nóng)業(yè)供水各個環(huán)節(jié)水價納入國家價格管理范圍，推行兩部制水費模式（即基本水費+計量水費）。合理調(diào)整農(nóng)業(yè)用水價格，逐步達到保本水平。完善計量設(shè)施，提高灌區(qū)水費實收率，增加灌區(qū)水費收入。在實行最嚴(yán)格水資源管理制度下，建立合理的水價形成和管理機制。

6.加強鄉(xiāng)村基層水利組織建設(shè)，積極組織用水戶參與灌區(qū)管理工作

末級渠系發(fā)揮“最后1公里”的關(guān)鍵作用，加強末級渠系的建設(shè)和管理至關(guān)重要，末級渠系的建設(shè)和管理主體是鄉(xiāng)村基層水利組織，因此，加強鄉(xiāng)村基層水利組織建設(shè)尤為迫切。同時，進一步完善用水戶協(xié)會建立、參與、管理等政策制度，建立用水戶協(xié)會運行相對穩(wěn)定的資金渠道，保證用水戶協(xié)會良性發(fā)展，充分發(fā)揮職能。

五、結(jié)語

可喜的是，2014年中央一號文件提出完善農(nóng)田水利建設(shè)管護機制,針對農(nóng)業(yè)水價長期低于供水成本、農(nóng)業(yè)水費實收率低等問題，一號文件提出加快落實灌排工程運行維護經(jīng)費財政補助政策，深入推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革，這些舉措必將為灌區(qū)的管理與發(fā)展注入新的活力■

（作者單位：淮河水利委員會233001）

（專欄編輯：顧 梅）