馮立峰，王 偉

(1.西吉縣水土保持工作站，寧夏 西吉756200；2.固原市水土保持工作站，寧夏 固原756000)

1 寧夏西海固地區(qū)概況與移民簡況

1.1 西海固地區(qū)概況

寧夏中南部山區(qū)稱為西海固地區(qū)，位于黃土高原西部，包括固原市所轄的原州區(qū)、西吉縣、隆德縣、涇源縣、彭陽縣，中衛(wèi)市的海原縣，以及吳忠市的同心縣、鹽池縣等國家扶貧重點縣(區(qū))，面積4.3萬km2，占自治區(qū)總面積的65%，人口256.3萬人，占全區(qū)總?cè)丝诘?0%，其中回族人口占全區(qū)回族總?cè)丝诘?8.9%。但該地區(qū)生產(chǎn)總值僅占全區(qū)的11%，地方財政收入僅占全區(qū)的5%。該地區(qū)山大溝深，干旱少雨，資源貧乏，由于歷史和自然等原因，人口長期嚴重超載，生態(tài)失衡，生態(tài)環(huán)境十分脆弱，自然災害頻繁，水土流失嚴重，人口、資源、環(huán)境矛盾激化。該地區(qū)的六盤山是西北地區(qū)重要的水源涵養(yǎng)生態(tài)功能區(qū)，是涇河、葫蘆河、清水河等河流的發(fā)源地；中部同心、鹽池等縣地處干旱帶，東、西兩面分別被毛烏素沙地、騰格里沙漠所包圍，是風沙進入祖國腹地和京津地區(qū)的主要通道之一。因此，該地區(qū)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量對全區(qū)及周邊地區(qū)群眾生產(chǎn)生活影響巨大。

當?shù)厝罕姷纳鏃l件差、發(fā)展難度大、貧困程度深，素有“苦瘠甲天下”之稱，是“三西”重點扶貧地區(qū)之一，在《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011—2020年)》中被列為全國集中連片特困地區(qū)之首，是陜甘寧革命老區(qū)組成部分之一，曾被聯(lián)合國糧食開發(fā)署確定為最不適宜人類生存的地區(qū)之一，由于生態(tài)失衡、貧困人口多且居住分散，致使這里的公共服務成本極高。

1.2 西海固地區(qū)移民簡況

西海固地區(qū)的貧困問題一直受到黨中央的高度重視，寧夏回族自治區(qū)歷屆黨委、政府都把西海固地區(qū)的脫貧致富作為全區(qū)發(fā)展的重中之重。為了從根本上解決該地區(qū)的貧困問題，1983年5月13日，自治區(qū)黨委、政府召開了首次扶貧移民協(xié)商會議，作出了“以川濟山，山川共濟”的人口遷移重大決策，拉開了寧夏移民開發(fā)的序幕，吊莊移民由此開始。吊莊移民投資近4億元，搬遷安置該地區(qū)移民34.5萬人。1998年，寧夏啟動扶貧揚黃灌溉工程移民，也叫“1236”工程移民。該工程是在國家實施“八七扶貧攻堅計劃”的特定歷史條件下，圍繞解決溫飽的目標而設計的。工程開發(fā)的主戰(zhàn)場紅寺堡移民開發(fā)區(qū)共安置西海固地區(qū)貧困群眾19.4萬人，貧困山區(qū)的人口被政府有組織地整村搬遷、集中安置，山區(qū)群眾告別行路難、吃水難、脫貧難的貧困山村，實現(xiàn)了走出大山、脫貧致富的愿望。

“十二五”開局，寧夏回族自治區(qū)黨委、政府站在新的歷史起點上，決定舉全自治區(qū)之力，對西海固地區(qū)7.88萬戶34.6萬人實施生態(tài)移民，實行“山上的問題山下解決，山里的問題山外解決”，讓他們實現(xiàn)異地安家、異地創(chuàng)業(yè)、異地致富。其中縣內(nèi)安置35%，縣外安置65%；規(guī)劃建設安置區(qū)274個，其中生態(tài)移民安置區(qū)234個。2011—2013年，已移民5.87萬戶25.95萬人，到2015年將全面完成搬遷安置任務。現(xiàn)遷出區(qū)已退出土地62.467萬hm2，規(guī)劃到2015年移民遷出區(qū)退出土地面積84.807萬hm2進行生態(tài)恢復。

2 寧夏西海固地區(qū)生態(tài)移民取得的積極成效

2.1 生態(tài)移民有力保護和改善了遷出地的生態(tài)環(huán)境

改善和恢復生態(tài)環(huán)境是生態(tài)移民的主要目的之一。遷出區(qū)是寧夏和西北地區(qū)東部重要的生態(tài)屏障，通過實施生態(tài)恢復工程將逐步恢復該地區(qū)長期受損的生態(tài)系統(tǒng)，這對于增加水源涵養(yǎng)，更好地發(fā)揮六盤山地區(qū)“生態(tài)綠島”“高原水塔”的區(qū)域生態(tài)功能，減少山區(qū)水土流失，減少干旱帶風沙危害等具有重要作用，是功在當代利在千秋的民生工程、德政工程。

該地區(qū)生態(tài)移民區(qū)在做好移民搬遷工作的同時，結(jié)合退耕還林、退牧還草等重點項目，抓好生態(tài)環(huán)境建設。移民搬遷后，緩解了人口與資源的矛盾，有利于保護自然植被和陡坡地退耕還林、草，促進了生態(tài)系統(tǒng)的良性循環(huán)。一方面，移民遷出后，原有的土地收歸國家或集體所有，到2010年，遷出區(qū)近33.33萬hm2土地用于恢復生態(tài)，進行退耕還林、退牧還草和圍欄封育，既鞏固了退耕還林成果，又達到了恢復生態(tài)的目的，實現(xiàn)了脫貧致富與生態(tài)建設的雙贏。另一方面，遷出區(qū)人為破壞生態(tài)環(huán)境的行為明顯減少，大大減輕了生態(tài)環(huán)境壓力，使原有的林地、草地得到很好的保護，遏制了水土流失，保護了生態(tài)物種的多樣性，提高了水源涵養(yǎng)能力。如固原市為加快全市生態(tài)移民遷出區(qū)生態(tài)恢復，搶抓國家實施新一輪西部大開發(fā)戰(zhàn)略的機遇，按照“遷出一片、治理一片”的原則，加快遷出區(qū)生態(tài)恢復工作。2011—2013年，固原市共完成生態(tài)移民遷出區(qū)生態(tài)治理面積3.379萬hm2，其中：人工造林面積2.307萬hm2，封山育林面積7 870 hm2，經(jīng)果林面積930 hm2，育苗面積1 920 hm2。

2.2 生態(tài)移民有效開發(fā)和利用了河套平原沙荒地資源

國家投入大量資金，建設了寧夏扶貧揚黃灌溉工程、鹽環(huán)定揚黃工程等大型水利工程，為群眾擺脫貧困創(chuàng)造了有利條件。寧夏河套平原自流灌區(qū)周邊還有部分可開發(fā)利用的荒地，荒地風蝕沙化嚴重，但土地相對平整，揚程一般在100 m以下，灌溉采用黃河水源，基本有保證。在該區(qū)實施揚黃河水灌溉，讓西海固地區(qū)的貧困戶易地移民搬遷至此，既達到了易地扶貧移民的目的，也促進了揚黃灌區(qū)沙化土地資源有效治理和開發(fā)利用，實現(xiàn)了沙化土地治理和扶貧開發(fā)雙贏的目標，實現(xiàn)了沙退人進，發(fā)揮了最大的投資效益。如紅寺堡區(qū)移民區(qū)原是一片沙灘，是寧夏較早的移民集中安置區(qū)，現(xiàn)已開發(fā)水澆地2.667萬hm2，累計實現(xiàn)人工造林、種草(含退耕還林、天然林保護、平原綠化、人工種草)8.333萬hm2，實現(xiàn)林木綠化率39%、綠地覆蓋率75%。

2.3 生態(tài)移民極大地改善了貧困群眾的生產(chǎn)生活條件，有效地實現(xiàn)了社會事業(yè)全面進步

固原市是寧夏生態(tài)移民的主戰(zhàn)場，居住在六盤山水源涵養(yǎng)林區(qū)內(nèi)及邊緣地區(qū)的群眾，移民搬遷前大部分水、電、路不通，就醫(yī)、就學困難。易地搬遷后，在實現(xiàn)水、電、路三通的同時，配套建設的教育、醫(yī)療設施基本齊全，就醫(yī)、就學便利，基本生產(chǎn)生活條件得到根本改變，為移民群眾奠定了脫貧致富的基礎。生態(tài)移民工程是固原市“十二五”期間的頭等大事和一號工程，全市“十二五”期間計劃完成生態(tài)移民5.3萬戶23.2萬人，占寧夏“十二五”移民總數(shù)的67%，占全區(qū)“十二五”移民總數(shù)的67%。其中縣內(nèi)安置83 154人，縣外安置149 321人，退出土地總面積13.44萬hm2。目前縣內(nèi)移民基本完成，縣外移民已搬遷安置76 343人，安置區(qū)大部分分布在地勢平坦、交通便利的北部川區(qū)黃河兩岸。走進移民安置區(qū)，一棟棟整齊漂亮的移民新房映入眼簾，社區(qū)、學校、幼兒園、衛(wèi)生室、文化廣場、道路等基礎設施配套齊全。如紅寺堡區(qū)移民集中安置區(qū)，城區(qū)面積已達6.4 km2，城鎮(zhèn)人口達2萬多人，城鎮(zhèn)化率達到16%，實現(xiàn)了村村通公路、村村通公交，移民生產(chǎn)生活條件得到顯著改善。

2.4 生態(tài)移民拓寬了貧困群眾脫貧致富的空間

為了保證生態(tài)移民“搬得出、穩(wěn)得住、逐步能致富”，寧夏在移民安置時把培育產(chǎn)業(yè)作為重中之重，因地制宜地制定拓展移民產(chǎn)業(yè)，積極有效地為移民拓寬增收致富空間。目前生態(tài)移民集中安置區(qū)人均1/15 hm2水澆地，支持戶均發(fā)展1/15 hm2設施農(nóng)業(yè)，青壯年勞動力有外出務工的，也有在當?shù)胤N植園區(qū)、工廠、建筑工地務工的，移民就業(yè)門路更加寬廣。從調(diào)查情況看，由于就業(yè)觀念轉(zhuǎn)變，就業(yè)技能增加，就業(yè)渠道拓寬，所以安置區(qū)的移民收入有了明顯增長。

2.5 生態(tài)移民有力地促進了民族團結(jié)

該地區(qū)是寧夏回族聚居區(qū)，其中涇源、西吉、同心、海原縣的回族人口都超過總?cè)丝诘囊话?。由于相對封閉，嚴重制約著民族地區(qū)經(jīng)濟文化的發(fā)展。寧夏移民搬遷的對象中少數(shù)民族人口占50%以上，充分體現(xiàn)了黨和政府對少數(shù)民族的關懷和社會主義大家庭的溫暖，也促進了搬遷群眾與當?shù)厝罕姷南嗷ネ鶃砗徒涣鳎诠餐l(fā)展生產(chǎn)、勤勞致富的過程中，融洽和增進了民族感情，促進了少數(shù)民族經(jīng)濟文化發(fā)展，實現(xiàn)了各民族共同繁榮，維護了社會的穩(wěn)定。

3 主要做法

3.1 中央關懷，各級黨委、政府高度重視

寧夏歷屆黨委、政府都很重視生態(tài)移民工作，把生態(tài)移民工作當作深入實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略的重要實踐活動，當作落實生態(tài)環(huán)境保護與建設的重要措施，當作惠及特殊困難群體民生、實現(xiàn)貧困群眾脫貧致富的重要途徑。特別是2010年，胡錦濤、吳邦國、李克強等領導同志來寧夏視察時，對寧夏西海固地區(qū)扶貧開發(fā)和生態(tài)移民作出重要指示，要求寧夏把生態(tài)移民這件民生大事辦好，中央將給予支持。同時，國家發(fā)改委、財政部等部委列入專項資金支持寧夏生態(tài)移民工程。寧夏回族自治區(qū)黨委、政府成立了生態(tài)移民領導小組和辦公室，區(qū)、市、縣政府都組建了移民局，專門負責生態(tài)移民具體工作。自治區(qū)、各市縣及農(nóng)墾局黨政領導親自抓生態(tài)移民規(guī)劃，把任務分解到部門，落實到鄉(xiāng)村，建立起良好的工作機制。移民地的各企事業(yè)單位和社會各界，通過建立產(chǎn)業(yè)基地、吸納移民就業(yè)、開展移民培訓以及捐款捐物等多種形式，積極參與生態(tài)移民攻堅，為順利開展生態(tài)移民提供了有力的組織保障。

固原市作為生態(tài)移民攻堅的主戰(zhàn)場，工程啟動實施以來，全市上下堅持把生態(tài)移民攻堅作為“頭等大事”和“一號工程”，加強領導，精心組織，狠抓落實，以脫貧致富為目標，以改善民生為核心，以群眾滿意為標準，扎實做好基本生產(chǎn)生活設施建設、移民搬遷定居、產(chǎn)業(yè)培育、移民教育培訓、社會管理、生態(tài)建設與保護等各項工作。2011年春節(jié)后的第一個工作日，市委、政府就立即組織召開生態(tài)移民動員大會，隨后又召開誓師大會，動員、部署、鼓勁、加壓，提高認識，統(tǒng)一思想，成立領導小組，簽訂責任書，明確責任，強化措施，嚴格落實工作責任制，向四縣一區(qū)派出5個工作組，向62個鄉(xiāng)(鎮(zhèn))派駐工作隊包抓生態(tài)移民，抽調(diào)市、縣、鄉(xiāng)、村萬名干部進村入戶開展生態(tài)移民宣傳、動員工作。

3.2 移民安置方案科學合理，安置模式不斷創(chuàng)新

自治區(qū)發(fā)改、水利等相關部門對計劃建設的移民安置區(qū)逐個實地勘察，制定了移民安置方案，對項目區(qū)水利工程布局、灌溉水源、灌溉方式進行了逐一落實，對土地類型、權(quán)屬進行了確認，因地制宜，講求實效，根據(jù)遷出地、遷入地的資源和環(huán)境條件，合理確定搬遷和安置模式，不搞一刀切。一是整村整鄉(xiāng)搬遷，集中安置。將這部分群眾搬到條件較好的揚黃灌溉工程沿線、公路沿線、工業(yè)園區(qū)和縣城附近建設新家園。二是依托水利工程，集中安置。按照“人隨水走，水隨人走”和“近水、靠城、沿路”的思路，把移民移到有水源的地方，移到揚黃灌溉工程灌溉區(qū)及新建的小型揚水灌區(qū)。三是依托國營農(nóng)場，集中安置。國營農(nóng)場土地資源豐富、灌溉水源有保證、交通便利，為移民群眾產(chǎn)業(yè)脫貧提供了好的基礎。在產(chǎn)業(yè)支撐方面，結(jié)合當?shù)夭菪蟆⒃O施農(nóng)業(yè)、冷涼蔬菜、苗木、旅游等方面特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，逐村逐戶確定了致富產(chǎn)業(yè)，整合資金，保證了每戶移民都有1棟設施溫棚或養(yǎng)殖暖棚，支持移民群眾從事二三產(chǎn)業(yè)，千方百計增加移民群眾收入。特別是生態(tài)移民戶均配套了“七個一”(即1棟房子，1棟大中拱棚或1棟日光溫棚、1棟養(yǎng)殖圈棚，1個太陽灶或1臺太陽能熱水器，1個衛(wèi)星電視接收器，1個衛(wèi)生廁所，1座青貯池或1臺小型鍘草機，扶持引進1頭母?；蛘莆?門實用技術，發(fā)展1/15～2/15 hm2苗木或扶持發(fā)展農(nóng)家樂)，使移民“穩(wěn)得住”有了基本保證。

3.3 部門聯(lián)動，統(tǒng)籌治理，加快遷出區(qū)生態(tài)恢復

該地區(qū)生態(tài)移民遷出區(qū)生態(tài)環(huán)境十分脆弱，自治區(qū)黨委、政府對移民遷出區(qū)生態(tài)恢復十分重視，采取的主要生態(tài)恢復措施如下。

(1)科學規(guī)劃，統(tǒng)籌治理。為因地制宜地做好移民遷出區(qū)的生態(tài)恢復工作，自治區(qū)人民政府發(fā)布了《寧夏生態(tài)移民遷出區(qū)生態(tài)修復工程規(guī)劃》，計劃到2015年移民遷出區(qū)退出土地面積84.807萬hm2全部實施生態(tài)恢復。生態(tài)移民遷出區(qū)各縣(區(qū))制定了生態(tài)移民遷出區(qū)生態(tài)恢復規(guī)劃和實施方案，每年將三北防護林工程五期、天然林保護工程二期以及退耕還林、水土保持小流域治理等國家和自治區(qū)重點生態(tài)建設項目優(yōu)先向生態(tài)移民遷出區(qū)安排；對生態(tài)移民遷出區(qū)的現(xiàn)有坡耕地和宜林荒山，根據(jù)搬遷進度分年度全部進行造林綠化；在土石質(zhì)山區(qū)以營造水源涵養(yǎng)林為主，在黃土丘陵溝壑區(qū)以營造水土保持林為主，在立地條件較好的川臺地以發(fā)展經(jīng)果林和苗木產(chǎn)業(yè)為主；對立地條件差、造林難度大的荒山荒溝，采取封山育林的措施，通過自然修復，逐步恢復林草植被。對移民遷出區(qū)原有的學校房屋及配套的動力通電線路、水井、水窖等基礎設施繼續(xù)保留，水利部門逐步在土壤侵蝕嚴重地段布設谷坊、溝頭防護等小型水保設施，對危舊淤地壩實施除險加固，配套建設小型水資源利用工程，既防止水土流失又為林木種苗基地及人工林草措施提供水源保障。

(2)部門聯(lián)動，明確分工。各相關部門加強協(xié)調(diào)，密切配合，整合資金，共同推進移民遷出區(qū)生態(tài)恢復工作。區(qū)、市、縣發(fā)展改革部門做好總體規(guī)劃編制工作；財政部門做好資金籌措和落實工作；國土資源部門組織做好移民遷出區(qū)土地統(tǒng)計勘界、權(quán)屬確認工作；農(nóng)牧部門組織做好封禁管護、人工種草、補播改良等工作；水利部門組織實施好相關的水土保持工程，做好水利設施安全生產(chǎn)工作；交通運輸部門組織做好移民遷出區(qū)路網(wǎng)的優(yōu)化布局和日常養(yǎng)護工作；各地公安機關和司法部門加大了查處偷牧、盜伐林木、私自買賣移民遷出區(qū)土地和房屋等違法行為；宣傳部門加大了生態(tài)移民遷出區(qū)生態(tài)保護輿論引導工作。

(3)創(chuàng)新機制，加快生態(tài)恢復。將移民遷出區(qū)的退耕林地、集體林地和“四旁”樹木就近納入國有林場管理，遷出區(qū)的退耕農(nóng)戶繼續(xù)享受退耕還林(草)優(yōu)惠政策；西吉縣、原州區(qū)對整村搬遷的區(qū)域建立了林場或分場，實行統(tǒng)一管理，對相對分散的插花遷出區(qū)由就近國有林場承包管護，形成了“林地有所屬、林木有人管”的有效管理體系。同時，鼓勵支持企業(yè)、個人積極參與生態(tài)恢復工作，按照誰造林、誰管護、誰受益的原則，采取承包到企業(yè)、個人的辦法，承包經(jīng)營者可享受國家規(guī)定的造林補貼和管護費，在政府部門統(tǒng)一管理下，發(fā)展林下經(jīng)濟、森林旅游、種苗培育等產(chǎn)業(yè)，提升生態(tài)恢復的質(zhì)量和效益。

(4)加大宣傳，強化植被管護。首先是各縣、區(qū)在移民搬遷前，對移民遷出區(qū)的群眾進行政策、法規(guī)宣傳教育工作，增強廣大干部和移民群眾的法律法規(guī)意識；其次是對生態(tài)移民遷出區(qū)的林地、草地提前進行核查、登記、接管，嚴肅查處亂砍濫伐林木等行為，保護好現(xiàn)有的林草植被；再者是加強封山禁牧、林草防火等管護工作，組建巡查隊，加大巡護和檢查力度，防止亂砍濫伐，嚴查濫牧、違禁放牧和帶火上山，有效地保護了移民遷出區(qū)的林草植被。