劉 震

(水利部 水土保持司，北京 100053)

1 丹江口庫區(qū)及上游水土保持二期工程建設(shè)進(jìn)展與成效

1.1 項(xiàng)目總體進(jìn)展順利

“丹治”二期工程建設(shè)范圍擴(kuò)展到陜西、河南、湖北3省8個(gè)地(市)43個(gè)縣(市、區(qū))的93個(gè)項(xiàng)目區(qū)、234條小流域，已實(shí)現(xiàn)丹江口水庫水源區(qū)縣級(jí)行政區(qū)水土流失治理項(xiàng)目全覆蓋。2012—2014年，國家共下達(dá)項(xiàng)目總投資18.75億元，計(jì)劃治理水土流失面積4 683 km2。前兩年已累計(jì)完成總投資11.46億元，完成水土流失治理面積3 112 km2，分別占同期國家下達(dá)總投資和治理任務(wù)計(jì)劃的91.7%和99.7%，2014年工程正在緊鑼密鼓地實(shí)施中。目前，國家下達(dá)的投資和治理任務(wù)規(guī)模已達(dá)規(guī)劃投資的73%和治理任務(wù)的74%，為如期完成丹江口庫區(qū)及上游水土保持“十二五”規(guī)劃目標(biāo)打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

1.2 項(xiàng)目建設(shè)成效顯著

“丹治”二期工程切實(shí)改善了庫區(qū)和上游地區(qū)生態(tài)環(huán)境，減少了水土流失，有效控制了面源污染。據(jù)統(tǒng)計(jì)，已治理項(xiàng)目區(qū)水土流失治理程度達(dá)到50%以上，林草覆蓋率提高5%～10%，水源涵養(yǎng)能力穩(wěn)步提高，土壤侵蝕量顯著減少，項(xiàng)目區(qū)土壤侵蝕強(qiáng)度已普遍由中度侵蝕下降為輕度侵蝕。通過積極推行生態(tài)清潔型小流域建設(shè)，有效控制了面源污染，保護(hù)了入庫水質(zhì)。同時(shí)“丹治”二期工程建設(shè)在總結(jié)和傳承一期工程建設(shè)成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，更加注重將水土流失治理與發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)、提升農(nóng)村人居環(huán)境質(zhì)量結(jié)合，建成了一批規(guī)模大、效益好、有持續(xù)發(fā)展?jié)摿Φ木G色經(jīng)濟(jì)型小流域。如河南省西峽縣“果沼牧”循環(huán)發(fā)展小流域，陜西省丹鳳縣桃花谷、西鄉(xiāng)縣櫻桃溝，湖北鄖縣寨溝生態(tài)觀光農(nóng)業(yè)示范小流域等，在減少水土流失、有效防控面源污染的同時(shí)，解決了項(xiàng)目區(qū)農(nóng)民的生計(jì)和發(fā)展問題，在水源區(qū)探索出了一條生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)社會(huì)同步促進(jìn)、同步發(fā)展的新路子。

1.3 項(xiàng)目示范作用明顯

“丹治”二期工程建設(shè)了一批精品工程，如河南省西峽縣通過了水利部“國家水土保持生態(tài)文明示范工程”專家評(píng)審，陜西省丹鳳縣桃花谷、西鄉(xiāng)縣櫻桃溝、漢濱區(qū)三條嶺小流域項(xiàng)目區(qū)被命名為省級(jí)水土保持科技示范園，湖北竹山縣石底河小流域成為全縣美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的示范典型。這些樣板工程為全面推動(dòng)區(qū)域水土保持生態(tài)建設(shè)提供了經(jīng)驗(yàn)，樹立了典范。

2 主要做法與經(jīng)驗(yàn)

“丹治”二期工程建設(shè)工作得到了各方面認(rèn)可，在國務(wù)院南水北調(diào)辦組織的兩次丹江口庫區(qū)及上游水土保持“十二五”規(guī)劃實(shí)施情況年度考核中均獲得好評(píng)。各地在推進(jìn)實(shí)施“丹治”二期工程的過程中，探索積累了不少成功的做法和經(jīng)驗(yàn)。

2.1 政府發(fā)揮好組織協(xié)調(diào)作用

各級(jí)政府高度重視，強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)，將工程實(shí)施納入重要議事日程，從省到縣都建立了政府主管領(lǐng)導(dǎo)任組長，相關(guān)部門負(fù)責(zé)人參加的部門聯(lián)席會(huì)議制度，及時(shí)研究解決工程實(shí)施中存在的問題。建立了水土保持目標(biāo)考核責(zé)任制，省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)層層簽訂目標(biāo)責(zé)任狀，嚴(yán)格考核，形成了一級(jí)抓一級(jí)、層層抓落實(shí)的工作局面。

2.2 嚴(yán)格規(guī)范工程建設(shè)管理

一是扎實(shí)做好前期工作，嚴(yán)把項(xiàng)目審批關(guān)。各項(xiàng)目縣均按照項(xiàng)目管理規(guī)定要求，委托有相應(yīng)資質(zhì)的設(shè)計(jì)單位編制了年度實(shí)施方案，省級(jí)均組織了專家進(jìn)行審查，做好技術(shù)把關(guān)，審批程序合規(guī)。二是嚴(yán)格執(zhí)行各項(xiàng)管理制度，嚴(yán)把項(xiàng)目組織實(shí)施關(guān)。各地普遍執(zhí)行了項(xiàng)目法人制、招投標(biāo)制、合同管理制、工程監(jiān)理制、資金報(bào)賬制、建后管護(hù)制和項(xiàng)目公示制。特別是嚴(yán)格資金監(jiān)管，做到了專戶儲(chǔ)存、專賬核算，嚴(yán)格履行報(bào)賬程序，由財(cái)政部門進(jìn)行國庫集中支付。三是嚴(yán)格項(xiàng)目督查考核，嚴(yán)把項(xiàng)目監(jiān)管關(guān)。在水利部和有關(guān)部委組織核查、督查的基礎(chǔ)上，三省水土保持主管部門不斷加強(qiáng)項(xiàng)目檢查和技術(shù)指導(dǎo)，深入了解、及時(shí)協(xié)調(diào)解決工程實(shí)施中存在的實(shí)際問題。多數(shù)縣水利水保部門抽調(diào)了業(yè)務(wù)骨干，在施工期間蹲點(diǎn)包抓工程質(zhì)量，實(shí)行“旁站式”監(jiān)督，有效保證了工程建設(shè)質(zhì)量和規(guī)范管理。

2.3 注重技術(shù)創(chuàng)新

“丹治”二期工程建設(shè)在秉承以小流域?yàn)閱卧?，?shí)施山水田林路綜合治理的基本原則下，創(chuàng)新理念，科學(xué)設(shè)計(jì)，采用了三條主要技術(shù)路線。一是實(shí)施“溯源治污”，通過坡改梯，營造水保林、經(jīng)果林，農(nóng)村污水垃圾收集處理，農(nóng)村河道整治等一系列措施，對(duì)面源污染物進(jìn)入水體的全過程進(jìn)行控制，實(shí)現(xiàn)了對(duì)項(xiàng)目區(qū)水土流失和面源污染的有效防控。二是做到“效益兼顧”，通過大力推進(jìn)坡改梯和坡面水系工程建設(shè)，將水土流失治理與發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、特色產(chǎn)業(yè)緊密結(jié)合，兼顧生態(tài)效益與經(jīng)濟(jì)效益。三是發(fā)展“循環(huán)經(jīng)濟(jì)”，推廣“山上發(fā)展經(jīng)濟(jì)林、梯邊發(fā)展生態(tài)林、山下發(fā)展經(jīng)果林、配套建設(shè)養(yǎng)殖場和沼氣池”的建設(shè)模式，形成生態(tài)農(nóng)業(yè)循環(huán)產(chǎn)業(yè)鏈，既治理了水土流失，減少了面源污染，又改善了項(xiàng)目區(qū)農(nóng)民生計(jì)。

2.4 千方百計(jì)調(diào)動(dòng)社會(huì)力量參與工程建設(shè)

在前期設(shè)計(jì)階段，進(jìn)行廣泛的群眾意愿調(diào)查，主要根據(jù)群眾需求進(jìn)行措施選擇和布局。在工程施工階段，對(duì)施工技術(shù)要求不高的造林種草措施，采取國家補(bǔ)助種苗和材料費(fèi)，由受益農(nóng)戶實(shí)施的方式；對(duì)坡改梯、溪溝治理等難度大、投勞多的工程采取受益群眾投勞和農(nóng)民專業(yè)隊(duì)相結(jié)合的方式進(jìn)行施工，這些做法取得了群眾的廣泛認(rèn)同，調(diào)動(dòng)了群眾參與項(xiàng)目的積極性，加快了工程建設(shè)進(jìn)度。同時(shí)，在項(xiàng)目資金籌措方面，積極吸納民間資本參與工程建設(shè)和產(chǎn)業(yè)開發(fā)，不僅有效彌補(bǔ)了國家投入的不足，而且解決了水土保持工程后期管護(hù)難落實(shí)的老問題，加快了區(qū)域水土流失治理進(jìn)程。

3 確保完成“丹治”工程“十二五”規(guī)劃目標(biāo)任務(wù)

在“丹治”二期工程建設(shè)取得顯著成效的同時(shí)，我們也要清醒地認(rèn)識(shí)到，今后的工作任務(wù)還很艱巨。根據(jù)國務(wù)院批復(fù)的《丹江口庫區(qū)及上游地區(qū)水污染防治與水土保持十二五規(guī)劃》，2015年是“丹治”二期工程實(shí)施的最后一年，還有1/4的規(guī)劃任務(wù)量需要完成，任務(wù)很重；同時(shí)，通過督查發(fā)現(xiàn)工程建設(shè)管理環(huán)節(jié)仍存在一些突出問題，亟待解決。為此，三省各級(jí)水利水保部門務(wù)必要再接再厲，下大力氣，采取有效措施，認(rèn)真研究解決存在問題，確保實(shí)現(xiàn)工程建設(shè)目標(biāo)。

3.1 加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)，確保圓滿完成規(guī)劃目標(biāo)任務(wù)

南水北調(diào)中線工程作為一項(xiàng)重大的戰(zhàn)略性水資源配置工程，是社會(huì)各界關(guān)注的焦點(diǎn)。水污染治理和水土保持是南水北調(diào)中線工程成敗的關(guān)鍵，水土保持工作對(duì)于丹江口水庫水質(zhì)和上游地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)具有不可替代的作用。做好庫區(qū)及上游水土流失防治，推動(dòng)中線工程順利實(shí)施和區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，是各級(jí)水利水保部門的職責(zé)所在。我們要從全局和戰(zhàn)略的高度，進(jìn)一步提高認(rèn)識(shí)，三省水利廳要主動(dòng)做好省級(jí)層面的組織協(xié)調(diào)工作，積極溝通協(xié)調(diào)財(cái)政、發(fā)改等有關(guān)部門，加快計(jì)劃下達(dá)和資金撥付，落實(shí)好地方配套資金，應(yīng)該由省級(jí)承擔(dān)的配套資金不要壓給市、縣。要積極推動(dòng)出臺(tái)優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)力量參與工程建設(shè)。要落實(shí)獎(jiǎng)懲機(jī)制，對(duì)工作滯后、建設(shè)管理不規(guī)范的項(xiàng)目縣要給予處罰，對(duì)好的縣要進(jìn)行激勵(lì)，以推動(dòng)項(xiàng)目更好更快實(shí)施。各項(xiàng)目縣作為項(xiàng)目實(shí)施的責(zé)任主體，要繼續(xù)堅(jiān)持政府主導(dǎo)推動(dòng)，進(jìn)一步做好項(xiàng)目組織，確?！暗ぶ巍惫こ獭笆濉币?guī)劃任務(wù)按期完成。

3.2 強(qiáng)化建設(shè)管理，確保資金使用安全

“把錢用好，把事做好，把人管好” 事關(guān)工程建設(shè)成敗。根據(jù)督查意見，各地要認(rèn)真整改，問題多、問題突出的地區(qū)要高度重視，對(duì)存在問題深入剖析，逐條落實(shí)，限期整改。各地要高度重視前期工作，抓好方案編制和省級(jí)審核把關(guān)、審批環(huán)節(jié)，確保方案設(shè)計(jì)科學(xué)合理。在整改的基礎(chǔ)上，各地要進(jìn)一步采取措施，切實(shí)規(guī)范工程建設(shè)資金使用及管理，確保資金安全和干部安全。要認(rèn)真貫徹落實(shí)《水土保持工程建設(shè)管理廉政風(fēng)險(xiǎn)防控手冊(cè)》，全面排查關(guān)鍵環(huán)節(jié)和主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，逐條細(xì)化和落實(shí)防控措施。要特別注意一些縣項(xiàng)目法人和施工單位、設(shè)計(jì)單位“同體”情況可能帶來的廉政風(fēng)險(xiǎn)。要嚴(yán)格執(zhí)行《水土保持工程建設(shè)管理辦法》等有關(guān)規(guī)定和要求，落實(shí)項(xiàng)目法人制(或責(zé)任主體制)、招投標(biāo)制、建設(shè)監(jiān)理制、資金報(bào)賬制、群眾投工投勞承諾制、工程建設(shè)公示制和產(chǎn)權(quán)確認(rèn)制等一系列管理制度。特別是要全面落實(shí)工程建設(shè)公示制，做到項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容、實(shí)施主體和資金用途等公開、透明，主動(dòng)接受群眾監(jiān)督。有條件的地方，要積極推行村民自建，讓群眾自主參與建設(shè)、監(jiān)督和管理。

3.3 加強(qiáng)監(jiān)管，確保工程效益發(fā)揮

各級(jí)水利水保部門要認(rèn)真履職，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管。長江委要進(jìn)一步加強(qiáng)技術(shù)指導(dǎo)和項(xiàng)目督查，對(duì)督查發(fā)現(xiàn)的問題要及時(shí)指出，督促整改。三省水利廳作為工程管理的責(zé)任主體，要進(jìn)一步強(qiáng)化監(jiān)管力度，定期開展工作核查，準(zhǔn)確掌握各縣工程建設(shè)情況，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)整改，對(duì)工作基礎(chǔ)薄弱的縣要進(jìn)一步加大培訓(xùn)和指導(dǎo)力度。特別是對(duì)工程資金管理存在的薄弱環(huán)節(jié)，要強(qiáng)化監(jiān)管，主動(dòng)配合有關(guān)部門開展項(xiàng)目稽查和審計(jì)。對(duì)發(fā)現(xiàn)擠占、截留和挪用資金情況的，要移交有關(guān)部門，一查到底。各省要針對(duì)“丹治”二期工程建設(shè)管理工作進(jìn)行一次全面梳理摸底，查找不足，對(duì)下一階段省級(jí)監(jiān)管工作進(jìn)行系統(tǒng)謀劃。

3.4 做好驗(yàn)收，確保工程如期交賬

工程驗(yàn)收是項(xiàng)目建設(shè)管理的重要環(huán)節(jié)，也是“丹治”工程“十二五”規(guī)劃交賬的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，從這幾年檢查的情況來看，各地對(duì)驗(yàn)收工作重視程度不夠，工作普遍滯后。各省要全面制定驗(yàn)收工作計(jì)劃，及時(shí)組織項(xiàng)目年度驗(yàn)收，并著手“丹治”工程“十二五”規(guī)劃竣工驗(yàn)收的準(zhǔn)備工作。項(xiàng)目驗(yàn)收必須在完成財(cái)務(wù)決算和審計(jì)報(bào)告的基礎(chǔ)上進(jìn)行，驗(yàn)收以后要落實(shí)好工程管護(hù)，抓好項(xiàng)目區(qū)監(jiān)督執(zhí)法，強(qiáng)化治理成果鞏固。同時(shí)，各地要及時(shí)做好項(xiàng)目實(shí)施效益監(jiān)測(cè)工作，充分利用現(xiàn)有監(jiān)測(cè)站點(diǎn)，加強(qiáng)數(shù)據(jù)采集；長江委要加強(qiáng)指導(dǎo)。對(duì)工程建設(shè)管理取得的成效經(jīng)驗(yàn)，各地要及時(shí)進(jìn)行系統(tǒng)總結(jié)，廣泛利用報(bào)紙、電臺(tái)、電視、網(wǎng)絡(luò)等新聞媒體加以宣傳，在全社會(huì)營造支持“丹治”工程建設(shè)，自覺防治水土流失、合理開發(fā)保護(hù)水土資源的良好氛圍。

4 編制丹江口庫區(qū)及上游水土保持“十三五”規(guī)劃的思路與措施

根據(jù)國務(wù)院批復(fù)的《丹江口庫區(qū)及上游地區(qū)水污染防治與水土保持規(guī)劃》，丹江口庫區(qū)及上游地區(qū)應(yīng)完成水土流失治理面積3.41萬km2，目前已完成水土流失治理面積1.74萬km2，尚有近一半治理任務(wù)未完成；同時(shí)，受投資標(biāo)準(zhǔn)所限，坡改梯、水保林、經(jīng)果林等措施比例較低，大部分地區(qū)特別是庫周淹沒縣還有大量坡耕地沒有得到有效治理，部分坡耕地雖然種植了經(jīng)濟(jì)林，但水土保持整地措施的標(biāo)準(zhǔn)較低，水土流失問題沒有得到根本解決。根據(jù)第一次全國水利普查，丹江口庫區(qū)及上游地區(qū)水土流失仍然較為嚴(yán)重。加上區(qū)域內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)粗放、大量使用化肥農(nóng)藥的情況還沒有得到根本改變，農(nóng)村生活污水和垃圾收集處理設(shè)施普遍缺乏，農(nóng)業(yè)面源污染防治任務(wù)很重。因此，在“丹治”二期工程實(shí)施結(jié)束后，有必要繼續(xù)開展“丹治”三期工程治理，以進(jìn)一步鞏固和擴(kuò)大治理成果，確保水質(zhì)，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

4.1 規(guī)劃思路和目標(biāo)

要全面規(guī)劃、因地制宜、突出重點(diǎn)、注重效益，初步確定“丹治”工程“十三五”規(guī)劃以減少入庫泥沙、控制面源污染、保護(hù)水庫水質(zhì)和維系生態(tài)系統(tǒng)良性發(fā)展為目標(biāo)，在“丹治”工程“十二五”規(guī)劃區(qū)域內(nèi)，以三省的庫區(qū)及上游區(qū)域?yàn)橹攸c(diǎn)，選取面源污染比較突出、人口聚集的水土流失區(qū)，開展以生態(tài)清潔型小流域建設(shè)為主的重點(diǎn)治理工程。

4.2 規(guī)劃投資規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)

初步考慮按照中央資金不低于“丹治”工程“十二五”規(guī)劃的資金規(guī)模設(shè)定“丹治”工程“十三五”規(guī)劃投資。單位面積建設(shè)投資標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)《生態(tài)清潔小流域建設(shè)技術(shù)導(dǎo)則》進(jìn)行測(cè)算，主要措施安排在傳統(tǒng)小流域綜合治理基礎(chǔ)上，將水資源保護(hù)、面源污染防治、農(nóng)村垃圾及污水處理措施納入進(jìn)來。

4.3 工作組織和時(shí)間安排

規(guī)劃編制擬由長江委牽頭，成立規(guī)劃編制工作組，三省水利廳密切配合，爭取在2015年6月底前基本完成水土保持內(nèi)容的編制工作，以便銜接納入《丹江口庫區(qū)及上游水污染防治和水土保持“十三五”規(guī)劃》。

4.4 規(guī)劃編制工作要求

一是高度重視，強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)。長江委和三省水利部門要高度重視，把這項(xiàng)工作列入重要議事日程，切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，落實(shí)目標(biāo)責(zé)任，組織強(qiáng)有力的工作班子，落實(shí)相關(guān)工作經(jīng)費(fèi)，確保規(guī)劃編制工作順利開展。二是盡早謀劃，做好調(diào)研和資料收集。三省水利部門要盡快啟動(dòng)區(qū)域調(diào)研和基礎(chǔ)資料收集工作，全面掌握規(guī)劃區(qū)域水土流失治理和水土流失動(dòng)態(tài)變化情況，做好工程“十二五”規(guī)劃評(píng)估準(zhǔn)備工作。三是集思廣益，開展規(guī)劃思路研究。長江委和三省水利部門要在總結(jié)一期、二期工程經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，抓緊進(jìn)行規(guī)劃思路和項(xiàng)目布局研究，并廣泛征求項(xiàng)目區(qū)干部群眾的意見，為科學(xué)編制規(guī)劃和今后順利實(shí)施規(guī)劃打好基礎(chǔ)。