加強(qiáng)和完善生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持管理的認(rèn)識(shí)與對(duì)策

張振師，向慧昌

(1．中國(guó)水電顧問(wèn)集團(tuán) 西北勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院，陜西 西安710065;2．中水珠江規(guī)劃勘測(cè)設(shè)計(jì)有限公司，廣東 廣州510610)

(責(zé)任編輯 孫占鋒)

水土資源是人類(lèi)生存和發(fā)展的基本條件，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)。水土流失是我國(guó)的頭號(hào)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。改革開(kāi)放以來(lái)，城市發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、資源開(kāi)發(fā)等建設(shè)活動(dòng)造成了嚴(yán)重的人為水土流失。據(jù)統(tǒng)計(jì)，“十五”期間我國(guó)共有規(guī)模以上建設(shè)項(xiàng)目76 810 個(gè)，占地總面積552．8 萬(wàn)hm2，棄土棄渣總量92．1 億t，水土流失總量達(dá)9．46 億t［1］。為了更加有效地控制人為引發(fā)的水土流失，2011年，第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十八次會(huì)議對(duì)《中華人民共和國(guó)水土保持法》進(jìn)行了修訂，修訂后的法律對(duì)建設(shè)項(xiàng)目水土保持做出了更為嚴(yán)格和具體的規(guī)定。黨的十八大確立了經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)“五位一體”的中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)總體布局，把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)各方面和全過(guò)程。在這樣的背景下，建設(shè)項(xiàng)目水土保持管理只有進(jìn)一步改革和完善，才能為國(guó)家守好“生態(tài)紅線(xiàn)”提供保障，才能更好地服務(wù)于新時(shí)期我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。

1 正確把握水土保持方案的定位，切實(shí)發(fā)揮其在項(xiàng)目決策中的積極作用

編報(bào)水土保持方案是建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)的重要內(nèi)容和程序之一，其主要目的和作用是從水土保持角度為項(xiàng)目建設(shè)的可行性決策提供依據(jù)，防治項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中的水土流失;核心是對(duì)主體工程設(shè)計(jì)方案進(jìn)行水土保持評(píng)價(jià)，界定水土流失防治責(zé)任范圍和劃分水土流失防治分區(qū)，提出水土保持措施總體布局并進(jìn)行典型設(shè)計(jì)，估算投資。水土保持方案具有法律約束性，是指導(dǎo)具體工作的基本框架，強(qiáng)調(diào)的是與法律法規(guī)和政策的符合性和宏觀把控作用，不能等同于直接用于施工的具體設(shè)計(jì)文件。方案的重點(diǎn)應(yīng)該在對(duì)主體工程設(shè)計(jì)的合理性和可行性評(píng)價(jià)上，強(qiáng)調(diào)同主體設(shè)計(jì)的同步性和參與性，若水土保持方案起不到對(duì)主體設(shè)計(jì)方案的優(yōu)化和協(xié)同作用，則編得再好的方案對(duì)水土流失防治和生態(tài)保護(hù)起到的作用也會(huì)很有限。就主體工程水土保持評(píng)價(jià)而言，首先應(yīng)從國(guó)土空間的主體功能定位和生態(tài)功能定位來(lái)評(píng)價(jià)項(xiàng)目建設(shè)準(zhǔn)入的符合性;其次應(yīng)從政策和法律層面分析評(píng)價(jià)項(xiàng)目選址選線(xiàn)的合法性;最后，從主體設(shè)計(jì)的水土保持合理性進(jìn)行分析評(píng)價(jià)，提出優(yōu)化設(shè)計(jì)建議和意見(jiàn)，只有這樣才能為項(xiàng)目建設(shè)提供有價(jià)值的決策依據(jù)，才能達(dá)到預(yù)防水土流失、保護(hù)生態(tài)環(huán)境的目的。值得注意的是，項(xiàng)目建設(shè)用地面積大小沒(méi)有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，也難以界定，盡管我國(guó)實(shí)行土地用途管制制度，但借項(xiàng)目建設(shè)之機(jī)過(guò)量征、占土地的現(xiàn)象并不少見(jiàn)。而這一點(diǎn)，在主體工程設(shè)計(jì)方案評(píng)價(jià)中往往被忽視，或者迫于建設(shè)方的壓力避而不談或避重就輕，使評(píng)價(jià)流于形式。因此，方案編制中相關(guān)人員必須深入研究主體設(shè)計(jì)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，特別是與水土流失和生態(tài)保護(hù)有關(guān)的方面，與主體設(shè)計(jì)同步開(kāi)展相應(yīng)深度的調(diào)查、勘測(cè)，在不斷的反饋和調(diào)整中對(duì)主體設(shè)計(jì)進(jìn)行優(yōu)化設(shè)計(jì)，要真正發(fā)揮水土保持方案在項(xiàng)目決策中的積極作用。

2 完善管理制度，強(qiáng)化后續(xù)設(shè)計(jì)管理

自生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持工作開(kāi)展以來(lái)，水土保持方案制度作為生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的一項(xiàng)重要行政許可制度，逐步走上了法制化、規(guī)范化的軌道，我國(guó)也相繼出臺(tái)了規(guī)范性文件和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)方案的編報(bào)、審批等進(jìn)行了規(guī)定，但實(shí)踐中只重視前期的方案編報(bào)和審批工作，而對(duì)方案審批之后的過(guò)程管理，特別是對(duì)方案審批后的后續(xù)設(shè)計(jì)管理很不到位的現(xiàn)象還大量存在。因此，急需完善管理制度，加強(qiáng)監(jiān)督檢查。

從勘測(cè)設(shè)計(jì)角度講，水土保持工程屬于水利工程，按照水利工程設(shè)計(jì)管理規(guī)定可將其實(shí)施過(guò)程劃分為項(xiàng)目建議書(shū)、可行性研究、初步設(shè)計(jì)、施工圖設(shè)計(jì)等幾個(gè)階段。但生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持工程與獨(dú)立的水土保持項(xiàng)目有所區(qū)別，它不是單獨(dú)立項(xiàng)的工程，而是依附于主體工程的。生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案是在工程可研階段依法進(jìn)行編制，并按照行政許可要求進(jìn)行獨(dú)立審批的。待獲得批復(fù)后，同步開(kāi)展初步設(shè)計(jì)和施工圖設(shè)計(jì)。目前，對(duì)初步設(shè)計(jì)和施工圖設(shè)計(jì)沒(méi)有強(qiáng)制性要求或者說(shuō)要求還不夠明確，多數(shù)只是在水保方案批復(fù)意見(jiàn)中提出后續(xù)設(shè)計(jì)要求，或是在環(huán)評(píng)批復(fù)中要求進(jìn)行總體設(shè)計(jì)。如《開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持技術(shù)規(guī)范》(GB 50433—2008)中提出了初步設(shè)計(jì)的工作內(nèi)容和深度要求，但沒(méi)有相應(yīng)配套的管理規(guī)定，比如何時(shí)開(kāi)展初步設(shè)計(jì)、設(shè)計(jì)成果形成單獨(dú)技術(shù)文件還是僅作為主體工程的專(zhuān)篇，是否需要技術(shù)審查、誰(shuí)是審查的主體等都沒(méi)有明確的規(guī)定。另外，某些行業(yè)就不存在初步設(shè)計(jì)這個(gè)階段，各個(gè)行業(yè)勘測(cè)設(shè)計(jì)階段劃分、設(shè)計(jì)深度也參差不齊，導(dǎo)致水土保持方案獲批后，建設(shè)項(xiàng)目取棄土場(chǎng)、棄渣場(chǎng)、取料場(chǎng)、施工道路等輔助工程與獲批方案中給出的相比會(huì)發(fā)生很大的變化。若不同步開(kāi)展獨(dú)立的水土保持設(shè)計(jì)、審查等工作，則在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中很難對(duì)水土流失進(jìn)行監(jiān)管，特別是處于水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū)的項(xiàng)目。因此，必須盡快研究制定生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持初步設(shè)計(jì)規(guī)范和施工圖設(shè)計(jì)規(guī)范，以及相應(yīng)的管理規(guī)定，建議至少在項(xiàng)目動(dòng)土之前編制完成初步設(shè)計(jì)和施工圖設(shè)計(jì)，這樣才能指導(dǎo)工程施工中水土保持工作的開(kāi)展，才可能真正落實(shí)“先攔后棄”、“三同時(shí)”等制度。只有初步設(shè)計(jì)和施工圖設(shè)計(jì)落實(shí)了，水行政主管部門(mén)才能依法、高效開(kāi)展監(jiān)督檢查。

3 健全監(jiān)管體制機(jī)制，強(qiáng)化過(guò)程管理

生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失主要發(fā)生在施工過(guò)程中。能否按照水土保持要求落實(shí)相應(yīng)的對(duì)策措施，防治水土流失，保護(hù)和改善施工區(qū)的生態(tài)環(huán)境，不僅要靠建設(shè)單位的自覺(jué)行為，更要靠水行政主管部門(mén)的全過(guò)程監(jiān)管。從實(shí)際情況來(lái)看，絕大多數(shù)項(xiàng)目前期都能依法編制水土保持方案，后期開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)驗(yàn)收。應(yīng)該說(shuō)，這兩道“關(guān)”把得還是比較嚴(yán)格的，但這并不能反映水土流失和水土保持工作的真實(shí)狀態(tài)。因?yàn)?，生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目造成的水土流失主要發(fā)生在施工期，恰恰是這期間缺少監(jiān)管，很多項(xiàng)目的水土流失防治措施布設(shè)、水土保持監(jiān)測(cè)、監(jiān)理工作遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后，甚至為了通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)驗(yàn)收后期補(bǔ)編監(jiān)測(cè)、監(jiān)理文件，這對(duì)防治水土流失來(lái)說(shuō)已經(jīng)無(wú)任何意義了。即使建設(shè)單位按要求同步開(kāi)展了監(jiān)測(cè)、監(jiān)理工作，但是由于階段性成果不能按規(guī)定報(bào)送，所以主管部門(mén)還是無(wú)法通過(guò)監(jiān)測(cè)、監(jiān)理工作了解工程施工過(guò)程中的水土流失情況和水土保持工作開(kāi)展情況。監(jiān)管部門(mén)對(duì)未按期報(bào)送成果報(bào)告的行為沒(méi)有明確的處罰措施，加上自身的監(jiān)管體制機(jī)制還不健全，雖有流域機(jī)構(gòu)和地方的監(jiān)督執(zhí)法部門(mén)開(kāi)展了相應(yīng)的工作，但監(jiān)管制度不完善，監(jiān)管流于形式，起不到相應(yīng)作用的情況確實(shí)存在。因此，建議水行政主管部門(mén)盡快健全監(jiān)督執(zhí)法體制機(jī)制，從自身做起，理清與方案審批、監(jiān)測(cè)、監(jiān)理、驗(yàn)收等工作機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系，制定切實(shí)可行的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)督執(zhí)法管理制度，同時(shí)，要加強(qiáng)對(duì)監(jiān)測(cè)、監(jiān)理資質(zhì)單位的管理，對(duì)監(jiān)測(cè)、監(jiān)理成果進(jìn)行審核評(píng)估，只有這樣，才能保障“三同時(shí)”制度的落實(shí)，才能真正實(shí)現(xiàn)對(duì)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失的管控，才能將生態(tài)文明建設(shè)融入項(xiàng)目建設(shè)的各方面和全過(guò)程。

4 完善驗(yàn)收管理規(guī)定，創(chuàng)新水土保持監(jiān)測(cè)技術(shù)手段

水土流失影響往往經(jīng)過(guò)一定時(shí)間才能顯現(xiàn)出來(lái)，是隱性的，具有滯后性，且隨著時(shí)間的推移，水土流失與自然修復(fù)作用彼此消長(zhǎng)，自然修復(fù)力弱的地區(qū)水土流失影響會(huì)加劇，相反會(huì)減弱。無(wú)論是加劇還是減弱與工程運(yùn)行本身關(guān)系不大，即使工程不運(yùn)行水土流失與生態(tài)恢復(fù)也照樣發(fā)生。因此，需盡快制定生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目試運(yùn)行水土保持管理制度，嚴(yán)把驗(yàn)收關(guān)。水土保持工程一旦具備條件就必須在試運(yùn)行前按照“三同時(shí)”要求全部實(shí)施，建安工程全部建成且運(yùn)行完好，植被恢復(fù)工程全部實(shí)施且生長(zhǎng)穩(wěn)定。植被的水土保持功能發(fā)揮具有一定的滯后性，一般有1 ～2 a 的自然恢復(fù)期，待過(guò)自然恢復(fù)期才能驗(yàn)收。目前，建設(shè)單位與監(jiān)測(cè)單位簽訂的監(jiān)測(cè)合同大多到主體工程施工期結(jié)束，監(jiān)測(cè)成果不可能全面、客觀地反映水土保持效果，加之監(jiān)測(cè)技術(shù)手段落后，成果的可靠性不高，難以給決策者提供有效信息。因此，急需創(chuàng)新水土保持監(jiān)測(cè)技術(shù)手段，并盡快出臺(tái)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)測(cè)規(guī)范，以指導(dǎo)監(jiān)測(cè)工作的具體開(kāi)展。

5 完善評(píng)審專(zhuān)家?guī)旃芾磙k法，改進(jìn)審查制度

2012年1月，水利部印發(fā)了生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案評(píng)審專(zhuān)家?guī)旃芾磙k法，對(duì)專(zhuān)家?guī)斓男纬杉叭粘９芾碜隽艘?guī)定，對(duì)專(zhuān)家的權(quán)利和義務(wù)也做了相應(yīng)的規(guī)定，這對(duì)規(guī)范水土保持方案評(píng)審起到了一定的作用，但這些規(guī)定的約束性和可操作性不強(qiáng)。另外，存有諸多疑問(wèn)，首先，如何保證參加評(píng)審會(huì)的評(píng)審專(zhuān)家是從專(zhuān)家?guī)熘蟹诸?lèi)隨機(jī)抽取的;其次，如何保證專(zhuān)家能夠科學(xué)、客觀、公正地提出評(píng)審意見(jiàn)，并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任?；诖?，提出兩點(diǎn)建議:①建立專(zhuān)家管理系統(tǒng)。建立生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持評(píng)審專(zhuān)家管理系統(tǒng)，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)將參會(huì)專(zhuān)家向社會(huì)公開(kāi)，一方面可使管理透明化，確保每位專(zhuān)家被抽取的機(jī)會(huì)是均等的，避免受人為因素影響;另一方面，能使專(zhuān)家公開(kāi)接受社會(huì)的監(jiān)督，慎用自己的專(zhuān)家資格，確保專(zhuān)家意見(jiàn)的合法性、合規(guī)性、合理性。②明確評(píng)審專(zhuān)家的責(zé)任。如果方案本身存在質(zhì)量問(wèn)題而評(píng)審專(zhuān)家沒(méi)有提出，那么方案實(shí)施后，出現(xiàn)水土保持措施質(zhì)量事故的，評(píng)審專(zhuān)家要對(duì)方案的質(zhì)量負(fù)連帶責(zé)任。對(duì)不符合法律法規(guī)、規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)、脫離實(shí)際的意見(jiàn)，不得采納，并對(duì)相關(guān)專(zhuān)家進(jìn)行告誡。

6 加強(qiáng)資質(zhì)監(jiān)管，加強(qiáng)對(duì)建設(shè)單位責(zé)任義務(wù)監(jiān)管

目前，有關(guān)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持工作的資質(zhì)主要有水土保持方案編制、水土保持監(jiān)測(cè)、水土保持監(jiān)理三項(xiàng)。應(yīng)該說(shuō)有相應(yīng)的專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍，基本能夠滿(mǎn)足對(duì)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失進(jìn)行全過(guò)程監(jiān)管，但從實(shí)際來(lái)看并非如此。究其原因，多種多樣，其中資質(zhì)管理不嚴(yán)、市場(chǎng)惡性競(jìng)爭(zhēng)是主要兩點(diǎn)原因。①日常監(jiān)管不落實(shí)，只管不理。就拿水土保持監(jiān)測(cè)業(yè)績(jī)報(bào)告來(lái)說(shuō)，上報(bào)率極低，對(duì)未按規(guī)定上報(bào)的資質(zhì)單位目前僅有“通報(bào)”一種處罰方式，根本起不到什么作用。建議相關(guān)管理部門(mén)深入實(shí)際，至少1年對(duì)持證單位進(jìn)行實(shí)地檢查1 次，對(duì)其辦公場(chǎng)所、上崗人員、管理制度、成果報(bào)告等進(jìn)行檢查或抽查，對(duì)結(jié)果進(jìn)行公開(kāi)通報(bào)，對(duì)不符合規(guī)定的限期整改。②市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)惡性循環(huán)，影響整個(gè)行業(yè)的良性發(fā)展。2005年，水利部水土保持司出臺(tái)了《關(guān)于開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持咨詢(xún)服務(wù)費(fèi)用計(jì)列的指導(dǎo)意見(jiàn)》(保監(jiān)〔2005〕22 號(hào))，但在實(shí)際中其指導(dǎo)作用不大，可操作性不強(qiáng)。因此，急需制定切實(shí)可行的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范和指導(dǎo)市場(chǎng)行為，對(duì)故意擾亂市場(chǎng)秩序的資質(zhì)單位要有相應(yīng)的處罰措施。

有些有相應(yīng)資質(zhì)的單位憑借自己與主管部門(mén)的某種關(guān)系，大包大攬，替業(yè)主承擔(dān)義務(wù)，建設(shè)單位根本不用露面，就能拿到批文。且不說(shuō)如何處罰建設(shè)單位，首先要對(duì)違規(guī)代業(yè)主報(bào)送文件的資質(zhì)單位進(jìn)行處罰，只有規(guī)范資質(zhì)單位的行為，才能推動(dòng)建設(shè)單位履行防治水土流失的責(zé)任和義務(wù)。

［1］郭索彥，趙永軍，張峰．開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土流失科學(xué)考察成果簡(jiǎn)介［J］．中國(guó)水土保持，2008(12):67－70．