□樂(lè)華

（杭州市公安局，浙江杭州 310000）

杭州交警城市交通治堵的實(shí)踐與思考

□樂(lè)華

（杭州市公安局，浙江杭州 310000）

根據(jù)浙江省委省政府“五年治堵工程”的決策部署，杭州交警將治堵工作作為深入推進(jìn)黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)的重要載體和抓手，創(chuàng)新了一系列頗有成效的治堵舉措，取得了良好的效果。在廣泛征求民情民意的基礎(chǔ)上，提出包括施工組織管理、公交優(yōu)化建設(shè)、停車綜合治理、立體交通建設(shè)、交通文明建設(shè)、交通需求管理等六方面的治堵工作對(duì)策。

城市交通；治堵；群眾路線；杭州交警

杭州市委部署開(kāi)展黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)以來(lái)，杭州交警深入貫徹、迅速行動(dòng)，將治堵工作作為深入推進(jìn)該項(xiàng)活動(dòng)的重要載體和抓手，創(chuàng)新了一系列頗有成效的治堵舉措。同時(shí)，積極開(kāi)展問(wèn)卷調(diào)查，征集市民對(duì)治堵工作和交警部門的意見(jiàn)和建議，在此基礎(chǔ)上，研究形成了下一步交通治堵的對(duì)策措施。

一、杭州交警治堵的主要做法和經(jīng)驗(yàn)

在城市交通運(yùn)行系統(tǒng)中，交警雖然處在“規(guī)劃、建設(shè)、管理”的下游，但杭州交警始終恪守“位居末端、身處一線”的定位，以“精細(xì)管理、服務(wù)至上”為行動(dòng)準(zhǔn)則，以“上路是硬道理、嚴(yán)管嚴(yán)治是能力”為總要求，充分履行職責(zé)，全力投身治堵工作。

（一）“三堅(jiān)持”。

一是堅(jiān)持以秩序管理為靈魂。一方面，堅(jiān)持治堵先治亂、治亂必治違，以中心城區(qū)10條重點(diǎn)道路和省廳確定的8項(xiàng)違法為突破口，支隊(duì)班子成員“一人一條路、一路一方案”領(lǐng)銜治理，全警動(dòng)員、全力以赴，強(qiáng)力推進(jìn)重點(diǎn)違法整治。整治至今（2010年3月7日至2013年8月5日），交警支隊(duì)本級(jí)共查處各類交通違法157.45萬(wàn)起，同比增長(zhǎng)23.42%。其中，查處8項(xiàng)重點(diǎn)違法125.03萬(wàn)起，同比增加33.49萬(wàn)起，增幅達(dá)36.58%，查處“中國(guó)式過(guò)馬路”行人違法行為5.91萬(wàn)起，是去年同期的40倍，在全省整治中發(fā)揮了龍頭、領(lǐng)跑、示范作用。另一方面，深入推進(jìn)循環(huán)交通，挖掘道路通行潛力，確定了長(zhǎng)距離“循”、短距離“環(huán)”的宏觀策略?！把?，就是利用潮汐交通、單行線、禁左等交通組織手段，消除交通節(jié)點(diǎn)，提高主干道的通行速度和通行能力；“環(huán)”，就是在各個(gè)區(qū)域內(nèi)部，打通區(qū)域微循環(huán)，暢通支小路毛細(xì)血管。2013年，在中心城區(qū)主干道推行了6條潮汐車道和5處27條區(qū)域微循環(huán)單行線。目前，杭州城區(qū)單行線總數(shù)達(dá)到227條，系統(tǒng)效應(yīng)逐步顯現(xiàn)。

二是堅(jiān)持以科技應(yīng)用為生命力。按照全警上路、全警應(yīng)用、全警考核的原則，建立健全了視頻大會(huì)戰(zhàn)、信號(hào)配時(shí)大會(huì)戰(zhàn)等常態(tài)機(jī)制，推進(jìn)科技的深度普及應(yīng)用。重點(diǎn)以“讓老百姓看得懂、行得方便、過(guò)得安全”為行人信號(hào)燈配時(shí)原則，深入開(kāi)展了信號(hào)配時(shí)排查整改，對(duì)老城區(qū)1356個(gè)交通信號(hào)燈逐一建檔，在行人安全過(guò)街的“下限”和等候的“上限”之間，努力尋找時(shí)空上的平衡點(diǎn)。此項(xiàng)工作得到了公安部的充分肯定。

三是堅(jiān)持以勤務(wù)調(diào)整為增長(zhǎng)點(diǎn)。圍繞提高“上路率、見(jiàn)警率和處罰率”，不斷推進(jìn)勤務(wù)機(jī)制創(chuàng)新，建立了三級(jí)等級(jí)響應(yīng)機(jī)制，常態(tài)級(jí)60%警力上路，加強(qiáng)型70%警力上路，超強(qiáng)型95%以上警力上路；在主城區(qū)設(shè)置了一級(jí)崗56個(gè)、二級(jí)崗86個(gè)，強(qiáng)化定點(diǎn)管理。2013年以來(lái)，共啟動(dòng)等級(jí)響應(yīng)105次，圓滿完成了各項(xiàng)重大交通安保工作任務(wù)，確保了城市交通總體“指揮精細(xì)、管控到位、安全暢通、文明有序”。

（二）“三創(chuàng)新”。

一是創(chuàng)新秩序整治機(jī)制。提出了“三不”整治策略，即通過(guò)嚴(yán)管重罰、規(guī)范設(shè)施、宣傳教育，使交通參與者不敢、不能、不想違法，創(chuàng)新整治機(jī)制，形成了“宣、改、管、治”四頭并進(jìn)的治理“中國(guó)式過(guò)馬路”杭州模式，特別是從交警自身問(wèn)題抓起，著力改善、改進(jìn)不合理的交通設(shè)施，在10條治堵重點(diǎn)道路的51個(gè)路口，安裝使用了466套LED行人信號(hào)燈，施劃了紅色的行人等候區(qū)，采取四角隔離，努力構(gòu)建行人過(guò)街安全通道。同時(shí)，在道路上架設(shè)違法曝光臺(tái)30臺(tái)，對(duì)行人亂穿馬路實(shí)行“必拍必曝”，開(kāi)“面子罰單”，提高管理效能。

二是創(chuàng)新施工交通組織。加強(qiáng)與建設(shè)單位的對(duì)接，全力做好地鐵2號(hào)線、德勝西落地、環(huán)北下穿、秋石三期等重大工程施工交通組織管理工作，創(chuàng)新并嚴(yán)格落實(shí)“占道紅線、占補(bǔ)平衡”工作制度，保障施工順利進(jìn)行，保障老百姓基本出行不受大的影響。

三是創(chuàng)新安保警衛(wèi)模式。按照“精心組織、精細(xì)實(shí)施”的要求，不斷細(xì)化方案、反復(fù)實(shí)戰(zhàn)演練，形成了一套關(guān)于重大活動(dòng)、會(huì)議交通安保警衛(wèi)的工作體系，特別是深入貫徹中央八項(xiàng)規(guī)定，提出“三同”（同行、同等、同暢）工作理念，探索改進(jìn)交通警衛(wèi)模式，減少封路、管制，減少擾民，把交通影響降到最低。

二、杭州市民對(duì)交通治堵的意見(jiàn)

交通治堵，是交警部門開(kāi)展黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)最好的載體。通過(guò)半年多來(lái)的交通治堵，2013年7月中旬，交警支隊(duì)發(fā)放民意問(wèn)卷5000份，梳理匯總了四大方面群眾意見(jiàn)。

（一）對(duì)交通現(xiàn)狀的評(píng)價(jià)?？傮w上，近七成市民認(rèn)為杭州目前處在擁堵?tīng)顟B(tài)，擁堵時(shí)段是早、晚高峰。市民認(rèn)為造成目前交通擁堵的最主要原因是機(jī)動(dòng)車保有量大、出行量大，其次分別是道路網(wǎng)不足、停車位不足、文明交通意識(shí)淡薄、公交分擔(dān)率低。在靜態(tài)停車方面，有30.7%的市民認(rèn)為醫(yī)院周邊停車最困難，其次為商業(yè)區(qū)、學(xué)校周邊。在動(dòng)態(tài)交通方面，有54.9%的市民認(rèn)為違法變道加塞最容易造成交通擁堵，其次是行人、非機(jī)動(dòng)車闖紅燈。

（二）對(duì)交警部門采取的交通管理措施的評(píng)價(jià)。

錯(cuò)峰限行是市民認(rèn)為這些年來(lái)最有成效的一項(xiàng)治堵措施，其次是單行線、潮汐車道。超過(guò)七成市民對(duì)于交警嚴(yán)管嚴(yán)治表示認(rèn)可，認(rèn)為通行秩序有了改善。67%的市民認(rèn)為交警在治理“中國(guó)式過(guò)馬路”方面取得了成效，并有60.9%的人認(rèn)為交通意識(shí)淡薄是造成“中國(guó)式過(guò)馬路”的主因，最有效的治理措施是嚴(yán)管處罰。76.5%的人表示路口需要常年設(shè)置遮陽(yáng)棚。在交通設(shè)施中，市民認(rèn)為路口隔離、紅色等候區(qū)、LED人行信號(hào)燈、潮汐車道龍門架是最有效的治堵設(shè)施。多數(shù)市民認(rèn)為占道停車對(duì)道路通行影響大，八成市民支持減少占道停車。71%的市民認(rèn)為，與過(guò)去相比，市區(qū)大型施工工程對(duì)道路通行造成的影響有了改觀，主要體現(xiàn)在現(xiàn)場(chǎng)文明施工、占道區(qū)域縮小、交通設(shè)施完備。有38.3%的市民認(rèn)為，大型工程造成了區(qū)域性擁堵，有54.2%的市民對(duì)短時(shí)擁堵可以接受。

（三）對(duì)綜合治理城市交通擁堵的評(píng)價(jià)。對(duì)公交優(yōu)化，市民的不滿意主要集中在速度不快、準(zhǔn)點(diǎn)率不高、舒適性不佳等方面。對(duì)提高公交分擔(dān)率，有58%的市民認(rèn)為應(yīng)當(dāng)優(yōu)化公交線路、站點(diǎn)設(shè)置，其次分別為增加公交車、增設(shè)專用道。對(duì)地鐵建設(shè)，55.7%的市民希望完善公交接駁，其次是盡快成網(wǎng)、完善停車換乘。對(duì)道路建設(shè)，54.0%的市民最大期望是建設(shè)路段、路口立體過(guò)街設(shè)施，其次是盡快建成快速路網(wǎng)、打通斷頭路。對(duì)綜合治堵的治本之策，52.0%的人認(rèn)為要加快道路網(wǎng)建設(shè)；47.4%的人認(rèn)為要加快地鐵、公交建設(shè)；34.5%的人認(rèn)為要對(duì)機(jī)動(dòng)車總量或出行量進(jìn)行控制；5.5%的人認(rèn)為要收取交通擁堵費(fèi)。

（四）對(duì)治理交通擁堵的意見(jiàn)和建議。有385份問(wèn)卷填寫了治堵建議，主要體現(xiàn)在五個(gè)方面：一是大力發(fā)展公共交通，提高公交分擔(dān)率（占建議的43.7%）。重點(diǎn)是大力發(fā)展地面公交，加快地鐵建設(shè)，早日形成綜合交通體系。二是對(duì)機(jī)動(dòng)車進(jìn)行總量與出行量控制，緩解道路建設(shè)和需求矛盾（占建議的22.1%）。重點(diǎn)是進(jìn)行總量控制，升級(jí)錯(cuò)峰限行，發(fā)揮經(jīng)濟(jì)杠桿的作用。三是完善交通出行組織和管理方式，充分挖掘現(xiàn)有道路資源（占建議的16.1%）。重點(diǎn)是推廣單行線，提高公交專用道利用率；多建地道和人行天橋，構(gòu)建立體交通，完善交通信號(hào)燈設(shè)置和優(yōu)化配時(shí)等。四是增加停車泊位供給，緩解停車難（占建議的10.1%）。重點(diǎn)是加大立體停車樓（庫(kù)）建設(shè)力度，開(kāi)發(fā)地下空間，引入民資參與等。五是加大宣傳和整治力度，營(yíng)造良好的通行秩序（占建議的3.6%）。

三、杭州下一步治堵工作對(duì)策建議

當(dāng)前和今后一段時(shí)間，杭州治堵主要面臨著三大難題。一是機(jī)動(dòng)車增長(zhǎng)太快。2013年4月2日，杭州老城區(qū)機(jī)動(dòng)車突破百萬(wàn)大關(guān)。至2013年7月底，總量已達(dá)106.5萬(wàn)輛。二是平面交通干擾太大。天橋、地道等人行過(guò)街設(shè)施偏少，非機(jī)動(dòng)車特別是電動(dòng)自行車保有量大、增長(zhǎng)迅猛（主城區(qū)電動(dòng)車156.9萬(wàn)輛），平面、混合交通特征明顯，影響車速和通行效率。三是道路施工面太廣。地鐵2號(hào)線路西北段7個(gè)站點(diǎn)即將全線施工，相關(guān)道路的車道將從77個(gè)銳減至44個(gè)。下半年起，城區(qū)交通面臨著“欲治堵，先添堵”的最嚴(yán)峻陣痛期。這是對(duì)政府決策、部門管理和老百姓承受力的一次最大考驗(yàn)。我們認(rèn)為應(yīng)定期評(píng)估城市交通運(yùn)行狀況，了解掌握社情民意，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、科學(xué)施策、排堵保暢、動(dòng)態(tài)平穩(wěn)，為“五年治堵工程”的實(shí)施創(chuàng)造良好的條件。為此，結(jié)合黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)，杭州交警就下一步城市治堵工作提出統(tǒng)籌六對(duì)關(guān)系、做到六個(gè)加強(qiáng)的對(duì)策建議。

（一）統(tǒng)籌“建”與“管”的關(guān)系，加強(qiáng)施工組織管理。問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果表明，市民對(duì)工程建設(shè)、地鐵開(kāi)通充滿期望。當(dāng)前建設(shè)成了治堵工作的重頭戲。但是，建設(shè)有一個(gè)較長(zhǎng)的陣痛期，地鐵2號(hào)線各站點(diǎn)的工期都在2-3年之久。所以，一定要處理好“建”與“管”的關(guān)系，防止局部地區(qū)交通癱瘓。我們要吸取其他城市因施工而造成嚴(yán)重?fù)矶碌慕逃?xùn)，統(tǒng)一協(xié)調(diào)、科學(xué)施工、精細(xì)管理，嚴(yán)格按照“占道紅線”制度，努力做到施工路段車道“占補(bǔ)平衡”，把施工影響降到最低。亟需成立市重大交通基礎(chǔ)設(shè)施施工聯(lián)席會(huì)議制度，市建委、城管、交警、公交、地鐵、建設(shè)單位等參加，統(tǒng)一負(fù)責(zé)部門協(xié)調(diào)、對(duì)外宣傳、應(yīng)急處置等工作。

（二）統(tǒng)籌“量”與“質(zhì)”的關(guān)系，加強(qiáng)公交優(yōu)化建設(shè)。問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果表明，市民對(duì)優(yōu)化公交線路期望很高。在地鐵成網(wǎng)之前，公交仍將發(fā)揮主力作用。目前，杭州主城區(qū)有公交車7428輛，公交線路573條，公交專用道181公里。隨著城市擴(kuò)大，這幾年公交車輛、線路不斷增加，但是主要是“打補(bǔ)丁”，線路并沒(méi)有得到同步優(yōu)化，市民對(duì)此意見(jiàn)很多。根據(jù)省政府下達(dá)的考核指標(biāo)，公交車輛增長(zhǎng)數(shù)、公交專用道數(shù)量是兩項(xiàng)重要指標(biāo)。而這兩項(xiàng)指標(biāo)增長(zhǎng)的前提，就是優(yōu)化公交線路。只有優(yōu)化公交線路，才能提高公交分擔(dān)率，這是當(dāng)前治堵要解決的重要現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。對(duì)此，需由政府相關(guān)職能部門牽頭，交警支隊(duì)積極配合，對(duì)優(yōu)化公交線路、提高公交分擔(dān)率作專題政策研究。

（三）統(tǒng)籌“動(dòng)”與“靜”的關(guān)系，加強(qiáng)停車綜合治理。問(wèn)卷調(diào)查表明，在交通治堵中，老百姓對(duì)靜態(tài)停車問(wèn)題非常關(guān)注，認(rèn)為醫(yī)院、商業(yè)區(qū)、學(xué)校、小區(qū)周邊停車?yán)щy。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前杭州主城區(qū)停車泊位數(shù)量為40.6萬(wàn)個(gè)，與汽車保有量相比，缺口有66萬(wàn)。而且，省政府還要求減少10%的路內(nèi)停車泊位，難度較大。為此，建議樹(shù)立“動(dòng)靜結(jié)合、以靜制動(dòng)”的理念，以市、區(qū)兩級(jí)政府投資為主，在加快道路建設(shè)的同時(shí)，加快公共停車泊位建設(shè)，建設(shè)立體停車樓和開(kāi)發(fā)地下空間“雙管齊下”，把停車泊位修建在停車矛盾最突出、停車需求最迫切的地方。同時(shí)，還要重視住宅小區(qū)周邊靜態(tài)停車綜合治理，由區(qū)政府、街道等負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，深入摸底調(diào)查，通過(guò)錯(cuò)時(shí)停車、利用閑置土地開(kāi)辟停車場(chǎng)等措施，緩解停車難。

（四）統(tǒng)籌“快”與“慢”的關(guān)系，加強(qiáng)立體交通建設(shè)。城市道路交通由快（機(jī)動(dòng)車）、慢（行人、非機(jī)動(dòng)車）兩個(gè)系統(tǒng)構(gòu)成。從世界上一些交通暢通、秩序井然的城市看，完備的慢行立體交通設(shè)施是必要條件。例如香港，建有人行天橋685條，人行隧道426條，形成了自成體系的城市交通慢行系統(tǒng)，行人、機(jī)動(dòng)車均通過(guò)立體交通實(shí)現(xiàn)人、車各行其道。反之，如果行人立體過(guò)街設(shè)施缺少，人車混行就會(huì)加劇平面干擾，降低通行能力。以杭州市區(qū)為例，有路口3100余個(gè)（信號(hào)燈路口1356個(gè)），但是天橋、地道等立體過(guò)街設(shè)施僅有60處，大部分路口仍是平面交叉路口，機(jī)動(dòng)車與非機(jī)動(dòng)車干擾影響大。問(wèn)卷調(diào)查表明，市民建議政府多建地道和人行天橋，構(gòu)建立體交通，充分挖掘現(xiàn)有道路資源。為此，結(jié)合三年道路建設(shè)大會(huì)戰(zhàn)，應(yīng)加大主城區(qū)行人過(guò)街天橋、地道建設(shè)力度，加強(qiáng)慢行交通硬隔離，推進(jìn)主次干道等級(jí)化管理，打造具有杭州特色的城市慢行交通系統(tǒng)。

（五）統(tǒng)籌“宣”與“治”的關(guān)系，加強(qiáng)交通文明建設(shè)。調(diào)查結(jié)果表明，路口隔離設(shè)施、紅色等候區(qū)、LED行人信號(hào)燈、潮汐車道龍門架指示燈是市民認(rèn)為最有效的交通設(shè)施，而且市民對(duì)單行線和潮汐車道的支持率比較高。對(duì)此，杭州交警將繼續(xù)堅(jiān)持“宣、改、管、治”四頭并進(jìn)的管理方針，在路口硬件建設(shè)上，加大投入，增加厚度，推廣新型交通設(shè)施；在動(dòng)態(tài)違法治理上，堅(jiān)持治理“中國(guó)式過(guò)馬路”等交通陋習(xí)，并把違法停車、違法加塞變道納入整治的重點(diǎn)，使違法整治更加體現(xiàn)民意所向；在道路交通組織上，將進(jìn)一步深化循環(huán)交通組織，大力推進(jìn)老城區(qū)的區(qū)域微循環(huán)、單行線和潮汐車道建設(shè)。交通整治，宣傳系于一半。要通過(guò)宣傳總體策劃，繼續(xù)聯(lián)動(dòng)新聞媒體，把全省治堵的聲音、版面做大，通過(guò)持續(xù)的宣傳、教育、勸導(dǎo)，讓老百姓提高意識(shí)，形成社會(huì)共識(shí)，最終養(yǎng)成良好的交通習(xí)慣。

（六）統(tǒng)籌“限”與“用”的關(guān)系，加強(qiáng)交通需求管理。在市民提出的治堵建議中，對(duì)機(jī)動(dòng)車進(jìn)行總量與出行量控制，以緩解道路建設(shè)和需求矛盾的建議占了22.1%?？梢?jiàn)，隨著治堵工作的深入推進(jìn)，特別是省政府法制辦對(duì)《浙江省城市交通管理若干規(guī)定》（草案）及車輛限購(gòu)措施公開(kāi)征求意見(jiàn)，加上杭州自2011年10月已實(shí)施“錯(cuò)峰限行”措施，杭州市民對(duì)限行、限購(gòu)等行政性管理措施有了新的認(rèn)識(shí)，這為今后出臺(tái)交通政策作了一定的輿情、思想準(zhǔn)備。但車輛限購(gòu)不僅是交通治堵的“殺手锏”，也是一把“雙刃劍”。一方面，要研判可行性。對(duì)此，市政府已經(jīng)公開(kāi)表態(tài)，全省限是杭州限的前提。另一方面，要預(yù)估風(fēng)險(xiǎn)性。盡管民調(diào)中有一定的支持率，但民調(diào)對(duì)象范圍有限，且政策出臺(tái)前后其支持性仍會(huì)起變化，尤其是要面對(duì)“萬(wàn)事皆禁、以禁代管”的輿情壓力。因此，我們認(rèn)為，在沒(méi)有出臺(tái)限購(gòu)政策情況下，關(guān)鍵要引導(dǎo)車主合理用車。在今后幾年道路建設(shè)面臨陣痛期的背景下，應(yīng)對(duì)實(shí)施將近兩年的“錯(cuò)峰限行”措施進(jìn)行綜合評(píng)估，研究?jī)?chǔ)備升級(jí)版方案，還可以通過(guò)提高市中心、景區(qū)或擁堵區(qū)域的停車費(fèi)（軟限行措施），以靜制動(dòng)，加快以地鐵、火車城站、東站為主干的集散“P+ R”換乘中心建設(shè)，用經(jīng)濟(jì)杠桿調(diào)節(jié)，引導(dǎo)車主轉(zhuǎn)變用車?yán)砟?，鼓?lì)少開(kāi)車，多乘坐公交車。

（責(zé)任編輯：潘晶安）

D631.5

A

1674-3040（2014）01-0087-04

2013-12-16

樂(lè)華，浙江省杭州市公安局副局長(zhǎng)、交警支隊(duì)支隊(duì)長(zhǎng)。