養(yǎng)老服務(wù)業(yè)：好鋼如何用到刀刃上

向 征

養(yǎng)老服務(wù)業(yè)：好鋼如何用到刀刃上

向 征

2013年9月，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議專(zhuān)門(mén)討論了養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展問(wèn)題，并出臺(tái)了《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見(jiàn)》的文件。養(yǎng)老服務(wù)因其互動(dòng)性與人文性，是老年人經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)、照料服務(wù)與精神慰藉三位一體保障需要的落腳點(diǎn)與依托。在老齡事業(yè)日益成為一項(xiàng)重要社會(huì)事業(yè)的當(dāng)下，養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)具有“牛鼻子”的意義，抓好這個(gè)牛鼻子，老齡事業(yè)將得以更有序的發(fā)展。而正因?yàn)轲B(yǎng)老服務(wù)的人文導(dǎo)向，其涉及的相關(guān)問(wèn)題也更較社會(huì)保險(xiǎn)復(fù)雜。其中如何有效整合各種社會(huì)資源高效投入養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)，使好鋼用在刀刃上是關(guān)鍵。對(duì)此首先需要回答好以下幾個(gè)基本問(wèn)題：

誰(shuí)來(lái)投入？——養(yǎng)老服務(wù)業(yè)中的“社會(huì)力量”辨析

本次國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議再次強(qiáng)調(diào)要大力鼓勵(lì) “社會(huì)力量”參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，推動(dòng)“社會(huì)力量”成為發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的“主角”。而對(duì)什么是“社會(huì)力量”的準(zhǔn)確把握，尤為重要。對(duì)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)中的“社會(huì)力量”，簡(jiǎn)單來(lái)講，包括市場(chǎng)主體，即以市場(chǎng)盈利為導(dǎo)向的企業(yè)組織和社會(huì)主體，即非盈利性的社會(huì)公益或志愿組織，我國(guó)主要是社會(huì)團(tuán)體與民辦非企業(yè)單位。當(dāng)前，從各省市地方出臺(tái)的引導(dǎo)與鼓勵(lì)社會(huì)力量參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的政策文件來(lái)看，對(duì)于“社會(huì)力量”的認(rèn)識(shí)多傾向于盈利性企業(yè)，操作方法也多為“招商引資”的傳統(tǒng)手法，對(duì)各類(lèi)社會(huì)組織扶持積極性相對(duì)不高。事實(shí)上，我國(guó)各類(lèi)提供社會(huì)服務(wù)的社會(huì)組織近些年來(lái)發(fā)展迅速，在民政部門(mén)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中，社會(huì)服務(wù)類(lèi)的社會(huì)組織占據(jù)了較大比重。非盈利社會(huì)組織的快速發(fā)展是我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要成果，也是我國(guó)各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)發(fā)展的重要資源，應(yīng)當(dāng)充分予以培育并開(kāi)發(fā)利用。

以社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展市場(chǎng)化為導(dǎo)向的美國(guó)，在社會(huì)福利領(lǐng)域，政府通過(guò)向非盈利組織外包社會(huì)服務(wù)，財(cái)政補(bǔ)貼等方式支持非盈利組織的發(fā)展，建立與非盈利組織間的“合作伙伴關(guān)系”，形成一半以上的社會(huì)福利服務(wù)由非盈利社會(huì)組織提供的格局。從這個(gè)意義上來(lái)講，美國(guó)的社會(huì)服務(wù)是真正的社會(huì)服務(wù)“社會(huì)化”。非盈利組織運(yùn)作所蘊(yùn)含的志愿精神、互助文化與老年服務(wù)的人文性需要非常貼近與適宜。而且非盈利組織參與社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系，除了能夠提供充分的養(yǎng)老服務(wù)資源，還有較強(qiáng)的正外部效應(yīng)，能夠引導(dǎo)與發(fā)掘社會(huì)志愿資源，培育全社會(huì)志愿精神與和諧互助的氛圍。

當(dāng)前，國(guó)家層面正探索放松社會(huì)組織登記管理，以及逐步探索在加強(qiáng)科學(xué)監(jiān)管的基礎(chǔ)上向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移社會(huì)職能，鼓勵(lì)社會(huì)組織的發(fā)展。在養(yǎng)老服務(wù)體系中，規(guī)劃與政策也強(qiáng)調(diào)以民辦公助，公辦民營(yíng)的方式資助非盈利性社會(huì)組織參與社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)。非盈利的養(yǎng)老服務(wù)組織是寶貴的養(yǎng)老服務(wù)資源，但自身“不掙錢(qián)”，不能成為財(cái)稅之源，反而需要政府的資助與投入。政府尤其是各級(jí)地方政府應(yīng)當(dāng)耐得住不掙錢(qián)的“寂寞”，舍得起真金白銀的投入，發(fā)揮財(cái)政與政策的杠桿作用，有效地撬動(dòng)社會(huì)組織這一巨大的社會(huì)“正能量”參與到養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)中來(lái)。

投入什么？——養(yǎng)老服務(wù)床位建設(shè)探析

從當(dāng)前社會(huì)養(yǎng)老體系發(fā)展來(lái)看，更易量化衡量的人均床位數(shù)成為社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系發(fā)展一個(gè)核心指標(biāo)。這一點(diǎn)從中央到地方的各項(xiàng)關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)的政策文件中均得到體現(xiàn)。國(guó)家《社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011—2015年）》中明確指出，到2015年，使我國(guó)每千名老年人擁有養(yǎng)老床位數(shù)達(dá)到30張，全國(guó)各省市的“十二五”規(guī)劃則基本使用此標(biāo)準(zhǔn)作為養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的重要指標(biāo)。民政部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)每千名老人擁有床位數(shù)為21.5張。有數(shù)據(jù)比較來(lái)看，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家50～70張的水平，也低于發(fā)展中國(guó)家20～30張的平均水平。這樣的規(guī)劃目標(biāo)與比較，是基于對(duì)我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)基層設(shè)施建設(shè)還相對(duì)薄弱的認(rèn)識(shí)，但我們的認(rèn)識(shí)不能僅停留在這個(gè)層面。

床位不僅僅是一個(gè)數(shù)量的問(wèn)題，還有背后的結(jié)構(gòu)問(wèn)題。從民政部統(tǒng)計(jì)的養(yǎng)老床位數(shù)來(lái)看，以居住性服務(wù)床位為主，社區(qū)留宿和日間照料床位比例極度偏低，不到5%（19.8萬(wàn)/416.5萬(wàn)）。從國(guó)際普遍經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，居住性床位與社區(qū)、托老所提供的非居住性托管、臨時(shí)護(hù)理等養(yǎng)老服務(wù)的“護(hù)理床位”相對(duì)均衡發(fā)展。從我國(guó)“以居家為基礎(chǔ)，以社區(qū)為依托，以機(jī)構(gòu)為支撐”，以及部分省市（如北京、上海）推出的“9073”、“9064”（90%的老人在家接受養(yǎng)老服務(wù)，6%～7%老人在社區(qū)托養(yǎng)機(jī)構(gòu)接受養(yǎng)老服務(wù)，3%～4%老年人在住宿性機(jī)構(gòu)獲得養(yǎng)老服務(wù)）的養(yǎng)老服務(wù)體系發(fā)展規(guī)劃來(lái)看，我國(guó)絕大部分的老年應(yīng)該在家庭，或者社區(qū)獲得照料或者托養(yǎng)服務(wù)，而不是在住宿性機(jī)構(gòu)獲得服務(wù)。讓老年人主要在家庭和社區(qū)獲得養(yǎng)老服務(wù)，是基于我國(guó)家庭文化與社會(huì)人文心理所做出的合理規(guī)劃。由此，在床位建設(shè)上應(yīng)當(dāng)注意科學(xué)規(guī)劃，統(tǒng)籌安排，在服務(wù)供給上應(yīng)注重引導(dǎo)社會(huì)資源向上門(mén)服務(wù)、社區(qū)托管服務(wù)方向發(fā)展，避免盲目的指標(biāo)導(dǎo)向，大干快上，低效重復(fù)投入，事倍功半達(dá)不到應(yīng)有的效果，造成資源浪費(fèi)。

怎么投入？——參與主體的定位與投入方式

明確了投入主體與所需投入，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步探討怎么投入的問(wèn)題，這里有兩個(gè)問(wèn)題值得注意：

一是各主體的定位問(wèn)題。當(dāng)前我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)床位緊張的現(xiàn)狀背后存在著結(jié)構(gòu)性問(wèn)題。公立養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)因?yàn)橄硎苷畠?yōu)待，又有較高聲譽(yù)，倍受青睞，床位供給緊張，排隊(duì)等號(hào)現(xiàn)象大量存在，而相當(dāng)部分的民營(yíng)或非盈利養(yǎng)老機(jī)構(gòu)則因?yàn)樾袠I(yè)進(jìn)入門(mén)檻較高，受到扶持較少，且普遍尚處于成長(zhǎng)發(fā)展階段，聲譽(yù)不高不具市場(chǎng)吸引力，運(yùn)營(yíng)艱難。這種一邊排隊(duì)等號(hào)一邊資源空置的結(jié)構(gòu)性失調(diào)的現(xiàn)象，則是由養(yǎng)老服務(wù)供給主體定位不明確造成的。

本次國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議再次明確了政府的“托底”責(zé)任，以及“社會(huì)力量”的“主角”地位。在這里政府的托底責(zé)任，主要指“公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)重點(diǎn)做好為無(wú)收入、無(wú)勞動(dòng)能力、無(wú)贍養(yǎng)人和撫養(yǎng)人、失能半失能等生活困難老年人提供無(wú)償或低收費(fèi)服務(wù)”，即對(duì)老年人群中相對(duì)弱勢(shì)的群體，履行政府提供基本服務(wù)的保障職責(zé)。而作為“主角”的社會(huì)力量則為更廣大的老年群體提供基于不同需求的多層次養(yǎng)老服務(wù)。在一般情況下，公立機(jī)構(gòu)不與社會(huì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)。

而政府除了兜底責(zé)任，對(duì)于社會(huì)力量還有引導(dǎo)與扶持的職責(zé)，尤其對(duì)于在成長(zhǎng)中的非盈利機(jī)構(gòu)。在具有社會(huì)自治傳統(tǒng)的德國(guó)，德國(guó)政府通過(guò)正式的福利法案授予非盈利的社會(huì)服務(wù)組織以資助。以各種方式如服務(wù)外包、稅收減免、人員培訓(xùn)等形式實(shí)現(xiàn)的資助占非盈利服務(wù)機(jī)構(gòu)的全部收入的40%以上。這使非盈利組織成為社會(huì)服務(wù)市場(chǎng)中的重要力量。非盈利組織作為由不受政府主導(dǎo)，以志愿精神為導(dǎo)向的自治組織，受到政府的扶助，并充分挖掘和利用社會(huì)慈善與志愿資源。但在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中并不享有特權(quán)，而是在統(tǒng)一的社會(huì)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)下，以提供面向多數(shù)老年人群體的基本養(yǎng)老服務(wù)平等參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。非盈利機(jī)構(gòu)作為重要的社會(huì)力量參與養(yǎng)老服務(wù)的提供，一方面，對(duì)于充實(shí)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)資源，并培養(yǎng)良好的社會(huì)志愿精神與互助氛圍有積極作用；另一方面，對(duì)形成多主體有序競(jìng)爭(zhēng)，服務(wù)價(jià)格與質(zhì)量相對(duì)平衡、有序的養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)具有結(jié)構(gòu)性的意義。而更高層次的養(yǎng)老服務(wù)需求則可以由市場(chǎng)盈利主體間的競(jìng)爭(zhēng)來(lái)實(shí)現(xiàn)供給。這樣，各主體合理定位基于一個(gè)良性競(jìng)爭(zhēng)的老年服務(wù)“市場(chǎng)機(jī)制”。而這個(gè)“市場(chǎng)”的特殊性在于，并不是所有的市場(chǎng)主體都是以市場(chǎng)盈利為導(dǎo)向，這些非盈利組織的參與為老年服務(wù)市場(chǎng)奠定了良好的人文精神底蘊(yùn)。

二是以什么方式投入——機(jī)構(gòu)大規(guī)?；瘑?wèn)題。當(dāng)前養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)中，存在機(jī)構(gòu)大規(guī)模化發(fā)展的傾向，動(dòng)輒聽(tīng)聞某地規(guī)劃建設(shè)上千甚至上萬(wàn)張床位的“老年城”，大型老年社區(qū)等等。這種現(xiàn)象背后，難免有政府招商引資，大干快上的沖動(dòng)，也有作為市場(chǎng)盈利者的開(kāi)發(fā)商跑馬圈地的沖動(dòng)，唯獨(dú)缺乏對(duì)老年人切身需求與老年服務(wù)本身應(yīng)具有的人文特性的考慮。老年服務(wù)機(jī)構(gòu)及其服務(wù)供給不應(yīng)是規(guī)?；c機(jī)械的生產(chǎn)鏈化的。對(duì)此，西方的養(yǎng)老服務(wù)已經(jīng)走過(guò)彎路。西方國(guó)家自上世紀(jì)70年代以來(lái)，隨著人們對(duì)于權(quán)利需求的增加，居住在大規(guī)模養(yǎng)老機(jī)構(gòu)接受養(yǎng)老服務(wù)，逐漸被認(rèn)為是一種令人感到不快甚至感到羞辱的方式，普遍的人情冷漠，無(wú)助感，且缺乏個(gè)人自主和隱私權(quán)利使它不能滿(mǎn)足本來(lái)比較脆弱的老年人的社會(huì)需求。西方的養(yǎng)老服務(wù)由此出現(xiàn)了普遍的“降機(jī)構(gòu)化”與“回歸社區(qū)”的趨勢(shì)。我國(guó)的傳統(tǒng)文化向來(lái)崇尚世代同堂，睦鄰親友，這最符合老年人的心理需求，由此小型化、社區(qū)化、面向最廣大民眾的托養(yǎng)式的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)成為主流養(yǎng)老服務(wù)主流。對(duì)此，與我國(guó)有相似養(yǎng)老文化的日本推廣的“小規(guī)模多機(jī)能的社區(qū)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老”經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。在小規(guī)模多技能的社區(qū)養(yǎng)老院中，床位在20～30張左右，包括24小時(shí)的入住照顧服務(wù)、白天的日托服務(wù)和居家上門(mén)服務(wù)。

對(duì)于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)大規(guī)模化背后的邏輯，應(yīng)當(dāng)指出，在全社會(huì)層面，政府不應(yīng)當(dāng)將老年產(chǎn)業(yè)只當(dāng)成財(cái)政增收的又一“支柱產(chǎn)業(yè)”，也不應(yīng)引導(dǎo) “社會(huì)力量”簡(jiǎn)單的將老年服務(wù)事業(yè)當(dāng)成發(fā)掘財(cái)富的新金礦，家庭更不能將老人直接推向消費(fèi)性市場(chǎng)。養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)，是一個(gè)以政府為主導(dǎo)，家庭為基礎(chǔ)，全社會(huì)各主體統(tǒng)籌協(xié)調(diào)共同完成的一項(xiàng)社會(huì)事業(yè)。產(chǎn)業(yè)化、市場(chǎng)化機(jī)制只是在其中扮演一個(gè)工具性的作用，引導(dǎo)消費(fèi)與創(chuàng)造財(cái)富只是副產(chǎn)品；老年人安度晚年，家庭溫馨和睦，社會(huì)和諧有序才是養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的真正目標(biāo)。

（作者系中國(guó)人民大學(xué)中國(guó)社會(huì)保障研究中心博士研究生）