劉 玲

以創(chuàng)新促養(yǎng)老服務轉型升級

劉 玲

無錫市早于全國16年步入人口老齡化城市行列，目前60周歲以上老人占戶籍人口比例達22%。面對人口老齡化高速發(fā)展的嚴峻挑戰(zhàn)，無錫以創(chuàng)制促超前謀劃，以創(chuàng)新促轉型升級，以創(chuàng)優(yōu)促整體推進，著力打造呼應蘇南現(xiàn)代化建設示范區(qū)要求、體現(xiàn)現(xiàn)代民政建設特色、滿足老年人多元需求的養(yǎng)老服務“升級版”。本文結合無錫的創(chuàng)新實踐，談一談今后養(yǎng)老服務業(yè)的發(fā)展思路。

無錫推動養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展的創(chuàng)新實踐

機制創(chuàng)新，政策體系“謀篇布局”。在全省率先出臺《無錫市養(yǎng)老服務設施布局規(guī)劃（2009—2020年）》，并相繼出臺《關于加快我市老齡事業(yè)發(fā)展的實施意見》等17個政策文件和管理規(guī)范，從組織領導、機構建設、優(yōu)惠扶持、規(guī)范管理等多方面予以配套，形成了以《布局規(guī)劃》為龍頭，以17個政策文件為推動的“1+17”養(yǎng)老服務政策保障體系，為全市養(yǎng)老服務事業(yè)發(fā)展提供了政策引領和剛性支撐。

抓手創(chuàng)新，項目建設“多點發(fā)力”。緊抓擴內需、保民生契機，通過爭取財政投入、社會多元化投入和整合資源擴大設施規(guī)?！叭氩⑴e”，推進一批養(yǎng)老項目上馬建設。近五年，各級財政資金投入超10億元用于機構建設、政策扶持、信息服務等項目，市級慈善和福彩資金投入超2億元，興建了南山慈善家園等一批慈善養(yǎng)老項目，形成了多渠道資金籌措機制。目前，全市養(yǎng)老機構達142家，居家養(yǎng)老機構1000余家，養(yǎng)老床位3.26萬張，每千名老人擁有床位數(shù)達31張，位居全省前列。

路徑創(chuàng)新，引入民資“開源活血”。轉變政府職能，尊重市場規(guī)律，強化政策扶持，推進社會化運作，相繼出臺規(guī)費減免、運營補貼、信息服務、保險保障等方面的11項優(yōu)惠補貼政策，引導和激勵社會力量成為發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的主體。目前，已形成公辦民營、公助民營、合資合作、BOT運作等多形態(tài)養(yǎng)老服務市場化運作模式，社會辦養(yǎng)老機構超50家，社會辦養(yǎng)老床位占比達30%以上，基本形成“以公辦養(yǎng)老機構為示范、以政府兜底保障為基礎、以多元投入、市場化服務為重點”的發(fā)展路徑。

手段創(chuàng)新，品牌打造“提質優(yōu)效”。探索品牌化管理，在養(yǎng)老機構引入國內外知名養(yǎng)老服務品牌公司參與養(yǎng)老機構日常運營、管理和培訓，引導養(yǎng)老服務向專業(yè)化、特色化、品牌化發(fā)展。實施“品牌化”保障，以“慈福系列民生保險”為統(tǒng)攬，去年面向養(yǎng)老機構及老年群體，推出“安康關愛”意外傷害保險、養(yǎng)老機構綜合責任保險、低保家庭中60周歲以上老人人身意外傷害險等養(yǎng)老保障“一攬子”計劃，為城鄉(xiāng)廣大老年人織起了養(yǎng)老保障“安全網(wǎng)”。

載體創(chuàng)新，優(yōu)化服務“固本強基”。以公益創(chuàng)投、養(yǎng)老項目推介等活動為載體，吸引社會力量參與為老服務，近兩年公益創(chuàng)投為老服務項目達72 個，帶動社會資金近200萬元，內容從傳統(tǒng)助老服務進一步向為空巢、隨遷、失獨等特殊群體老人提供精神關愛層面延伸。加快養(yǎng)老服務信息化建設，打造的“96158”等5個居家養(yǎng)老信息服務平臺，為4.2萬戶老年人家庭提供應急救助、快速聯(lián)絡、生活助老等多項服務。出臺政策大力推進區(qū)域性老年人助餐中心建設，更好滿足社區(qū)老人尤其是高齡、獨居、空巢等特殊老年群體助餐服務需求。此外，通過開展養(yǎng)老機構達標創(chuàng)建、標準化建設、培訓及技能競賽等活動，養(yǎng)老機構服務水平得到新提升。

制約無錫養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展的瓶頸問題

體制機制不協(xié)調。養(yǎng)老服務管理部門政出多門、多龍治水問題依然存在，整合行政管理資源，形成工作合力，成為推進現(xiàn)代養(yǎng)老服務體系建設的當務之急。

法規(guī)制度不健全。尚無養(yǎng)老服務方面的地方性法規(guī)或綜合性政府規(guī)章，土地指標、稅收減免等系列推動養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的配套措施和優(yōu)惠性政策，還需進一步制定和細化。

結構性矛盾較突出。從床位功能上看，自理型養(yǎng)老床位使用率不到七成，養(yǎng)醫(yī)結合型、康復護理型床位供不應求，比例偏低，目前全市僅有5家有醫(yī)保定點資質的養(yǎng)老機構，其中市區(qū)僅有1家試點單位；從城鄉(xiāng)布局上看，農村機構養(yǎng)老床位利用率僅為65%，而中心城區(qū)達85%以上，市社會福利院、廣益養(yǎng)老服務中心等優(yōu)質資源一床難求。

養(yǎng)老服務水平不高。養(yǎng)老服務從業(yè)者年齡偏大、文化偏低；從業(yè)者中專技人員比例較低，專業(yè)社會工作者、專業(yè)醫(yī)技人才嚴重缺乏；養(yǎng)老機構服務人員薪酬待遇偏低，流動頻繁，據(jù)對近三年抽樣調查，每年護理員流失率在15%以上，成為制約養(yǎng)老服務水平提升的瓶頸。

大力推動養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展的基本思路

國務院《關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的若干意見》的出臺，使無錫養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展站在挑戰(zhàn)與機遇并存、承接與創(chuàng)新共進的關鍵時刻。無錫將緊抓契機，攻堅克難，多舉措推進養(yǎng)老服務事業(yè)、產(chǎn)業(yè)同步發(fā)展，努力讓“人人享有基本養(yǎng)老服務”的美好愿景盡早實現(xiàn)。

加強組織領導是前提。進一步健全政府牽頭、民政主管、部門協(xié)助、社會參與的組織領導機制，協(xié)同發(fā)改、規(guī)劃、國土、財政等多部門凝聚合力齊推共抓。把養(yǎng)老服務機構建設和新增養(yǎng)老床位等重要民生指標，納入各級黨委政府為民辦實事內容和年度考核目標，確保養(yǎng)老服務設施布局規(guī)劃和相關政策全面及時有效落實。

完善體制機制是關鍵。配合市人大做好地方性法規(guī)立法調研和《無錫市養(yǎng)老機構管理條例》立法工作。探索養(yǎng)老服務市場運行機制、風險規(guī)避機制和投入激勵機制等方面的政策辦法，建立完善適應市場經(jīng)濟發(fā)展、充滿生機活力的養(yǎng)老服務管理體制和運行機制。繼續(xù)完善社會力量參與養(yǎng)老服務事業(yè)的優(yōu)惠扶持政策，在經(jīng)費投入、土地劃撥、規(guī)費減免等各方面加大扶持力度。繼續(xù)推進適度普惠型福利政策，擴大政府購買養(yǎng)老服務的惠及人群，使更多高齡、貧困、獨居、失能老人享受機構和居家養(yǎng)老服務。

拓展多元投入是抓手。逐步建立穩(wěn)定的財政投入機制，爭取將養(yǎng)老服務項目納入公共財政預算，推動財政投入增長年均10%以上。逐年增大福彩、慈善公益金投入力度，爭取“十二五”期間兩項資金投入達5億元。積極探索社會投入機制，通過以獎代補、購買服務、貸款貼息等方式，鼓勵和吸引社會資本參與養(yǎng)老服務事業(yè)發(fā)展，提高社會投入占比，形成多元化資金投入機制，滿足多樣化養(yǎng)老服務需求。

調優(yōu)床位結構是重點。積極探索醫(yī)療機構與養(yǎng)老機構合作新模式，對興辦護理型養(yǎng)老機構在建設資金補貼、日常運行補貼方面予以政策傾斜。提升農村敬老院床位利用率，在確保五保老人入住基礎上探索社會化、市場化運作。提高老城區(qū)養(yǎng)老機構建設品質，增加優(yōu)質養(yǎng)老床位供應量。重新整合市級社會福利機構養(yǎng)老床位，更好保障老城區(qū)三無老人、低保、低收入老人、失能老人優(yōu)先入住需要，體現(xiàn)養(yǎng)老服務公平。

強化管理服務是基礎。大力推進養(yǎng)老機構標準化、規(guī)范化建設，大規(guī)模開展從業(yè)人員職業(yè)資格和專業(yè)技能培訓，探索養(yǎng)老機構緊缺型技能人才補貼機制，提升養(yǎng)老機構管理服務水平。探索建立對養(yǎng)老服務機構、養(yǎng)老服務對象和政府購買服務的評估機制，科學合理分配養(yǎng)老服務資源。加快養(yǎng)老服務信息化建設，完善市、市（縣）區(qū)、街道（鎮(zhèn)）、社區(qū)（村）四級養(yǎng)老服務信息管理系統(tǒng)，整合市96158等五大信息服務平臺，引入物聯(lián)網(wǎng)、云計算等高科技產(chǎn)品，加快建成貫通上下，覆蓋全市、快捷高效的養(yǎng)老服務信息化平臺。

加強產(chǎn)業(yè)培育是突破。重點引導生產(chǎn)型企業(yè)優(yōu)先開發(fā)技術先進的老年服務產(chǎn)品，發(fā)展養(yǎng)老用品專業(yè)市場，大力培育以老年生活照料、護理康復、安全援助等的社區(qū)服務企業(yè)，鼓勵外資、民資開發(fā)老年養(yǎng)生、休閑、旅游產(chǎn)業(yè)，探索養(yǎng)老服務保險險種，積極拓展農村養(yǎng)老市場，引導老年人更新觀念，拉動消費和就業(yè)。“十二五”期間，力爭培育3至5家在全市乃至全省有一定規(guī)模和影響的養(yǎng)老服務企業(yè)，進一步優(yōu)化養(yǎng)老服務和產(chǎn)品供給，使養(yǎng)老服務業(yè)成為積極應對人口老齡化、保障和改善民生的新增長點。

（作者系江蘇省無錫市民政局局長）