● 李榮華

論簡(jiǎn)簡(jiǎn)化化審審批批與強(qiáng)強(qiáng)化化監(jiān)監(jiān)管管

● 李榮華

審批與監(jiān)管都是政府治理的重要手段，而在不同的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境中靈活處理審批與監(jiān)管則是政府治理的藝術(shù)，能嫻熟地運(yùn)用這種藝術(shù)，就是政府能力的提升。因?yàn)檫@關(guān)乎市場(chǎng)和社會(huì)活力與秩序之間的關(guān)系，如何審時(shí)度勢(shì)，靈活運(yùn)用簡(jiǎn)化審批，放松規(guī)制和加強(qiáng)監(jiān)管這兩只手，是衡量政府治理能力的關(guān)鍵。政府若習(xí)慣于沿襲傳統(tǒng)行政審批這種單一的方式，出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，慣性地采取審批的方式，通過(guò)長(zhǎng)期使用的前置審批將權(quán)力集中在政府部門(mén)手中，就會(huì)窒息社會(huì)的創(chuàng)造力。而若在簡(jiǎn)化審批的同時(shí)沒(méi)有加強(qiáng)事中與事后的監(jiān)管，則又會(huì)形成市場(chǎng)與社會(huì)的紊亂。因此簡(jiǎn)化審批、加強(qiáng)監(jiān)管是政府治理方式的重要變革，是既能激活市場(chǎng)與社會(huì)活力又能保證市場(chǎng)與社會(huì)有序運(yùn)行的良方。

一、簡(jiǎn)化審批是激活市場(chǎng)與社會(huì)活力的有力舉措

行政審批作為政府管理經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的重要手段，體現(xiàn)了政府的權(quán)力配置，這種權(quán)力配置策略應(yīng)隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的變化而在不同時(shí)期適時(shí)進(jìn)行變革。

簡(jiǎn)化審批首先意味著減少審批。我國(guó)現(xiàn)行行政審批制度大都脫胎于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)或由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，行政審批曾為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展起過(guò)積極作用，既保證了政府對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的有效控制，又支撐了政府從直接控制到間接控制的平穩(wěn)過(guò)渡。我們不能因?yàn)楝F(xiàn)在行政審批對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的束縛而否定它曾起過(guò)的積極作用，也不能因?yàn)樗?jīng)起過(guò)積極作用而止步不前，因?yàn)榻?jīng)過(guò)三十多年的發(fā)展，我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)已逐步走向成熟，現(xiàn)行行政審批制度若不順應(yīng)這種變化就會(huì)成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的桎梏。始于本世紀(jì)初的行政審批制度改革在國(guó)家層面已取消或下放審批兩千多項(xiàng)。①被媒體稱(chēng)之為“權(quán)力清單”的國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于公開(kāi)國(guó)務(wù)院各部門(mén)行政審批事項(xiàng)等相關(guān)工作的通知》已正式頒布，而隨著《國(guó)務(wù)院關(guān)于清理國(guó)務(wù)院部門(mén)非行政許可審批事項(xiàng)的通知》的頒發(fā)，被稱(chēng)之為“負(fù)面清單”的工作也陸續(xù)展開(kāi)。在地方層面，行政審批改革也在不斷推進(jìn)。

其次，簡(jiǎn)化審批意味著簡(jiǎn)化審批程序，要通過(guò)改革，將行政審批流程合并、簡(jiǎn)化。要改革行政審批中的程序煩瑣、責(zé)任不清的現(xiàn)象。還必須通過(guò)簡(jiǎn)化程序來(lái)清理不必要的審批流程，合并重復(fù)的環(huán)節(jié)，劃清彼此的審批界線(xiàn)。

再次，簡(jiǎn)化審批意味著充分運(yùn)用現(xiàn)代科技成果，大力發(fā)展網(wǎng)上審批。通過(guò)網(wǎng)上審批使市場(chǎng)與社會(huì)主體從申報(bào)到審核、辦理，全程實(shí)行網(wǎng)上辦理審批，“足不出戶(hù)”即可完成項(xiàng)目備案，政府內(nèi)部程序完成對(duì)接。網(wǎng)上審批改變了傳統(tǒng)的行政審批方式，提高辦事效率并降低行政成本。

過(guò)度依賴(lài)于審批則束縛市場(chǎng)與社會(huì)的活力和內(nèi)生動(dòng)力，阻礙社會(huì)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展。簡(jiǎn)化審批不是取消審批，而是改變以往的過(guò)度依賴(lài)于審批。簡(jiǎn)化審批有助于消除目前審批范圍模糊的現(xiàn)狀，以最終確立權(quán)力清單和負(fù)面清單。由于審批范圍沒(méi)有科學(xué)界定，造成其邊界難定。諸如哪些事項(xiàng)該行政審批，哪些事項(xiàng)不該行政審批；哪些事項(xiàng)應(yīng)該誰(shuí)審批，哪些事項(xiàng)不應(yīng)該誰(shuí)審批；哪些規(guī)范性文件對(duì)哪些行業(yè)，哪些規(guī)范性文件不對(duì)哪些行業(yè)；哪些行為應(yīng)設(shè)定行政審批，哪些行為不應(yīng)當(dāng)設(shè)定等等，尚沒(méi)有一個(gè)清晰的法定邊界。一方面，一些職能部門(mén)新設(shè)行政審批項(xiàng)目的積極性很高，使行政審批的項(xiàng)目愈來(lái)愈多，范圍愈來(lái)愈寬；另一方面，一些行政主體將行政審批視為權(quán)力的象征，企圖通過(guò)擴(kuò)大行政審批范圍來(lái)擴(kuò)張自己的權(quán)力，從而導(dǎo)致權(quán)力的濫用。通過(guò)簡(jiǎn)化審批，建立權(quán)力清單和負(fù)面清單則從根本上消除了這種審批擴(kuò)張沖動(dòng)的土壤。

二、強(qiáng)化監(jiān)管是保持市場(chǎng)與社會(huì)秩序的重要手段

行政監(jiān)管是政府對(duì)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)事務(wù)的控制。其目的不是取代市場(chǎng)，而是矯正市場(chǎng)失靈。世界各國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的歷史表明，政府監(jiān)管是同市場(chǎng)化相伴隨的，而不是此長(zhǎng)彼消的對(duì)立關(guān)系。簡(jiǎn)化審批勢(shì)在必行，但同時(shí)還要加強(qiáng)監(jiān)管。如果沒(méi)有相應(yīng)的后續(xù)監(jiān)管，容易造成管理缺位，出現(xiàn)新問(wèn)題。

監(jiān)管體系的完善需要一個(gè)過(guò)程，需要一場(chǎng)監(jiān)管理念的革命，監(jiān)管不能完全由政府包辦。要不斷豐富監(jiān)管主體，發(fā)展壯大社會(huì)中介組織，并使之協(xié)同進(jìn)入監(jiān)管領(lǐng)域，成為監(jiān)管主體的一部分，與政府的監(jiān)管機(jī)構(gòu)形成互補(bǔ)關(guān)系。要重視行業(yè)協(xié)會(huì)的作用，因?yàn)樾袠I(yè)內(nèi)的事情行業(yè)協(xié)會(huì)最清楚。行業(yè)自律是維護(hù)市場(chǎng)秩序很重要的方面，也是非常有效的機(jī)制。

當(dāng)前，我們的監(jiān)管與實(shí)際需要相比，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，有待加強(qiáng)；同時(shí)，政府的公共管理責(zé)任也要強(qiáng)化。要強(qiáng)化政府的責(zé)任和政府部門(mén)的責(zé)任，推行監(jiān)管問(wèn)責(zé)制。在立法、體制方面不斷健全和完善監(jiān)管責(zé)任，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，將碎片化的各自為政的監(jiān)管行為整合在一個(gè)完整的適應(yīng)科學(xué)發(fā)展的現(xiàn)代監(jiān)管體系中。在法律中體現(xiàn)出問(wèn)責(zé)制原則，使問(wèn)責(zé)制建立在法制規(guī)范的軌道上，保證權(quán)責(zé)的平衡。

三、“放”與“管”并進(jìn)，兩輪齊驅(qū)是政府治理能力的最好體現(xiàn)

既具活力又有秩序的市場(chǎng)與社會(huì)是政府治理的最佳狀態(tài)，那么作為政府治理市場(chǎng)與社會(huì)的兩種重要手段的審批與監(jiān)管在政府治理中起著什么作用呢？

在審批與監(jiān)管兩者的排列組合中，只有審批沒(méi)有監(jiān)管或只有監(jiān)管而沒(méi)有審批的治理狀態(tài)是不存在或者是極少的。此外，審批與監(jiān)管只有“強(qiáng)”與“弱”兩種情形。這樣，審批與監(jiān)管有四種搭配情形：強(qiáng)審批與強(qiáng)監(jiān)管；弱審批與弱監(jiān)管；強(qiáng)審批與弱監(jiān)管；弱審批與強(qiáng)監(jiān)管。政府治理市場(chǎng)與社會(huì)，若采取強(qiáng)審批與強(qiáng)監(jiān)管，則市場(chǎng)與社會(huì)的秩序有余而活力難保；弱審批與弱監(jiān)管，則市場(chǎng)與社會(huì)“活”是“活”矣，但其秩序難保；強(qiáng)審批與弱監(jiān)管是秩序優(yōu)先兼顧活力的選擇，似乎是既有秩序又有活力，但由于監(jiān)管弱化，短期可能出現(xiàn)秩序與活力皆佳的局面，但從長(zhǎng)期發(fā)展來(lái)看，強(qiáng)審批要達(dá)到的秩序可能難以持續(xù)；弱審批與強(qiáng)監(jiān)管則是活力優(yōu)先兼顧秩序的選擇，若能通過(guò)簡(jiǎn)化審批，激發(fā)市場(chǎng)與社會(huì)活力，而后期監(jiān)管又做得比較好，使市場(chǎng)與社會(huì)不失序，那么就有可能出現(xiàn)活力與秩序并存的治理結(jié)果。當(dāng)然政府治理結(jié)果是各種治理手段綜合作用的產(chǎn)物，但審批與監(jiān)管是兩個(gè)非常重要的變量。既然如此，這兩個(gè)變量各起什么作用？政府治理在不同歷史條件下應(yīng)如何匹配呢？

行政審批實(shí)質(zhì)上是市場(chǎng)和社會(huì)的準(zhǔn)入，行政相對(duì)人只有經(jīng)過(guò)審查，經(jīng)過(guò)“批準(zhǔn)”、“同意”、“年檢”和“發(fā)放證照”等方式準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)，認(rèn)可其某種資格和資質(zhì)、或者確立其特定主體資格、特定身份，從而進(jìn)入市場(chǎng)和社會(huì)。它是一種事前管理，從管理的有效性和成本來(lái)說(shuō)，行政審批是對(duì)可能發(fā)生的系統(tǒng)性問(wèn)題、通過(guò)事后補(bǔ)救難以消除影響或者需要付出更大代價(jià)的事項(xiàng)，所采取的事前管理監(jiān)督手段。一旦對(duì)某一事項(xiàng)實(shí)施行政審批，就意味著對(duì)該事項(xiàng)的管理方式前移。因此，它是建立在普遍限制和禁止基礎(chǔ)上的解禁行為，因而，對(duì)絕大多數(shù)人而言，是一種對(duì)自由的限制，其目的是維護(hù)公共利益和公共秩序，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的健康有序發(fā)展，行政審批有助于從源頭上控制風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)秩序，其優(yōu)先考慮的是秩序，對(duì)自由有一定約束。而市場(chǎng)與社會(huì)的活力之源是自由，那么對(duì)自由的不合理約束和限制就會(huì)束縛或抑制活力。而行政監(jiān)管是政府對(duì)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)事務(wù)的控制。它與行政審批相同之處是兩者都是政府治理市場(chǎng)與社會(huì)的手段，兩者都以維護(hù)秩序?yàn)槟康?，區(qū)別是前者是事前的管理，后者是事中與事后的管理，并且前者相對(duì)容易，后者相對(duì)困難。

政府治理市場(chǎng)與社會(huì)的手段不是一成不變的，而是要根據(jù)市場(chǎng)與社會(huì)、政府自身的變化以及政府所處的階段目標(biāo)等因素，采取靈活的不同治理手段組合來(lái)適應(yīng)這種變化。我國(guó)在由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡的轉(zhuǎn)型時(shí)期，政府監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)不足，治理能力不高，側(cè)重于審批管理。這種選擇有效地防止了由于市場(chǎng)管理經(jīng)驗(yàn)不足等可能導(dǎo)致的市場(chǎng)失序。但市場(chǎng)與社會(huì)是不斷變化的，政府治理的水平也是不斷變化的，政府一定階段的治理目標(biāo)也在發(fā)生變化，如果政府治理手段一成不變就不能適應(yīng)這種變化。

新世紀(jì)以來(lái)，政府始終在不斷地探索政府治理的有效途徑，始于2001年的行政審批制度改革已進(jìn)入第13年，改革已經(jīng)取得了階段性成果，特別是2014年3月，國(guó)務(wù)院公開(kāi)了涵蓋60個(gè)國(guó)務(wù)院部門(mén)的《國(guó)務(wù)院各部門(mén)行政審批事項(xiàng)匯總清單》②，這是行政審批改革的突破性進(jìn)展。但是這個(gè)“清單”還沒(méi)有涵蓋國(guó)務(wù)院所有部門(mén)，而且地方各級(jí)政府的權(quán)力清單公布還需假以時(shí)日。

在行政審批制度改革取得突破性進(jìn)展后，作為事中和事后的監(jiān)管更是任重而道遠(yuǎn)。正如李克強(qiáng)總理形象地指出的那樣：“放和管是兩個(gè)輪子，只有兩個(gè)輪子都做圓了，車(chē)才能跑起來(lái)。大量減少行政審批后，政府管理要由事前審批更多地轉(zhuǎn)為事中事后監(jiān)管，實(shí)行‘寬進(jìn)嚴(yán)管’。”③放管并進(jìn)、寬進(jìn)嚴(yán)管對(duì)政府治理能力提出了更高的要求。國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)此有深刻的洞察：“事前審批是別人找上門(mén)，事后監(jiān)管則是自己要下去，到現(xiàn)場(chǎng)了解情況，實(shí)施監(jiān)管”；“發(fā)現(xiàn)問(wèn)題就必須叫停、處罰，這往往要得罪人”；“我們一些政府機(jī)關(guān)和干部在行政審批方面通常輕車(chē)熟路，但在市場(chǎng)監(jiān)管方面辦法還不多，經(jīng)驗(yàn)也不足”。④

市場(chǎng)與社會(huì)在變，政府治理的方式也應(yīng)隨之而變，簡(jiǎn)化審批與強(qiáng)化監(jiān)管正逢其時(shí)。

①薛瀾：“行政審批改革的最大難點(diǎn)”，《人民論壇》，2013年第25期；趙洋：“打好行政審批制度改革的攻堅(jiān)戰(zhàn)”，《金融時(shí)報(bào)》，2012年10月13日。

②徐雋：“為公開(kāi)行政審批事項(xiàng)匯總清單叫好”，《中國(guó)機(jī)構(gòu)改革與管理》，2014年第4期。

③④李克強(qiáng)：《在國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變動(dòng)員電視電話(huà)會(huì)議上的講話(huà)》，新華網(wǎng)，2013-05-14。

（作者系深圳行政學(xué)院公共管理教研部教授）

本文押題圖為《浪漫秋色》，韋貞哲攝影。