● 羅昌平 郭本純

把權(quán)力關(guān)進制度的籠子套上責(zé)任的“緊箍咒”
——安徽省推行權(quán)力清單和責(zé)任清單制度的實踐探索

● 羅昌平 郭本純

黨的十八屆三中全會提出，“推行地方各級政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運行流程?！卑不帐“淹菩袡?quán)力清單制度作為轉(zhuǎn)變政府職能、簡政放權(quán)、激發(fā)市場和社會活力的突破口，列為全面深化改革的重點任務(wù)。改革中，堅持“法無授權(quán)不可為、法定責(zé)任必須為”和職權(quán)法定、權(quán)責(zé)匹配、簡政放權(quán)原則，做到了“兩手抓”、“兩結(jié)合”和“全覆蓋”：一手抓承接落實國務(wù)院下放的行政審批事項，一手抓安徽省權(quán)力清單制度建設(shè)；在制定權(quán)力清單的同時編制責(zé)任清單，推行“兩單結(jié)合”；行使行政權(quán)力的單位和行政權(quán)力的種類“全覆蓋”，實行“行政權(quán)力進清單、清單之外無權(quán)力”。

一、改革的推進進程

（一）明確目標(biāo)任務(wù)。明確權(quán)力清單制度建設(shè)工作十項任務(wù)：一是明確范圍，即確定行政權(quán)力清理范圍，做到權(quán)力單位和權(quán)力種類全覆蓋；二是清權(quán)，即清理行政權(quán)力事項，做到全面梳理、摸清底數(shù)；三是確權(quán)，即審核確認權(quán)力事項，做到能減則減、應(yīng)放盡放；四是明確責(zé)任，即明確行使權(quán)力職責(zé)，做到權(quán)責(zé)匹配、權(quán)責(zé)一致；五是曬權(quán)，即公開權(quán)力清單，做到依法公開、接受監(jiān)督；六是優(yōu)化流程，即優(yōu)化權(quán)力運行流程，做到環(huán)節(jié)簡化、便民高效；七是打造平臺，即建立權(quán)力清單運行平臺，做到清單與載體融合；八是實行權(quán)力規(guī)范透明運行，做到網(wǎng)上辦理、陽光操作；九是強化權(quán)力制約監(jiān)督，建立配套制度，完善約束機制；十是追責(zé)，即嚴格追究責(zé)任，跟蹤權(quán)力運行。

（二）找準工作路徑。在權(quán)力和責(zé)任清單制度建設(shè)中，堅持突出主線、把握準則，緊扣工作鏈，妥善處理好兩個關(guān)系。一是突出“一條主線”，即轉(zhuǎn)變政府職能—簡政放權(quán)—提高效率—使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。二是堅持“一條準則”，即權(quán)責(zé)法定、權(quán)責(zé)匹配、有權(quán)必有責(zé)、失責(zé)必追究。三是扣住“一條工作鏈”，即“三定”規(guī)定—權(quán)力清單—責(zé)任清單。把“三定”規(guī)定作為源頭，發(fā)揮其基礎(chǔ)規(guī)范作用。四是處理好內(nèi)外統(tǒng)分的關(guān)系，即凡是對公民、法人、社會組織的權(quán)力都要統(tǒng)起來，防止出現(xiàn)游離于監(jiān)管之外的權(quán)力事項；同時，區(qū)分好政府內(nèi)部運行管理、公共服務(wù)與權(quán)力事項。五是處理好于法周延和于事簡便的關(guān)系，既堅持權(quán)責(zé)法定、依法辦事，又務(wù)實管用，簡便易行，增強制度的執(zhí)行力，使權(quán)力清單讓公眾看得懂、記得住、都會用。

（三）強化組織推動。為確保權(quán)力清單制度建設(shè)工作順利推進，先后召開省級權(quán)力清單制度動員大會和工作推進會，成立省行政權(quán)力事項清理規(guī)范工作領(lǐng)導(dǎo)小組，組成行政權(quán)力清理規(guī)范專家組，出臺推行省級行政權(quán)力清單制度的意見，制定行政權(quán)力取消、下放、轉(zhuǎn)移、整合、暫停實施5個方面17項審核標(biāo)準。選擇省發(fā)改委、省工商局進行權(quán)力清單先行先試，同時加強權(quán)力清單研究。

（四）開展自查自清。按照“現(xiàn)有權(quán)力事項精簡1/3以上，行政審批項目再精簡不少于1/5”的要求，納入清理范圍的省直75家單位開展自查自清。從政策把握和實際操作兩個層面，加強對權(quán)力清單各單位經(jīng)辦機構(gòu)負責(zé)人和經(jīng)辦人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，重點對行政審批、行政處罰等10類權(quán)力的概念進行詮釋，對各類表格的填報和流程圖的繪制進行指導(dǎo)，對審核確認17項標(biāo)準進行逐一說明，對責(zé)任清單的具體內(nèi)容進行解讀，統(tǒng)一解答相關(guān)共性問題。培訓(xùn)中收集整理了15類問題，研究解決，并第一時間反饋給相關(guān)部門，切實提高各單位權(quán)力清單相關(guān)人員的業(yè)務(wù)能力和水平。為適應(yīng)權(quán)力清單工作的常態(tài)化咨詢、經(jīng)常性溝通需要，省編辦與各單位建立專門的權(quán)力清單電子交流平臺，隨時解答工作中遇到的問題。

（五）集中審核確權(quán)。省編辦會同省直有關(guān)部門和市縣編辦，組成4個審核組、1個綜合組和1個責(zé)任清單攻關(guān)組，對列入權(quán)力清單范圍的75家單位權(quán)力事項，進行集中審核，推進建立權(quán)力清單。一是建立機制，壓實工作任務(wù)。權(quán)力清單涉及到權(quán)力和利益的調(diào)整，任務(wù)重、關(guān)注度高，需要溝通的情況多，需要說明的問題多，取得共識的難度大。為充分溝通，最大限度地取得一致意見，審核辦確立了“三上三下”的審核工作機制：即部門上報、一審反饋；部門再報、二審反饋；部門三報、專家論證、專題會議研究形成三審意見反饋后報省委省政府審定。在具體審核中，邀請省政府法制辦全程進行合法性審查，做到依法確權(quán)。堅持“項目化操作、施工化管理”，把任務(wù)分解到組，單位明確到人，責(zé)任層層落實，形成整體協(xié)同、上下同責(zé)的工作格局。二是打牢基礎(chǔ)，堅持模板先行。為確立標(biāo)桿、統(tǒng)一尺度、規(guī)范操作，審核辦在集中辦公初始階段，4個審核組分別選擇1個有代表性的單位，集中初審、互通有無，就相關(guān)問題進行集中研究討論，規(guī)范操作，做到“三統(tǒng)一”、“五定型”，即審核意見的體例、框架、表述“三統(tǒng)一”，審核匯總表、具體審核情況表、權(quán)力清單、責(zé)任清單、流程圖“五定型”。三是壓茬推進，專家小組分類論證。為提高審核工作效率和質(zhì)量，審核辦將75家單位分為經(jīng)濟、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、城鄉(xiāng)建設(shè)資源環(huán)境、科教文衛(wèi)、社會法制5大類，安排 4個審核組同時審核分散在每個組中的同一類單位，以便同時總結(jié)同類單位存在的共性問題，同步組織相關(guān)專家開展研究論證，做到“兩同時、一同步”，切實提高集中審核的及時性、針對性和有效性。

（六）首創(chuàng)責(zé)任清單。按照權(quán)責(zé)一致、有權(quán)必有責(zé)的要求，把權(quán)力清單與責(zé)任清單結(jié)合起來，同步推進，初步建立了行政權(quán)力、責(zé)任事項、追責(zé)情形“三位一體”的權(quán)責(zé)體系。責(zé)任清單主要內(nèi)容是責(zé)任事項和追責(zé)情形。“責(zé)任事項”是根據(jù)行政權(quán)力的行使過程，明確行政機關(guān)及其工作人員在行政權(quán)力行使的不同階段應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)；“追責(zé)情形”指未按照責(zé)任事項規(guī)定履行義務(wù)可能帶來的各種不良后果的情況。責(zé)任事項和追責(zé)情形存在著相互匹配和相互呼應(yīng)的關(guān)系，二者的有機結(jié)合是權(quán)力運行問責(zé)機制的一個創(chuàng)新。一旦權(quán)力越位、錯位或不到位，就可以對照情形施以追責(zé)，行政權(quán)力的行使就會受到更加具體有力的約束和監(jiān)督。

建立責(zé)任清單，重點把握以下幾點：一是堅持依法確責(zé)。按照“責(zé)任法定”的要求，將保留的行政權(quán)力事項的責(zé)任事項和追責(zé)情形的法律來源逐項逐條列出，做到一一對應(yīng)，于法有據(jù)。二是注重問題導(dǎo)向。為提高追責(zé)的針對性和有效性，責(zé)任清單編制堅持問題導(dǎo)向，注重從權(quán)力行使過程中容易出現(xiàn)的問題和容易導(dǎo)致的不良后果出發(fā)，反推出可能出現(xiàn)的追責(zé)情形。三是突出個性特征。在確定責(zé)任事項時，重點把握權(quán)力運行的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和個性化特點。如針對行政審批項目，有關(guān)特定行業(yè)市場準入類審批涉及的招標(biāo)拍賣、資質(zhì)資格類審批涉及的國家考試、企業(yè)主體資格審批涉及的當(dāng)場登記、食品安全類審批涉及的檢驗、檢測和檢疫等，在編制責(zé)任事項時都要重點體現(xiàn)出來；在編制追責(zé)情形時，梳理一般法規(guī)定的共性追責(zé)情形的同時，重點梳理部門法（特別法）規(guī)定的特殊追責(zé)情形，逐一凸顯事中事后監(jiān)管環(huán)節(jié)的備案、評估、資金監(jiān)管等個性規(guī)定及要求，切實增強追責(zé)的針對性。

二、改革取得的成效

簡政放權(quán)、建立權(quán)力清單制度，關(guān)鍵是要在減權(quán)和放權(quán)上取得實效。在建立權(quán)力清單和責(zé)任清單中，一方面堅持“清單之外無權(quán)力”，對遇到的問題審慎把握，數(shù)量服從質(zhì)量，堅決把權(quán)力關(guān)進制度的“籠子”；另一方面堅持“兩防”，即防止將權(quán)力事項打包，防止借清理取消行政權(quán)力推卸部門應(yīng)盡的責(zé)任。對打包打捆的行政權(quán)力事項，進行逐項拆包拆捆，分別作為清理基數(shù)；對自行取消的權(quán)力事項認真復(fù)核，防止借簡政放權(quán)之機推卸部門責(zé)任。

一是行政審批進一步規(guī)范。確定取消一批非行政許可審批，屬內(nèi)部管理的非行政許可審批轉(zhuǎn)為內(nèi)部管理；少數(shù)條件成熟的轉(zhuǎn)為行政許可；一些確需保留、不具備條件轉(zhuǎn)為行政許可的，改變管理方式，由審批改為備案。

二是省級專項資金不直接面對企業(yè)。省級專項資金涉及市縣的，將一律面對市縣政府，而不直接面對市縣的具體項目單位；涉及省屬企事業(yè)單位的，可暫作為權(quán)力事項保留，以后再逐步調(diào)整規(guī)范。

三是執(zhí)法重心進一步下移。省與市縣共有的行政處罰權(quán)，實行屬地管理。涉及跨設(shè)區(qū)市的處罰事項，明確主辦或牽頭單位，省級保留監(jiān)督權(quán)。對直接面向基層和群眾、量大面廣、由地方管理和執(zhí)法更方便有效的經(jīng)濟社會事項，一律下放給市縣政府管理。對法律法規(guī)有明確規(guī)定的，省級部門長期無辦件的權(quán)力事項一律凍結(jié)。

四是資質(zhì)資格認定類權(quán)力逐步削減。一些涉及企業(yè)法人和個人的資質(zhì)資格認定權(quán)力事項，有的取消，有的轉(zhuǎn)移?？紤]到社會組織的發(fā)育狀況和承接能力，確需保留的暫予保留，待條件逐步成熟后，再取消或轉(zhuǎn)移。

五是涉及人、財、物權(quán)力事項的監(jiān)督管理得到強化。重點加強對新設(shè)立部門以及涉及人、財、物等權(quán)力事項的規(guī)范管理，強化對權(quán)力的監(jiān)督和制約，防止出現(xiàn)游離于監(jiān)管之外的權(quán)力事項。

六是權(quán)責(zé)一致取得制度性突破。對應(yīng)權(quán)力清單編制責(zé)任清單，讓每項權(quán)力都有明確的責(zé)任事項和追責(zé)情形，標(biāo)明了廉政風(fēng)險點，權(quán)力行使的路徑、環(huán)節(jié)和內(nèi)容。責(zé)任清單是監(jiān)督制度、公眾參與機制、責(zé)任追究的制度化成果，從制度層面強化責(zé)任，讓權(quán)力與責(zé)任的對應(yīng)沒有彈性，確保權(quán)責(zé)一致有章可循，落到實處。

七是責(zé)任倒逼權(quán)力更加科學(xué)規(guī)范。建立與權(quán)力相匹配的責(zé)任，需要追根溯源責(zé)任依據(jù)，權(quán)力事項必然再次受到檢驗，一些依據(jù)不準確或不充分、難以確定責(zé)任的權(quán)力被找了出來，予以取消。比如，省金融辦“省屬地方銀行業(yè)金融機構(gòu)重大事項事先備案審核”，實為事后告知性報告，列不出具體責(zé)任，只能取消。一些權(quán)力事項的類別歸屬、具體內(nèi)容等，梳理責(zé)任時也得到進一步的調(diào)整和完善。通過權(quán)力與責(zé)任的相互對照，確保行政權(quán)力的合法性，并使其更加科學(xué)規(guī)范。

八是給行政權(quán)力套上責(zé)任的“緊箍咒”。責(zé)任事項細化到辦事環(huán)節(jié)和流程，明確了操作要求和具體時限，使隱性責(zé)任顯現(xiàn)化，對責(zé)任的監(jiān)督有了明確方向和抓手，充分發(fā)揮責(zé)任對權(quán)力的“緊箍咒”作用。將責(zé)任貫穿權(quán)力行使的全過程，把權(quán)力行使的行為轉(zhuǎn)化為履行義務(wù)的行動，讓行權(quán)者對照責(zé)任事項不能越軌，面對追責(zé)情形不敢越軌。

三、進一步深化改革的思考

（一）加強對改革的統(tǒng)籌謀劃。在全國范圍內(nèi)，權(quán)力清單制度改革尚處于起步階段，缺乏成熟的頂層設(shè)計，也沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗路子可以借鑒。目前各地實踐中對行政權(quán)力的分類不統(tǒng)一、標(biāo)準不一致，帶來法律適用不統(tǒng)一、改革范圍不一致、減權(quán)削權(quán)標(biāo)準不一等問題。而且權(quán)力清單制度是政府的自我革命，涉及的部門多，牽扯的利益面廣，甚至?xí)|及既得利益，面臨的阻力很大。從安徽省的探索實踐來看，應(yīng)加強對改革的統(tǒng)籌謀劃，對行政權(quán)分類和行政權(quán)定性問題進行集中研究，以利于分類和歸類的統(tǒng)一化、科學(xué)化、合法化。

（二）加快修訂行政法規(guī)。目前，諸多行政權(quán)力的依據(jù)來源于社會主義市場經(jīng)濟體制確立之前，與市場在資源配置中起決定性作用的新定位、變事前審批為事后監(jiān)管的新要求相比，存在陳舊過時、與新形勢不相適應(yīng)等問題。在全面深化改革的大背景下，建議進一步加快對行政法規(guī)、部門規(guī)章特別是各部門規(guī)范性文件的清理修訂，為地方政府進一步簡政放權(quán)掃清障礙。

（三）增強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度。權(quán)力清單制度建設(shè)工作是一項系統(tǒng)性工程，需要充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性，處理好方方面面的利益關(guān)系，做到相互協(xié)調(diào)，整體推進。就安徽省而言，在權(quán)力清單和責(zé)任清單編制過程中遇到的一些困惑和難題，增加了改革難度。比如涉及公民、法人的一些考評認定事項，按照改革的精神，應(yīng)該取消。從當(dāng)前情況看，國家部委以項目、資金為依托，保留了諸多“國家級認定”等事項，且這些認定多以“省級認定”為前提條件，給清權(quán)確權(quán)工作增加了難度。建議從中央層面加強改革的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，以便整體推動。

（四）加大改革宣傳力度。權(quán)力清單、責(zé)任清單是一項全新的政府管理制度創(chuàng)新，加強對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子，直接涉及到行政相對人和廣大公民的切身利益，關(guān)系到行政機關(guān)轉(zhuǎn)變職能、依法行政等執(zhí)政理念的轉(zhuǎn)變。深化改革、推動完善制度建設(shè)，必須加大宣傳力度，一方面提升廣大公職人員按照清單要求正確行使行政權(quán)力的能力和水平，自覺接受社會監(jiān)督；另一方面提高全社會對清單的認識程度，推動廣大社會公眾廣泛參與對行政權(quán)力運行的監(jiān)督，提高制度執(zhí)行效果。

（作者系安徽省編辦主任；安徽省編辦副主任）