浙江省國(guó)土資源廳土地利用規(guī)劃處 張 佳

淺談?wù)憬⊥恋乩每傮w規(guī)劃調(diào)整完善工作

浙江省國(guó)土資源廳土地利用規(guī)劃處 張 佳

《浙江省土地利用總體規(guī)劃（2006-2020年）》于2009年8月獲國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，全省11個(gè)市級(jí)、82個(gè)縣級(jí)和1422個(gè)鄉(xiāng)級(jí)規(guī)劃于2011年上半年獲得批準(zhǔn)。三年多來(lái)，浙江省國(guó)土資源廳嚴(yán)格以土地利用總體規(guī)劃為依據(jù)，認(rèn)真實(shí)施土地用途管制制度，以計(jì)劃管理、項(xiàng)目預(yù)審、規(guī)劃審查為管理手段，建立了保障規(guī)劃實(shí)施的有效運(yùn)行機(jī)制。尤其是《浙江省土地利用總體規(guī)劃條例》的出臺(tái)，鞏固了規(guī)劃實(shí)施的各項(xiàng)機(jī)制的法律地位，充分發(fā)揮了土地利用總體規(guī)劃的統(tǒng)籌管控作用，促進(jìn)了我省社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。但是，當(dāng)前我省土地利用總體規(guī)劃仍面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，迫切需要依據(jù)全國(guó)第二次土地調(diào)查成果，合理調(diào)整完善各級(jí)土地利用總體規(guī)劃?，F(xiàn)對(duì)我省土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善的基本思路和主要做法作以下探討：

一、浙江省土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善工作的總體原則和主要目標(biāo)

依據(jù)縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)估成果和全國(guó)第二次土地調(diào)查成果，按照“省內(nèi)統(tǒng)籌”“大穩(wěn)定、小調(diào)整”“試點(diǎn)先行、穩(wěn)妥推進(jìn)”的總體原則，通過(guò)突出耕地資源和生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃重心由保障向保護(hù)轉(zhuǎn)變；通過(guò)嚴(yán)格劃定“三條紅線(xiàn)”（永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)用地和城鄉(xiāng)建設(shè)用地?cái)U(kuò)展邊界），實(shí)現(xiàn)規(guī)劃方法由指標(biāo)控制為主向空間管制為主轉(zhuǎn)變；通過(guò)強(qiáng)化規(guī)劃用地效益指標(biāo)嚴(yán)控增量規(guī)模，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃由增量向存量轉(zhuǎn)變。根據(jù)“調(diào)結(jié)構(gòu)、優(yōu)格局、促發(fā)展”總體方向，進(jìn)一步強(qiáng)化土地利用總體規(guī)劃管控，構(gòu)筑生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀的空間格局，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧發(fā)展。

二、浙江省土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善工作的重點(diǎn)內(nèi)容

我省本次土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善的重點(diǎn)工作建議包括以下幾項(xiàng)內(nèi)容：

1.開(kāi)展省級(jí)規(guī)劃評(píng)估和建設(shè)用地需求量預(yù)測(cè)，在省內(nèi)統(tǒng)籌調(diào)整各市縣規(guī)劃主要控制指標(biāo)。各市縣規(guī)劃主要控制指標(biāo)調(diào)整以全國(guó)第二次土地調(diào)查成果為基礎(chǔ)和依據(jù)，堅(jiān)持省內(nèi)統(tǒng)籌，保持總體穩(wěn)定。對(duì)執(zhí)行較好的耕地保有量、基本農(nóng)田指標(biāo)原則上在原分解下達(dá)任務(wù)的基礎(chǔ)上，根據(jù)2006-2012年實(shí)施情況進(jìn)行微調(diào)。對(duì)執(zhí)行較好的人均城鎮(zhèn)工礦用地、萬(wàn)元二三產(chǎn)業(yè)增加值用地量指標(biāo)不調(diào)整。對(duì)矛盾較為突出的城鄉(xiāng)建設(shè)用地和新增建設(shè)用地兩個(gè)指標(biāo)堅(jiān)持眼光向內(nèi)，積極盤(pán)活現(xiàn)有的存量，努力探索規(guī)劃建設(shè)用地空間管控新辦法。其中城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)按照“畝產(chǎn)倍增”行動(dòng)計(jì)劃提出的2020年全省土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度13%以?xún)?nèi)為基礎(chǔ)，依據(jù)土地承載力反推法、人口和產(chǎn)業(yè)比重法、趨勢(shì)外推法等預(yù)測(cè)方法，分解下達(dá)到各市、縣（市）。新增建設(shè)用地指標(biāo)全省剩余總量為95萬(wàn)畝，除繼續(xù)預(yù)留省級(jí)重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)新增建設(shè)用地45萬(wàn)畝外，剩余的50萬(wàn)畝對(duì)各縣（市區(qū)）不再重新下達(dá)規(guī)劃新增建設(shè)用地指標(biāo)，各縣（市、區(qū)）結(jié)合規(guī)劃評(píng)估修改工作，科學(xué)劃定城鄉(xiāng)建設(shè)擴(kuò)展邊界，在城鄉(xiāng)建設(shè)用地?cái)U(kuò)展邊界內(nèi)按照年度土地利用計(jì)劃指標(biāo)面積予以落實(shí)。

2.開(kāi)展縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善試點(diǎn)工作和前期工作。在嘉善縣、臨安市、長(zhǎng)興縣、安吉縣等試點(diǎn)基礎(chǔ)上，探索劃定“三條紅線(xiàn)”（永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)用地和城鄉(xiāng)建設(shè)用地?cái)U(kuò)展邊界）、探索規(guī)劃重心、規(guī)劃方法、規(guī)劃內(nèi)容的創(chuàng)新和“三個(gè)”轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化土地利用總體規(guī)劃管控，優(yōu)化“三生空間”。

3.開(kāi)展“多規(guī)融合”試點(diǎn)。去年下半年開(kāi)始，在國(guó)土資源部的關(guān)心支持下，省國(guó)土資源廳組織開(kāi)展了臨安市、安吉縣“多規(guī)融合”試點(diǎn)。試點(diǎn)工作得到當(dāng)?shù)攸h委政府領(lǐng)導(dǎo)的高度重視，試點(diǎn)開(kāi)展順利，成立了領(lǐng)導(dǎo)小組，完成了試點(diǎn)方案的編制，明確了試點(diǎn)的總體目標(biāo)、工作程序、進(jìn)度安排和組織保障。試點(diǎn)工作探索各類(lèi)規(guī)劃的重點(diǎn)，明確了以規(guī)劃體系、戰(zhàn)略目標(biāo)、控制指標(biāo)、規(guī)劃時(shí)序、空間布局、信息系統(tǒng)、實(shí)施機(jī)制為主要融合內(nèi)容，預(yù)計(jì)通過(guò)三年時(shí)間，實(shí)現(xiàn)“六個(gè)一”的總體目標(biāo)（構(gòu)建“一個(gè)目標(biāo)一盤(pán)棋”的工作模式、構(gòu)造“一個(gè)規(guī)劃一張圖”的成果模式、構(gòu)筑“一個(gè)平臺(tái)一張網(wǎng)”的監(jiān)管模式）。

4.開(kāi)展“三線(xiàn)劃定”、規(guī)劃數(shù)據(jù)庫(kù)更新等技術(shù)指南研究?！叭€(xiàn)劃定”是本次土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善工作的重要內(nèi)容，在總結(jié)縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善工作經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，按照“保護(hù)耕地、保護(hù)生態(tài)、節(jié)約集約、人地掛鉤、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、部門(mén)銜接、公眾參與”的總體要求，開(kāi)展技術(shù)指南編制、數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)等基礎(chǔ)性研究工作，用以指導(dǎo)全省各地全面開(kāi)展規(guī)劃調(diào)整完善，保證工作的進(jìn)度和質(zhì)量。

三、縣、鄉(xiāng)級(jí)土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善工作的主要做法

縣、鄉(xiāng)級(jí)土地利用總體規(guī)劃是土地利用規(guī)劃體系中最重要的規(guī)劃，是實(shí)施性、操作性規(guī)劃，是國(guó)土資源管理的重要依據(jù)。總結(jié)臨安市、安吉縣試點(diǎn)工作的典型經(jīng)驗(yàn)，我省縣、鄉(xiāng)級(jí)土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善工作需做到“四個(gè)堅(jiān)持”。

1.堅(jiān)持基本農(nóng)田和耕地保有量不變，高質(zhì)量等級(jí)基本農(nóng)田保護(hù)率上升，建設(shè)占用耕地系數(shù)下降。如安吉6度以下基本農(nóng)田在基本農(nóng)田面積中的比重由原來(lái)75%提高到78%，新增建設(shè)用占用耕地的比例比規(guī)劃修改前降低14%，調(diào)入6度以下基本農(nóng)田684公頃。臨安將原規(guī)劃擴(kuò)展邊界內(nèi)優(yōu)質(zhì)耕地857公頃以及其它新增優(yōu)質(zhì)耕地調(diào)入基本農(nóng)田，6度以下基本農(nóng)田在基本農(nóng)田面積中的比重由原來(lái)46%提高到53%，新增建設(shè)用占用耕地的比例比規(guī)劃修改前降低25%。

2.堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先，生態(tài)用地明顯增加。規(guī)劃積極引導(dǎo)生態(tài)資源保護(hù)，將水源保護(hù)區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、森林公園、濕地保護(hù)區(qū)、地質(zhì)災(zāi)害高發(fā)區(qū)優(yōu)先劃為生態(tài)保護(hù)用地。如安吉?jiǎng)澏ń菇ㄔO(shè)區(qū)98121公頃，占比由19%提升至52%。臨安劃定禁止建設(shè)區(qū)112314公頃，占比2.16%增加到36.01%，擴(kuò)大了近16倍。

3.堅(jiān)持建設(shè)用地空間管控，適當(dāng)?shù)略鼋ㄔO(shè)用地指標(biāo)，合理劃定城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界，縮小擴(kuò)展邊界規(guī)模。明確空間拓展要以坡地村鎮(zhèn)、臺(tái)地工業(yè)、積極利用低丘緩坡資源的布局思路，嚴(yán)格與縣域總體規(guī)劃、糧食功能區(qū)、生態(tài)功能區(qū)規(guī)劃等相銜接，努力改變“攤大餅”式發(fā)展模式，控制建設(shè)用地增量。安吉縣規(guī)劃將原擴(kuò)展邊界規(guī)模由原36399公頃縮小至14869公頃，總面積下降了7%。臨安市規(guī)劃將原擴(kuò)展邊界規(guī)模由原22915公頃縮小至11765公頃，總面積下降了3.6%。

4.堅(jiān)持節(jié)約集約用地，增加存量建設(shè)用地規(guī)劃的內(nèi)容。規(guī)劃查清城鎮(zhèn)村低效用地、存量土地、地下空間、批而未供土地的分布、規(guī)模、類(lèi)型、范圍，針對(duì)不同類(lèi)型提出相應(yīng)對(duì)策、建議，制定城鎮(zhèn)低效用地二次開(kāi)發(fā)計(jì)劃，推動(dòng)土地節(jié)約集約利用。