浙江省發(fā)展規(guī)劃研究院經(jīng)濟(jì)研究所課題組

聚力發(fā)展杭州空港經(jīng)濟(jì)圈

浙江省發(fā)展規(guī)劃研究院經(jīng)濟(jì)研究所課題組

加快發(fā)展杭州空港經(jīng)濟(jì)圈，對于浙江搶占新一輪區(qū)域發(fā)展制高點(diǎn)，推動經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級具有十分重要的戰(zhàn)略意義

浙江是全國率先推進(jìn)空港經(jīng)濟(jì)發(fā)展的省份。2008年省領(lǐng)導(dǎo)對加快培育杭州空港經(jīng)濟(jì)圈作出重要批示，并編制實(shí)施《杭州空港經(jīng)濟(jì)圈發(fā)展總體規(guī)劃》，2009年設(shè)立杭州空港經(jīng)濟(jì)區(qū)，省內(nèi)寧波、溫州、義烏等機(jī)場也在推進(jìn)空港經(jīng)濟(jì)發(fā)展。浙江省發(fā)展規(guī)劃研究院經(jīng)濟(jì)研究所課題組最近調(diào)研了杭州空港經(jīng)濟(jì)區(qū)管委會、蕭山機(jī)場公司、保稅物流中心（B型）、順豐快遞等單位，分析了加快杭州空港經(jīng)濟(jì)圈的戰(zhàn)略意義及條件、存在的體制機(jī)制障礙，提出相應(yīng)的建議。

加快發(fā)展正當(dāng)其時(shí)

加快發(fā)展杭州空港經(jīng)濟(jì)圈，對于浙江搶占新一輪區(qū)域發(fā)展制高點(diǎn)、推動經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級具有十分重要的戰(zhàn)略意義。加快發(fā)展杭州空港經(jīng)濟(jì)圈的內(nèi)外條件亦更加成熟。

一是發(fā)展的政策、組織機(jī)制等軟硬件條件更加成熟。從全國看，空港經(jīng)濟(jì)大發(fā)展的態(tài)勢已經(jīng)明朗。2010年2月全國民航工作會議率先提出建設(shè)“民航強(qiáng)國”的戰(zhàn)略構(gòu)想，并連續(xù)出臺了相關(guān)政策意見。2012年7月國務(wù)院出臺的《關(guān)于促進(jìn)民航業(yè)發(fā)展的若干意見》中，將杭州定位為全國七大區(qū)域性交通樞紐之一。從浙江自身看，發(fā)展空港經(jīng)濟(jì)的主體架構(gòu)更加清晰。2009年5月，杭州空港經(jīng)濟(jì)區(qū)管委會正式設(shè)立。2011年浙江與中國民用航空局簽署《關(guān)于加快推進(jìn)浙江民航發(fā)展的會談紀(jì)要》。2012年底，蕭山機(jī)場二期擴(kuò)建工程驗(yàn)收通過。2013年2月，浙江長龍航空正式成立，結(jié)束浙江沒有本土航空公司的歷史。2013年3月，省政府正式批復(fù)成立浙江機(jī)場集團(tuán)公司，并明確其作為浙江發(fā)展航空產(chǎn)業(yè)綜合性大平臺的定位。

二是可以依托的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)更加扎實(shí)?？崭蹖?shí)力進(jìn)一步增強(qiáng)。2012年，蕭山國際機(jī)場完成旅客吞吐量1911.5萬人次、貨郵吞吐量30.6萬噸，分別位居全國第10和第7位；擁有國內(nèi)外航線108條，航線網(wǎng)絡(luò)覆蓋四大洲，47家航空公司入駐；國際口岸吞吐量、航空快遞位居全國第4，在國內(nèi)各大機(jī)場中第一個(gè)擁有航空冷鏈醫(yī)藥物流能力?？崭劢?jīng)濟(jì)區(qū)臨空產(chǎn)業(yè)發(fā)展初具形態(tài)。保稅物流中心（B型）2011年12月正式封關(guān)運(yùn)行，2012年實(shí)現(xiàn)總監(jiān)管貨值33.49億元，上繳國家稅收2.93億元，主要指標(biāo)增幅月度環(huán)比增幅保持在60%，列全國27個(gè)已運(yùn)營的保稅物流中心前茅?！翱爝f+電商”的臨空產(chǎn)業(yè)集群初具雛形，區(qū)內(nèi)已基本囊括了國內(nèi)外知名快遞企業(yè)。默沙東、民生賽諾菲等醫(yī)藥龍頭企業(yè)設(shè)立保稅倉庫，以高科技農(nóng)業(yè)、生物技術(shù)及相關(guān)產(chǎn)品供應(yīng)鏈管理為主題的傳化生物科技城建設(shè)取得初步進(jìn)展?？崭垡恍r(shí)車程半徑內(nèi)，集中了大江東產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、杭州、紹興兩個(gè)國家級高新區(qū)，杭州下沙、蕭山兩個(gè)國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)，以及青山湖、海創(chuàng)園兩個(gè)科技城，其電子信息、生物醫(yī)藥等高新產(chǎn)業(yè)發(fā)展為培育空港經(jīng)濟(jì)提供了扎實(shí)基礎(chǔ)。

體制機(jī)制障礙制約發(fā)展

在調(diào)研中，許多空港經(jīng)濟(jì)區(qū)管委會、機(jī)場公司領(lǐng)導(dǎo)干部及企業(yè)家都表示，要抓住空港經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大好時(shí)機(jī)，目前的體制機(jī)制障礙十分突出，亟需理順。主要有：

空港經(jīng)濟(jì)區(qū)體制機(jī)制與自身定位不匹配。杭州空港經(jīng)濟(jì)區(qū)管委會屬于蕭山區(qū)的派出機(jī)構(gòu)，行政層級為副區(qū)級（處級），所轄區(qū)域范圍自身培育空港經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)較弱，這與空港經(jīng)濟(jì)區(qū)作為引領(lǐng)全省開放發(fā)展、區(qū)域高端開發(fā)的引擎定位嚴(yán)重不匹配。目前，空港經(jīng)濟(jì)區(qū)是蕭山屬地管理的，是大江東集聚區(qū)的一部分，在考核機(jī)制上采取類似一般工業(yè)園區(qū)的考核機(jī)制。重點(diǎn)考核稅源經(jīng)濟(jì)，既要求其能承擔(dān)發(fā)展空港經(jīng)濟(jì)的艱巨任務(wù)，同時(shí)又要求在開發(fā)資金上能夠自我平衡，再加上缺乏足夠的政策支持，造成空港經(jīng)濟(jì)區(qū)開發(fā)運(yùn)營困難重重。

囿于體制，蕭山機(jī)場與空港經(jīng)濟(jì)區(qū)管委會合力不足。一是“兩個(gè)體制”難以協(xié)調(diào)，蕭山機(jī)場公司是省屬正廳級國企，杭州空港經(jīng)濟(jì)區(qū)是蕭山區(qū)副區(qū)級行政派出機(jī)構(gòu)，各自的目標(biāo)考核、行政方式很難耦合；二是“兩個(gè)規(guī)劃”各說各話，機(jī)場總體規(guī)劃與空港經(jīng)濟(jì)區(qū)的城市規(guī)劃、土地規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃缺乏有效的統(tǒng)籌銜接；三是“兩個(gè)園區(qū)”各自為陣，機(jī)場與空港經(jīng)濟(jì)區(qū)咫尺之隔，卻均建有功能類同的物流園區(qū)；四是“兩個(gè)口岸”互不聯(lián)通，機(jī)場內(nèi)為機(jī)場海關(guān)，空港經(jīng)濟(jì)區(qū)為蕭山海關(guān)，雖同屬杭州海關(guān)，卻為不同監(jiān)管區(qū)。企業(yè)反映，從保稅物流中心（B型）到杭州蕭山國際機(jī)場僅有5公里，轉(zhuǎn)關(guān)一次竟需要兩個(gè)工作日。

空港經(jīng)濟(jì)區(qū)與周邊開發(fā)區(qū)的發(fā)展還缺乏聯(lián)動協(xié)調(diào)。空港、江東、前進(jìn)、臨江四個(gè)園區(qū)單打獨(dú)斗、缺乏協(xié)調(diào)，空港經(jīng)濟(jì)區(qū)作為可以帶動整個(gè)大江東產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)產(chǎn)業(yè)升級和高端開發(fā)的窗口和引擎作用未能得到有效發(fā)揮。

支撐空港經(jīng)濟(jì)圈發(fā)展的重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投融資體制難以理順?！逗贾菘崭劬C合交通樞紐規(guī)劃》2012年4月已經(jīng)頒布實(shí)施，涉及到的城市軌道交通、機(jī)場快速路改造等重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目對于空港經(jīng)濟(jì)發(fā)展有突出的重要性和迫切性，但投融資體制難以理順。蕭山區(qū)沒有足夠的動力和能力單獨(dú)推動如此大型的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目；杭州市與蕭山區(qū)財(cái)政體制分割，推進(jìn)項(xiàng)目的動力也不足；機(jī)場公司作為機(jī)場運(yùn)營管理的主體，沒有參與機(jī)場外基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的責(zé)任。因此，項(xiàng)目至今尚未落實(shí)投資主體，更沒有形成合理的收費(fèi)和成本分?jǐn)倷C(jī)制設(shè)計(jì)。

從更高層面謀劃發(fā)展

將杭州空港經(jīng)濟(jì)圈規(guī)劃上升到省級層面。建議對《杭州空港經(jīng)濟(jì)圈發(fā)展總體規(guī)劃》進(jìn)行修編，并列入為省級區(qū)域規(guī)劃。以該規(guī)劃為龍頭，協(xié)調(diào)杭州蕭山機(jī)場總體規(guī)劃、杭州空港經(jīng)濟(jì)區(qū)（新城）概念規(guī)劃、杭州空港新城產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃，在省級層面對杭州空港經(jīng)濟(jì)圈發(fā)展有明確定位。

建立省、市、區(qū)三級聯(lián)動的組織協(xié)調(diào)機(jī)制。建議成立由一名省分管領(lǐng)導(dǎo)牽頭，杭州市、省機(jī)場集團(tuán)、蕭山區(qū)以及發(fā)改、交通、經(jīng)信、商務(wù)、海關(guān)、商檢等省級有關(guān)部門組成的杭州空港經(jīng)濟(jì)圈發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)決定規(guī)劃編制、政策制定、重大項(xiàng)目落地等重大事項(xiàng)。推動省機(jī)場公司與空港經(jīng)濟(jì)區(qū)管委會之間的交叉任職等聯(lián)動機(jī)制，探索在條件成熟的時(shí)候設(shè)立一體化的管理機(jī)構(gòu)。

優(yōu)化對機(jī)場集團(tuán)公司與空港經(jīng)濟(jì)區(qū)的考核機(jī)制。轉(zhuǎn)變偏重以資產(chǎn)保值增值為主的考核機(jī)場，將帶動區(qū)域空港經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為對省機(jī)場集團(tuán)公司的重要考核目標(biāo)，并適當(dāng)承擔(dān)與浙江空港經(jīng)濟(jì)相關(guān)的公益性任務(wù)。應(yīng)該對其采取與一般開發(fā)區(qū)（園區(qū)）不同的考核機(jī)制，更加突出服務(wù)平臺功能的建設(shè)考核。

組建政府主導(dǎo)、企業(yè)化運(yùn)作的開發(fā)主體?？梢钥紤]由省機(jī)場集團(tuán)和杭州空港經(jīng)濟(jì)區(qū)為主出資，引入相關(guān)企業(yè)，共同投資組建浙江（杭州）空港經(jīng)濟(jì)發(fā)展公司，作為杭州空港經(jīng)濟(jì)重要的投融資及產(chǎn)業(yè)開發(fā)主體，整合省、市、區(qū)三級資源和社會資本，合力推進(jìn)杭州空港經(jīng)濟(jì)圈發(fā)展。公司可首先考慮以機(jī)場和空港經(jīng)濟(jì)區(qū)兩個(gè)物流園區(qū)的整合作為工作的突破口。

更加前瞻地戰(zhàn)略性謀劃空港開放平臺建設(shè)。建議省政府出面協(xié)調(diào)，加快推進(jìn)空港大通關(guān)體系建設(shè)，實(shí)現(xiàn)機(jī)場內(nèi)與機(jī)場外保稅物流中心（B型）的一次通關(guān)，實(shí)現(xiàn)“區(qū)港聯(lián)動”。推動杭州保稅物流中心（B型）與杭州出口加工區(qū)（下沙）以A、B區(qū)形式共同申報(bào)綜合保稅區(qū)。支持杭州空港經(jīng)濟(jì)區(qū)開展國家級跨境貿(mào)易電子商務(wù)服務(wù)平臺進(jìn)口試點(diǎn)，未來?xiàng)l件成熟時(shí)以國際電子商務(wù)為特色復(fù)制和推廣上海自貿(mào)區(qū)政策。

合力加大對空港經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策扶持。建議研究出臺專門支持空港經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策意見，引導(dǎo)省、市、區(qū)三級政府加大政策支持力度。在省戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)扶持資金、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)扶持資金中分別單列臨空產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)，用于支持空港經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)臨空型戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和高端服務(wù)業(yè)發(fā)展。省、市兩級對杭州空港經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)給予一定的政策支持，在對機(jī)場內(nèi)外兩個(gè)空港物流園區(qū)的整合和空港開發(fā)公司設(shè)立中，對保稅物流中心（B型）等相關(guān)資產(chǎn)給予適當(dāng)?shù)囊鐑r(jià)。推動杭州空港經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)其他城市積極參與杭州空港經(jīng)濟(jì)發(fā)展，拿出一定的配套資金，共同支持蕭山機(jī)場國際航線的開拓和國際物流的發(fā)展。

創(chuàng)新軌道交通等重大基礎(chǔ)設(shè)施的投融資機(jī)制。將錢江世紀(jì)城、奧體博覽中心納入到空港經(jīng)濟(jì)開發(fā)范疇，盡快推動建設(shè)連接錢江世紀(jì)城與蕭山機(jī)場的軌道交通建設(shè)，采取省、市、區(qū)共同出資、單獨(dú)收費(fèi)、企業(yè)化運(yùn)作的輕軌建設(shè)運(yùn)營模式，并可吸引民間資本參股。對于機(jī)場快速路的改造，也可采取省、市、區(qū)三級共同出資的模式，省級層面建議考慮由省交投集團(tuán)或者機(jī)場集團(tuán)公司參與出資。

執(zhí)筆：朱李鳴、施紀(jì)平、郎金煥