寧波市國(guó)土資源局鎮(zhèn)海分局 王 玉

對(duì)一宗非法轉(zhuǎn)讓土地案件適用法律的探討

寧波市國(guó)土資源局鎮(zhèn)海分局 王 玉

2013年某縣土地資源監(jiān)察大隊(duì)辦理過下面的一個(gè)案件：甲公司原有一2000平方米的鋼材場(chǎng)地，有國(guó)有劃撥用地的土地使用證，土地用途為倉儲(chǔ)用地。甲公司于2005年11月16日私自與李某簽訂轉(zhuǎn)讓協(xié)議，折抵所欠李某的46萬元借款，并將土地使用證交給李某。此后，李某一直用該地存放礦山設(shè)備，直至去年5月份，執(zhí)法人員巡查發(fā)現(xiàn)李某在該宗地上興建住宅用房。對(duì)于這個(gè)違法行為，該大隊(duì)處罰的法律條款是：對(duì)甲公司按非法轉(zhuǎn)讓土地立案查處，對(duì)李某按非法占用土地建設(shè)立案查處。

以上案例在2014年2月11日《中國(guó)國(guó)土資源報(bào)》第七版法制專欄形成了標(biāo)題為《一宗地上倆違法 難壞兩個(gè)老執(zhí)法》的文章供大家學(xué)習(xí)。筆者認(rèn)為該案例法律條款的適用方面存在問題，有必要與浙江同仁一起就以上案件做膚淺地分析，以便更好地做好此類案件。

甲公司于2005年11月16日與李某私自簽訂非法轉(zhuǎn)讓協(xié)議，協(xié)議已有實(shí)質(zhì)性的履行，行為人的行為違背了土地所有權(quán)需合法轉(zhuǎn)讓的法律約束，具備了土地使用權(quán)非法轉(zhuǎn)讓的基本要件，構(gòu)成了非法轉(zhuǎn)讓土地的違法行為。另外，此行為至發(fā)現(xiàn)之日已有八年之久，但依據(jù)《處政處罰法》第二十九條“違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰。法律另有規(guī)定的除外。前款規(guī)定的期限，從違法行為發(fā)生之日起計(jì)算；違法行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的，從行為終了之日起計(jì)算”規(guī)定認(rèn)定，很顯然，該違法行為是個(gè)延續(xù)狀態(tài)，李某一直在使用轉(zhuǎn)讓后的土地，符合上述的第二款內(nèi)容，整個(gè)違法狀態(tài)存在，違法行為沒有結(jié)束，可以追溯其法律責(zé)任。

行為人是非法轉(zhuǎn)讓土地違法行為的主體雙方，缺一不可，否則無法構(gòu)成轉(zhuǎn)讓?！锻恋毓芾矸ā返谄呤龡l之規(guī)定：買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地的，由縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門沒收違法所得；對(duì)違反土地利用總體規(guī)劃擅自將農(nóng)用地改為建設(shè)用地的，限期拆除在非法轉(zhuǎn)讓的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，恢復(fù)土地原狀，對(duì)符合土地利用總體規(guī)劃的，沒收在非法轉(zhuǎn)讓的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施；可以并處罰款；對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。這個(gè)法律條款的表述有四個(gè)分號(hào)和一個(gè)句號(hào)，內(nèi)容有四部分：非法所得的處置；新建的建筑物和其它設(shè)施的處置；罰款的實(shí)施；相關(guān)人的處分；刑事責(zé)任的追究。我們逐一分析，非法所得的出現(xiàn)，只有轉(zhuǎn)讓方存在有非法所得，受讓方是非法所得的支出方，那么對(duì)于非法所得的處置，必須是針對(duì)轉(zhuǎn)讓方的處罰；新建的建筑物和其它設(shè)施的實(shí)施主體，在常理上分析，只能是受讓方，受讓方受讓土地后，才會(huì)去投入新的建設(shè)，那么對(duì)此的法律約束只能是針對(duì)受讓方；罰款的實(shí)施，可以針對(duì)雙方進(jìn)行，罰款的標(biāo)準(zhǔn)在《土地管理法》的實(shí)施條例中有明確規(guī)定；后面兩個(gè)內(nèi)容，則依照黨政紀(jì)處分條例和刑法標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行，執(zhí)法者要厘清有關(guān)事項(xiàng)后決定是否移送有關(guān)部門追究行為人或相關(guān)人的行政或刑事責(zé)任。這個(gè)法律條款的適用，已對(duì)行為人的所有違法內(nèi)容都已針對(duì)性的做了相對(duì)應(yīng)的處罰，沒有任何遺漏，適法完全到位。

另外，該宗地是經(jīng)過用地審批的合法用地，定性為違法占用土地立案處理，是錯(cuò)誤的?！锻恋毓芾矸ā返谄呤鶙l規(guī)定：未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)，非法占用土地的，由縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令退還非法占用的土地，對(duì)違反土地利用總體規(guī)劃擅自將農(nóng)用地改為建設(shè)用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，恢復(fù)土地原狀，對(duì)符合土地利用總體規(guī)劃的，沒收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，可以并處罰款；對(duì)非法占用土地單位的直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。超過批準(zhǔn)的數(shù)量占用土地，多占的土地以非法占用土地論處。從以上條款表述的情況來看，定性為非法占地建設(shè)的行為的前提，必須是未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)。很顯然，該宗土地是經(jīng)過用地審批且有合法土地使用權(quán)證的，行為人的任何一方都沒有破壞“沒有經(jīng)過用地審批而非法占地”所述的法律關(guān)系，而實(shí)質(zhì)是行為人突破了“沒有經(jīng)過合法程序而轉(zhuǎn)讓使用權(quán)”的法律關(guān)系，導(dǎo)致后續(xù)的違法后果的發(fā)生。針對(duì)行為人的行為突破的法律關(guān)系，我們依對(duì)應(yīng)的法律條款去追究相應(yīng)的法律責(zé)任。

綜上所述，行為人的所有違法行為，都可以適用《土地管理法》第七十三條給予處罰。而依該文的法律適用的觀點(diǎn)就存在適用不完全和錯(cuò)誤適用的問題。所以，正確的結(jié)論為：依《土地管理法》第二條第三款“任何單位和個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”認(rèn)定行為人違法，依七十三條規(guī)定給予處罰。