肖圣章

破解農(nóng)村“三權(quán)”抵押貸款難題

肖圣章

開展農(nóng)村“三權(quán)”抵押貸款，對推動農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，盤活農(nóng)村資源，解決融資困難，促進(jìn)“三農(nóng)”發(fā)展具有十分重要的意義。近年來，麗水市在農(nóng)村探索通過林地經(jīng)營權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)獲取融資方面取得了一定成效，為解決農(nóng)村發(fā)展問題和加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)提供了寶貴經(jīng)驗。但與此同時，麗水市在實踐中也遇到了諸如推進(jìn)農(nóng)村“三權(quán)”抵押貸款中存在的缺少法律上的支撐、還沒有建立統(tǒng)一規(guī)范的產(chǎn)權(quán)評估機構(gòu)和交易平臺，以及完善的風(fēng)險處理機制等亟待解決的困境和問題，需要不斷地創(chuàng)新，為全省乃至全國摸索出更多的成功經(jīng)驗。

“三權(quán)”抵押貸款遇到的主要問題

遇到的困境和問題，既有《擔(dān)保法》、《物權(quán)法》、《土地管理法》等法律法規(guī)的約束，又有各級政府還沒有建立功能完善、發(fā)育健全的產(chǎn)權(quán)交易市場和預(yù)防風(fēng)險發(fā)生的補償及處理機制，同時還有銀行強調(diào)存在較大風(fēng)險、“三權(quán)”資產(chǎn)處置變現(xiàn)難等而設(shè)置較高抵押貸款門檻，以及農(nóng)民感到難以找到合適的抵押貸款擔(dān)保人。

（一）在國家法律層面上。主要體現(xiàn)在缺乏立法的支撐。這是一個全國性的共性問題。當(dāng)前，無論是作為民事基本法的《民法通則》，還是與農(nóng)村“三權(quán)”相關(guān)的《土地管理法》、《擔(dān)保法》、《農(nóng)村土地承包法》、《物權(quán)法》等法律，大都未明確規(guī)定農(nóng)村“三權(quán)”可進(jìn)行抵押或是通過抵押方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，更多的是隱含的限制或禁止。作為一種特殊的不動產(chǎn)財產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)，必須符合現(xiàn)有的法律規(guī)定，特別是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)和林權(quán)作為一種具有保障民生屬性的特殊物權(quán)，在其流轉(zhuǎn)過程中不可避免地遇到諸多法律限制，容易誘發(fā)其他法律爭議和法律糾紛。另外，根據(jù)《土地承包法》規(guī)定，耕地的承包期為30年，本輪耕地承包期至2028年底結(jié)束還有14年，流轉(zhuǎn)合同期限不能超過承包期，直接限制了農(nóng)地流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)抵押價值。

（二）在市縣政府層面上。主要表現(xiàn)在農(nóng)房確權(quán)進(jìn)展緩慢，缺少產(chǎn)權(quán)交易中心和風(fēng)險補償處理機制。

“三權(quán)”確權(quán)登記進(jìn)展不一。經(jīng)過近8年的實踐，目前麗水市林地確權(quán)、發(fā)證已基本完成。而在農(nóng)地和農(nóng)房方面，確權(quán)、發(fā)證進(jìn)展緩慢，尤其是農(nóng)房，因產(chǎn)權(quán)權(quán)屬界定難、歷史因素復(fù)雜，存在違章違建、農(nóng)戶主動申請意識不強等原因，導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)確權(quán)、發(fā)證工作滯后。

未建綜合產(chǎn)權(quán)交易中心。目前，全市還沒有成立一家專門的綜合性農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，除林權(quán)外，其他農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易大多采取私下協(xié)商交易，導(dǎo)致農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)渠道不暢、流轉(zhuǎn)時效差。沒有專業(yè)的第三方機構(gòu)評估，會導(dǎo)致評估主觀判斷成份較大、實際價值難以合理確定、發(fā)放貸款不能準(zhǔn)確授信。另外，在土地流轉(zhuǎn)時，流轉(zhuǎn)戶與農(nóng)戶大多也沒有簽訂書面合同，而是采用口頭協(xié)議并一年一定的做法，存在毀約的風(fēng)險。

缺乏風(fēng)險補償處理機制。麗水市出臺的諸多政策文件實際執(zhí)行并不到位，尤其是2013年出臺的《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)抵押貸款管理暫行辦法》各地還沒有開始執(zhí)行，也未出臺具體的實施辦法和配套政策。此外，當(dāng)前除林權(quán)外，麗水本級及各縣（市、區(qū)），既沒有建立因貸款人違約而發(fā)生融資風(fēng)險時對農(nóng)村“三權(quán)”進(jìn)行收購和先行償還金融機構(gòu)貸款本息的平臺公司，也沒有組建涉農(nóng)資產(chǎn)收購、處置的市場主體負(fù)責(zé)處理農(nóng)村“三權(quán)”抵押貸款產(chǎn)生的不良資產(chǎn)。

（三）在金融機構(gòu)層面上。主要表現(xiàn)在貸款利息高、放貸門檻高和抵押物管理難、抵押物難變現(xiàn)。

貸款利息高，放貸門檻高。認(rèn)為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期長、見效慢、抗風(fēng)險能力弱等，對貸款審核十分慎重，條件設(shè)置比較苛刻。在貸款利率的設(shè)定上，各金融機構(gòu)不相同，農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行林權(quán)抵押貸款利率原則上分別不高于人民銀行同檔次基準(zhǔn)利率上浮幅度的20%和30%，作為放貸主力軍的農(nóng)村信用聯(lián)社，貸款利率按基準(zhǔn)利率上浮最高可上浮至200%，但目前全市各金融機構(gòu)大多數(shù)為上浮不超過50%。

抵押物管理難，抵押物變現(xiàn)難。農(nóng)村“三權(quán)”抵押，有別于其他商品抵押，一旦貸款人發(fā)生違約，金融機構(gòu)沒有這么多的人及相應(yīng)的技術(shù)，對這些收回的分散在不同區(qū)域和地段的林地、農(nóng)地和農(nóng)房進(jìn)行管理。倘若農(nóng)戶無法償還貸款，金融機構(gòu)難以將這些抵押物拿到市場進(jìn)行交易、變成現(xiàn)金。

（四）在農(nóng)民層面上。主要表現(xiàn)在抵押擔(dān)保難、程序較繁瑣。在把“三權(quán)”拿到金融機構(gòu)進(jìn)行抵押后，特別是對超過林權(quán)實際變現(xiàn)價值的貸款部分或借款人信用等級不夠的，還要求追加1到2名有經(jīng)濟實力的人員（如企業(yè)老板、公務(wù)員）作擔(dān)保，農(nóng)戶或業(yè)主感到很難，且貸款期限短，一般定為1到3年，待時間快到了，金融機構(gòu)又要對抵押物重新評估，農(nóng)戶或業(yè)主還得找人擔(dān)保，才可再次獲得貸款。

多措并舉著力破解制約

針對以上存在的一些制約農(nóng)村“三權(quán)”抵押貸款業(yè)務(wù)發(fā)展的不利因素和主要問題，下一步，麗水市將重點從法律法規(guī)、配套體系等多個方面著手，疏浚、通暢“三權(quán)”抵押融資通道，盤活土地、林地、農(nóng)房等農(nóng)村“沉睡資源”。

推進(jìn)農(nóng)村“三權(quán)”確權(quán)登記。林權(quán)、農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)是做好“三權(quán)”抵押貸款的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。為此，對原有的農(nóng)房，可通過加強宣傳，引導(dǎo)農(nóng)民確權(quán)登記；對諸如下山脫貧、移民搬遷、危舊房和舊村改造等新建農(nóng)村住房，國土和房管部門可同步辦理、頒發(fā)相應(yīng)的集體（國有）土地使用權(quán)證和房屋所有權(quán)證，以實現(xiàn)規(guī)劃建成一批、依法申請發(fā)證一批，使農(nóng)村住房確權(quán)登記的區(qū)域范圍和群體不斷擴大，為農(nóng)村住房抵押貸款業(yè)務(wù)推進(jìn)夯實基礎(chǔ)。對還沒有確權(quán)登記的林地，要加快推進(jìn)。對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的確權(quán)，要及時辦理。

成立綜合產(chǎn)權(quán)交易中心。具有專業(yè)和規(guī)范的資產(chǎn)評估、產(chǎn)權(quán)交易的服務(wù)體系，能加快推動農(nóng)村“三權(quán)”抵押貸款業(yè)務(wù)的開展。參照武漢市農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易所的做法，在市、縣（市、區(qū)）兩級建立主要功能包括發(fā)布信息、評估價格、組織交易、交割結(jié)算、變更產(chǎn)權(quán)、管理規(guī)范等于一體的全程服務(wù)運行模式的綜合性農(nóng)村“三權(quán)”抵押貸款交易中心。當(dāng)前，將借鑒現(xiàn)貨連續(xù)交易模式，以自主建立或者嵌入渤海商品交易所等平臺的形式建立一個多商品、多層次、多模式的全國性或區(qū)域性的大宗商品交易市場，推動農(nóng)林產(chǎn)業(yè)融資融貨，發(fā)展各類交易主體，擴大交易范圍和容量，提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營效益。

建立風(fēng)險處置應(yīng)對機制。按照“政府主導(dǎo)、市場運作、規(guī)范運行、風(fēng)險可控，鞏固成效、穩(wěn)步推進(jìn)”的原則，“財政出資、行業(yè)協(xié)會組建、商業(yè)性運作、村級擔(dān)?；稹钡哪Ｊ?，建立由市、縣、鄉(xiāng)、村四級組成的擔(dān)保組織體系，參與對農(nóng)村“三權(quán)”抵押貸款的擔(dān)保服務(wù)。麗水市先在景寧縣澄照鄉(xiāng)金丘村成立擔(dān)保機構(gòu)，試行發(fā)展村級互助融資模式，同時在市、縣（市、區(qū)）兩級設(shè)置“三權(quán)”抵押貸款風(fēng)險補償專項基金、管理辦法和應(yīng)對風(fēng)險處理工作流程，對“三權(quán)”抵押貸款形成的風(fēng)險、非主觀因素造成的擔(dān)保損失，分別給予適當(dāng)和合理補充，并組建涉農(nóng)資產(chǎn)收購、處置等相關(guān)市場主體，負(fù)責(zé)處理“三權(quán)”抵押貸款產(chǎn)生的不良資產(chǎn)，為金融機構(gòu)解決后顧之憂。

幾點具體建議。鑒于當(dāng)前農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度上面臨一些法律、政策的限制，需要探索突破的辦法和爭取上級的支持。一是爭取農(nóng)村“三權(quán)”抵押貸款法律保障政策。一方面，建議國家修改《物權(quán)法》第184條第(二)項、《擔(dān)保法》第37條第(二)項、《農(nóng)村土地承包法》第49條等規(guī)定耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押方面的有關(guān)內(nèi)容，完善相關(guān)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)法律法規(guī)。另一方面，建議最高人民法院和省高級人民法院研究出臺支持農(nóng)村金融改革試點的司法保障政策，讓麗水在農(nóng)村金融改革創(chuàng)新上大膽先行先試。

二是爭取農(nóng)地農(nóng)房抵押貸款“先行先試”政策。麗水市既是全國農(nóng)村金融改革試點市，也是全國扶貧改革試驗區(qū)，開展相關(guān)試點具有一定工作基礎(chǔ)和較為有利的政策條件。為此，建議請省里出面，協(xié)調(diào)國家相關(guān)部委同意在麗水市正式開展農(nóng)地、農(nóng)房抵押貸款工作政策試點。比如，2005年重慶市試點農(nóng)村“三權(quán)”抵押貸款工作，國務(wù)院和重慶市分別出臺了《關(guān)于推進(jìn)重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革和發(fā)展的意見》、《關(guān)于開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)居民房屋和林權(quán)抵押貸款及農(nóng)戶小額信用貸款工作的實施意見(試行)》等政策意見，從政策和制度層面上為探索農(nóng)村“三權(quán)”抵押貸款支持民營經(jīng)濟發(fā)展鋪設(shè)了道路。

三是爭取產(chǎn)權(quán)明晰的農(nóng)村“三權(quán)”的支持政策。由于農(nóng)房權(quán)屬界定難、存在違章違建、農(nóng)戶主動申請發(fā)證的意識不強等原因，導(dǎo)致麗水市農(nóng)房確權(quán)發(fā)證工作滯后。建議協(xié)調(diào)省政府或相關(guān)部委對存在違章違建的農(nóng)房確權(quán)發(fā)證問題，明確確權(quán)登記條件，出臺化解政策，促進(jìn)農(nóng)房確權(quán)發(fā)證。

四是爭取涉農(nóng)融資擔(dān)保組織“降低門檻”政策。目前，融資性擔(dān)保機構(gòu)存在準(zhǔn)入門檻高、與金融機構(gòu)合作限制嚴(yán)等制約。浙江規(guī)定新設(shè)融資性擔(dān)保公司資本金不少于5000萬元，加上部分金融機構(gòu)對擔(dān)保公司設(shè)定了嚴(yán)格的合作“準(zhǔn)入”門檻，使得麗水市融資性擔(dān)保組織發(fā)展緩慢。建議省政府協(xié)調(diào)相關(guān)部門對麗水市涉農(nóng)融資性擔(dān)保機構(gòu)的準(zhǔn)入條件予以放寬，鼓勵金融機構(gòu)與涉農(nóng)擔(dān)保組織開展業(yè)務(wù)合作。

作者單位：浙江省委政研室