淺析新型城鎮(zhèn)化背景下的土地節(jié)約集約利用

■ 于 旸

（中央財(cái)經(jīng)大學(xué)，北京 100081）

淺析新型城鎮(zhèn)化背景下的土地節(jié)約集約利用

■ 于 旸

（中央財(cái)經(jīng)大學(xué)，北京 100081）

新型城鎮(zhèn)化背景下，土地節(jié)約集約利用將面臨更多新的挑戰(zhàn)，面對(duì)信息化、工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提出的要求，從具體執(zhí)行角度來(lái)看，未來(lái)土地節(jié)約集約利用首先要加大自身的科技含量；從工作方法和思路上來(lái)看，未來(lái)土地節(jié)約集約利用工作，更需要深度的“交叉”和“聯(lián)動(dòng)”；從工作實(shí)效來(lái)看，大力推進(jìn)事前預(yù)警機(jī)制和事后反饋機(jī)制十分必要；從改善輿論環(huán)境來(lái)看，要將土地節(jié)約集約利用的“相對(duì)性”進(jìn)一步推廣，以有效應(yīng)對(duì)一些把環(huán)?；蚱渌砟顦O端化的錯(cuò)誤傾向。

新型城鎮(zhèn)化；土地節(jié)約集約利用；思考；應(yīng)對(duì)

隨著《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014－2020年）》的出臺(tái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)已經(jīng)進(jìn)入快車道。黨的十八大報(bào)告指出“走中國(guó)特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路”，在推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化背景下，有效協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、信息化及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的關(guān)系，及時(shí)高效處理新形勢(shì)下出現(xiàn)的各種新問(wèn)題、新挑戰(zhàn)，都是未來(lái)土地節(jié)約集約利用所面臨的課題，也值得國(guó)土資源部門對(duì)此進(jìn)行進(jìn)一步探討。

1 以往城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地規(guī)劃利用情況

從宏觀上來(lái)看，目前我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展尚不平衡，中西部城市發(fā)育明顯不足。目前東部地區(qū)常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到62.2%，而中部、西部地區(qū)分別只有48.5%和44.8%。這是未來(lái)我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中必須面對(duì)的基本狀況。

從微觀上來(lái)看，以往城鎮(zhèn)化進(jìn)程中最突出的問(wèn)題就是土地利用效率不高，這一方面表現(xiàn)為城市中因各種原因保留大量閑散土地，或者保留相當(dāng)比例的低效用地，諸如入住率不高的房屋以及效益低下的工廠等，這些潛在的土地資源“沉睡”于鬧市，尚未實(shí)現(xiàn)高效利用。另一方面則表現(xiàn)為城市發(fā)展制定者經(jīng)常把目光聚焦于城市外沿，不斷撐大城市框架、粗放式擴(kuò)張規(guī)劃城市，導(dǎo)致土地利用效率不高。

不僅如此，在以往城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，配合城鎮(zhèn)發(fā)展的土地規(guī)劃往往不是一以貫之，而是受到政府任期、部門分割等各種影響，每每是“你往東，我便往西”，具體表現(xiàn)就是城鄉(xiāng)與省市規(guī)劃不一致，各部門的發(fā)展規(guī)劃互相矛盾，協(xié)調(diào)性較差，導(dǎo)致土地規(guī)劃缺乏整體把握或是隨著地方領(lǐng)導(dǎo)班子的換屆而更改之前的規(guī)劃。

另外，土地規(guī)劃結(jié)構(gòu)和布局不合理，也進(jìn)一步降低了土地利用效率。以往的城鎮(zhèn)化過(guò)程中，工業(yè)用地占規(guī)劃的比例過(guò)大，而綠化用地、交通用地、教育用地、科技用地、文化用地等則過(guò)小，不僅造成土地節(jié)約集約利用的困難，而且造成區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)，出現(xiàn)了城市病等一系列問(wèn)題。

土地利用效率低下，直接加劇了土地資源違規(guī)占用等情況，尤其是耕地。雖然歷年來(lái)各方采取各種措施，堅(jiān)決保住了18億畝紅線，但是隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的逐漸發(fā)展，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中利益各方違規(guī)占用耕地的事件仍時(shí)有發(fā)生。檢視國(guó)土資源部歷年來(lái)通報(bào)的用地違法案件，多數(shù)系各地政府或企業(yè)違規(guī)占地引發(fā)。

為貫徹城市可持續(xù)發(fā)展而新開(kāi)發(fā)的諸多工業(yè)及創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園區(qū)，初衷本是走集約化的路子，但是由于總體規(guī)劃不合理，低水平重復(fù)建設(shè)，門檻設(shè)定過(guò)低以及后續(xù)管理跟不上等原因，一些此類園區(qū)在具體發(fā)展中往往一味求大求全，反而成了違規(guī)圈占土地、浪費(fèi)土地資源的大戶；一些地區(qū)為了追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不惜降低招商引資的標(biāo)準(zhǔn)和門檻。

2 新時(shí)期面臨的新問(wèn)題

除了以往城鎮(zhèn)化進(jìn)程中出現(xiàn)的這些代表性問(wèn)題之外，隨著時(shí)代的發(fā)展和人們思想認(rèn)識(shí)水平的提高，一些新問(wèn)題也隨之出現(xiàn)。這些問(wèn)題在未來(lái)新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中有可能成為影響土地節(jié)約集約利用的重要因素。

首先就是針對(duì)土地違規(guī)問(wèn)題的懲處手段跟不上。一些地區(qū)的未批先用、非法占用、違法交易等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，這一方面是因?yàn)檎厥抡叩恼J(rèn)識(shí)偏差，守法意識(shí)淡漠，但更重要的是因?yàn)橥恋剡`規(guī)的懲處手段相對(duì)滯后。由于局限于處罰，執(zhí)法者往往只能事后追究而不能事前預(yù)警，而且由于法條制定與現(xiàn)實(shí)標(biāo)準(zhǔn)存在時(shí)間差，法律法規(guī)頒行時(shí)所參照的標(biāo)準(zhǔn)相比如今的違法違規(guī)之不當(dāng)受益，其懲處顯得力度不夠。懲罰未能與土地違規(guī)收益成正比，這也讓一些人不惜以身試法鋌而走險(xiǎn)。目前正在修訂中的《土地管理法》能否在這方面提供新的視角，值得期待。

其次，一些觀念的普及和發(fā)展可能會(huì)帶來(lái)負(fù)面影響。這其中也可分為多種情況：

(1)民眾環(huán)保意識(shí)不斷提高可能帶來(lái)的負(fù)面影響。近年來(lái)，我國(guó)民眾環(huán)保意識(shí)不斷提高為我國(guó)的可持續(xù)發(fā)展帶來(lái)了很多好處，但是由于公眾對(duì)于環(huán)保概念尚缺乏科學(xué)認(rèn)識(shí)，在一些具體問(wèn)題上一旦接受了錯(cuò)誤信息，就容易在環(huán)保問(wèn)題上走極端。小到手機(jī)信號(hào)的基站，大到關(guān)系民生的PX項(xiàng)目，近些年來(lái)基于極端環(huán)保主義的一些錯(cuò)誤觀念在這些大小規(guī)劃中紛紛出現(xiàn)。

(2)在規(guī)劃中不顧具體實(shí)際，過(guò)于追求環(huán)保指標(biāo)、形象工程進(jìn)而導(dǎo)致負(fù)面影響。規(guī)劃中重視環(huán)境，增強(qiáng)居民宜居配套建設(shè)，這是土地規(guī)劃中的重要進(jìn)步，值得肯定，但是一些地方在貫徹環(huán)保理念的同時(shí)也出現(xiàn)了貪大求全、不切實(shí)際等各種問(wèn)題。比如在工業(yè)園區(qū)盲目追求花園式工廠，制定過(guò)高的不切實(shí)際的綠化指標(biāo)，導(dǎo)致工業(yè)生產(chǎn)效率低下，反而影響了當(dāng)初設(shè)立產(chǎn)業(yè)園區(qū)騰籠換鳥(niǎo)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的初衷；又比如在西部干旱缺水地區(qū)盲目追求水面覆蓋率，大量設(shè)置人造水網(wǎng)，反而造成了各種浪費(fèi)。

(3)民眾參與意識(shí)提高可能帶來(lái)的不可預(yù)測(cè)性。近些年來(lái)，由于維權(quán)意識(shí)、參與意識(shí)的提高，以及社會(huì)各界的努力下，土地規(guī)劃中的民眾參與因素作用越來(lái)越大，這大大有利于規(guī)劃的科學(xué)制定和順利執(zhí)行，值得肯定。但是從另一方面來(lái)看，由于一些地方的民眾在參與過(guò)程中往往不能夠科學(xué)把握全部情況，而一旦其合理或不合理訴求得不到滿足之時(shí)，反而成為各類群體性事件的重要誘因之一。為了確保民眾的知情權(quán)和參與權(quán)，一些地區(qū)做出了各種有益嘗試，但卻每每遇到諸如環(huán)境公測(cè)公布若干年都無(wú)人問(wèn)津，一旦工程上馬之后卻群起反對(duì)之類的尷尬。此外，民眾參與還將在未來(lái)與更加具體甚至直接的利益掛鉤，諸如與各類產(chǎn)權(quán)、勞動(dòng)力輸出等多種要素直接掛鉤，因而也容易引發(fā)多種矛盾。如何及時(shí)提前告知群眾，同時(shí)確保項(xiàng)目在上馬前能得到充分討論，在上馬后能順利執(zhí)行，將是新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中值得關(guān)注的一個(gè)課題。

再次，土地新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地節(jié)約集約利用將繼續(xù)面臨更加復(fù)雜的輿論環(huán)境。在目前城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的媒體比以往具有了更大的公眾參與性、及時(shí)性和多樣性。土地節(jié)約集約利用問(wèn)題，不僅涉及當(dāng)?shù)卣⑵髽I(yè)、民眾等各利益直接相關(guān)方，而且可能在極短時(shí)間內(nèi)擴(kuò)散到全國(guó)甚至更加廣闊的范圍，并有可能夾雜著利益訴求方有意識(shí)的設(shè)置話題并引領(lǐng)輿論甚至歪曲輿論。在這種情況下，土地節(jié)約集約利用問(wèn)題不僅需要事前科學(xué)論證、民主決策，更要求在事發(fā)后反應(yīng)更加迅速、及時(shí)，最好是即時(shí)反應(yīng)并即時(shí)通報(bào)消息，而且不能再像以往那樣只靠一紙權(quán)威發(fā)布來(lái)打天下。在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，人人都可能成為信息源，在這種情況下，誰(shuí)能第一時(shí)間提供權(quán)威信息，誰(shuí)能第一時(shí)間提供種類最豐富的信息，誰(shuí)就可以在后續(xù)行動(dòng)中占得先機(jī)，因此國(guó)土資源部門必須比以往更加注重對(duì)輿論的應(yīng)對(duì)，并進(jìn)一步講求方式方法。

3 思考與應(yīng)對(duì)

我國(guó)要走什么樣的新型城鎮(zhèn)化之路？對(duì)此，黨的十八大以來(lái)中央多次會(huì)議已經(jīng)指明了方向。2014年3月，《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》正式頒布，這一規(guī)劃指出了我國(guó)新型城鎮(zhèn)化的重大意義、發(fā)展現(xiàn)狀和發(fā)展態(tài)勢(shì)，提出了未來(lái)發(fā)展的指導(dǎo)思想和發(fā)展目標(biāo)，并具體結(jié)合農(nóng)業(yè)、工業(yè)、法律法規(guī)、戶籍、就業(yè)、社會(huì)保障、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、城市規(guī)劃、社會(huì)治理等多個(gè)方面加以闡述，這也為未來(lái)土地節(jié)約集約利用指明了方向。

(1)從具體執(zhí)行角度來(lái)看，未來(lái)土地節(jié)約集約利用首先應(yīng)該加大自身的科技含量。這個(gè)科技含量包含兩個(gè)層面：其一是自身土地節(jié)約集約專業(yè)技術(shù)水平應(yīng)進(jìn)一步提高，利用更多、更先進(jìn)的科學(xué)理論和科技成果；其二是把國(guó)土資源部門所秉持的科技含量進(jìn)一步推廣到公眾中去，通過(guò)進(jìn)一步的科普和有效的信息溝通渠道，成為真正的科技權(quán)威，這樣才能讓土地節(jié)約集約利用真實(shí)可信，得到公眾的理解和擁護(hù)，進(jìn)而推動(dòng)土地節(jié)約集約利用工作的良性展開(kāi)。

(2)從工作方法和思路上來(lái)看，未來(lái)土地節(jié)約集約利用工作更需要深度的“交叉”和“聯(lián)動(dòng)”。比如一個(gè)PX項(xiàng)目，目前涉及的部門從國(guó)家層面上橫向可能包括發(fā)改委、國(guó)土資源部、工信部、環(huán)保部等多個(gè)部門，從縱向可能包括省、地市甚至到村委會(huì)等各級(jí)職能部門，而且還包括各種關(guān)聯(lián)的企事業(yè)單位。而在未來(lái)，這種關(guān)聯(lián)可能會(huì)進(jìn)一步復(fù)雜化，在這種情況下，需要通過(guò)交叉和聯(lián)合，建立有效的土地節(jié)約集約聯(lián)席機(jī)制，實(shí)現(xiàn)各個(gè)部門、各個(gè)行業(yè)以及從中央到地方的有效協(xié)同，從而及時(shí)有效地處理土地節(jié)約集約工作中遇到的各種問(wèn)題。

(3)從工作實(shí)效來(lái)看，大力推進(jìn)事前預(yù)警機(jī)制和事后反饋機(jī)制十分必要。在一些地方出現(xiàn)的侵占土地案件中，事前預(yù)警如果及時(shí)就會(huì)將損失減少到最小甚至遏制住苗頭，而順暢有效的事后反饋機(jī)制則有助于土地節(jié)約集約利用長(zhǎng)效化。要建立事前預(yù)警機(jī)制和事后反饋機(jī)制，不僅需要科技上的投入和創(chuàng)新，通過(guò)增加更多的監(jiān)測(cè)點(diǎn)、更好的監(jiān)測(cè)設(shè)備來(lái)實(shí)施監(jiān)控，通過(guò)更科學(xué)的大數(shù)據(jù)來(lái)實(shí)現(xiàn)趨勢(shì)分析和預(yù)測(cè)，還需要開(kāi)展和拓寬反饋渠道，理順各個(gè)工作節(jié)點(diǎn)，將土地供需情況進(jìn)一步精準(zhǔn)把握。

(4)從改善輿論環(huán)境來(lái)看，要將土地節(jié)約集約利用的“相對(duì)性”進(jìn)一步推廣，以有效應(yīng)對(duì)一些把環(huán)?；蚱渌砟顦O端化的錯(cuò)誤傾向。土地節(jié)約集約利用的理念，本身就是一個(gè)相對(duì)概念而不是一個(gè)絕對(duì)概念，不能用有或者沒(méi)有來(lái)簡(jiǎn)單衡量，必須在符合國(guó)家大政方針的前提下，因地點(diǎn)、時(shí)間、具體情況的不同而差別化設(shè)置和調(diào)整，這一認(rèn)識(shí)不僅要為政策制定者、執(zhí)行者普遍接受，更要通過(guò)更多更廣泛的科普活動(dòng)深入到公眾心中。另一方面，在面對(duì)互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的輿情時(shí)，更需要土地工作者與其他多個(gè)相關(guān)部門及企事業(yè)單位深度“交叉”“聯(lián)合”，在堅(jiān)持原則的基礎(chǔ)上，采取更靈活更快速的反應(yīng)方式，主動(dòng)搶占輿論制高點(diǎn)。

[1]畢寶德.土地經(jīng)濟(jì)學(xué)（第五版）[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2006.

[2]郝晉珉.土地利用規(guī)劃學(xué)[M].北京:中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)出版社,2006. [3](日)藤田昌久,(美)保羅·克魯格曼，等.空間經(jīng)濟(jì)學(xué):城市、區(qū)域與國(guó)際貿(mào)易[M].梁琦，譯.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社,2011.

[4]國(guó)務(wù)院.國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014－2020年）[EB/OL].（2014-03-16）[2014-07-26].http://www.gov.cn/gongbao/ content/2014/content_2644805.htm.

[5]付欽太.新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中節(jié)約集約利用土地資源問(wèn)題探析[J].學(xué)習(xí)論壇,2014(1):36-40.

[6]胡春湘.城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地節(jié)約集約利用的長(zhǎng)效機(jī)制探討[J].中南林業(yè)科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2014(1):79-82.

Discussion on Econom ical and Intensive Utilization of Landsin the Context of New-Type Urbanization

YU Yang
(Central University of Finance and Economics, Beijing 100081)

In the context of new-type urbanization, we should correctly understand the new challenges that China faces in its efforts to promote economical and intensive utilization of land. In accordance with the new requirements ofindustrialization, informationization, and agricultural modernization, this paper points out that in terms ofeconomical and intensive utilization of land in the future, the first thing we must do is to increasetechnology content from the angle of implementation; from working method and thoughts, the initiatives that we must do is to deepen “cross “and “l(fā)inkages”. On that basis, it is important for us to devote major efforts to promote pre-warning mechanism and post-feedback mechanisms from the actual effect. We must further popularize “relativity” of econom ical and intensive utilization of lands from the point of improving public opinion environment, thus effectively responding extremely error-prone w ith regard to the environmental protection or other ideas.

new-type urbanization; economical and intensive utilization of lands; thinking; response

F301.0；F062.1

C

1672-6995（2014）11-0070-03

2014-08-29；

2014-09-22

于旸（1983-），女，吉林省長(zhǎng)春市人，中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院研究實(shí)習(xí)員，文學(xué)學(xué)士，主要從事國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究。