加快社會資本進(jìn)入基本公共服務(wù)領(lǐng)域
——以臺州市為例

王侃 李丹 潘君超

加快社會資本進(jìn)入基本公共服務(wù)領(lǐng)域
——以臺州市為例

王侃 李丹 潘君超

臺州是我國民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)祥地，社會資本豐厚，民資辦學(xué)辦醫(yī)基礎(chǔ)條件良好且前景看好，尤其是在當(dāng)前全面深化改革推進(jìn)，創(chuàng)新社會資本投資機(jī)制的新形勢和新背景下，進(jìn)一步破除社會資本投資的體制機(jī)制障礙，拓寬臺州社會資本投資領(lǐng)域和渠道，促進(jìn)社會資本在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等領(lǐng)域的投入，對于促進(jìn)臺州投資創(chuàng)業(yè)便利化、擴(kuò)大社會服務(wù)總體規(guī)模、滿足人民群眾多層次公共服務(wù)需求等具有重要意義。

發(fā)展現(xiàn)狀

當(dāng)前，臺州社會資本以參股、獨(dú)資、BOT、TOT等多種形式率先進(jìn)入基本公共服務(wù)領(lǐng)域。2013年，社會資本在教育、醫(yī)療等領(lǐng)域的投資共為2.36億元，比2010年增加了3.23倍，比重分別達(dá)到18.8%、16.3%。

——教育領(lǐng)域。2012年，出臺《關(guān)于進(jìn)一步加快改革做優(yōu)做強(qiáng)民辦教育的若干意見》（臺政辦發(fā)〔2012〕149號），臺州對民辦教育的支持力度不斷加大，特別是在教師流動、自主招生、收費(fèi)核準(zhǔn)、以獎(jiǎng)代補(bǔ)等方面政策含金量很高，有力促進(jìn)了臺州民辦教育的持續(xù)健康發(fā)展。

——醫(yī)療領(lǐng)域。2013年底，出臺《加快推進(jìn)社會資本舉辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)的實(shí)施意見》（臺政辦發(fā)〔2014〕43號）等“1+4”配套政策，創(chuàng)新社會資本辦醫(yī)機(jī)制。2014年起，市本級財(cái)政每年安排500萬元（暫定3年）作為獎(jiǎng)補(bǔ)資金，用于兌現(xiàn)財(cái)稅優(yōu)惠政策、重點(diǎn)扶持民辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)建設(shè)。

——養(yǎng)老領(lǐng)域。2014年8月，出臺《關(guān)于加快推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見》（臺政辦發(fā)〔2014〕37號），加快推進(jìn)社會養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展。

此外，為暢通社會資本的進(jìn)入渠道，按照“非進(jìn)即入”原則，臺州進(jìn)一步深化行政審批制度改革，即將出臺《臺州市企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)目錄》，目錄以外的項(xiàng)目政府不再審批。

主要問題

扶持政策尚未落地生根，社會資本可望而不可即。玻璃門、彈簧門現(xiàn)象依然不同程度的存在，究其原因是政策未落地生根。近年來省、市政府為了支持社會資本舉辦公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，出臺了一些優(yōu)惠政策，如民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)優(yōu)先安排建設(shè)用地，用水用電等與居民用戶實(shí)行同價(jià)，免收相應(yīng)的配套費(fèi)等，可實(shí)際上很多政策沒有執(zhí)行到位，效果不理想。在醫(yī)療領(lǐng)域，政策規(guī)定社會資本可以平等舉辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)，符合條件的可以申報(bào)醫(yī)療保險(xiǎn)定點(diǎn)單位，但實(shí)際上能夠申辦下來的民辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)并不多。無政策難實(shí)施、有政策未實(shí)施，使社會資本在進(jìn)入基本公共服務(wù)領(lǐng)域時(shí)步履維艱。

要素保障時(shí)常捉襟見肘，社會資本感慨有心乏力。公共服務(wù)領(lǐng)域投資存在投資金額大、回報(bào)期長、利潤率低的特點(diǎn)，從而決定大多數(shù)中小規(guī)模的社會資本必須依靠融資來保障后續(xù)發(fā)展資金。而在實(shí)際操作中，社會資本投資主體往往由于資信度不高、信用評級缺乏和財(cái)務(wù)管理不規(guī)范等問題，不能滿足信貸要求，相關(guān)資產(chǎn)在抵押、質(zhì)押、擔(dān)保上因?yàn)椤段餀?quán)法》和《擔(dān)保法》等法規(guī)限制不得用作抵押。我國目前金融機(jī)構(gòu)也沒有出臺扶持公共服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展的金融業(yè)務(wù)。發(fā)達(dá)國家通?？蔀轲B(yǎng)老機(jī)構(gòu)投資者提供10年以上、利率在5%左右的長期貸款，資金短缺成為困擾民辦公共服務(wù)機(jī)構(gòu)生存和發(fā)展的最根本因素。

身份待遇影響人才流動，社會資本唯有望洋興嘆。人力資源是教育、醫(yī)療等公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的核心競爭力。以教育和醫(yī)療服務(wù)為例，這兩種服務(wù)的有效供給本質(zhì)上取決于高質(zhì)量的教師和醫(yī)護(hù)人員。雖然政策規(guī)定民辦學(xué)校的教師、非公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)的醫(yī)護(hù)人員享受與公立機(jī)構(gòu)同類人員的同等待遇，但公立機(jī)構(gòu)屬于事業(yè)單位，在人員編制、財(cái)政投入、職稱評聘、社會保障等方面實(shí)行事業(yè)單位管理辦法，這是無可比擬的資源優(yōu)勢。相比之下，社會機(jī)構(gòu)大多數(shù)正處于起步發(fā)展中，因?yàn)橘Y金問題無法給予隊(duì)伍人員相當(dāng)于公立機(jī)構(gòu)的相似待遇，導(dǎo)致不少優(yōu)秀人才在流動時(shí)更傾向于考慮公立機(jī)構(gòu)。況且公立機(jī)構(gòu)因與行政部門有著千絲萬縷的聯(lián)系，可以得到大部分財(cái)政補(bǔ)貼。如在學(xué)前教育領(lǐng)域，普惠性幼兒園持有上崗證的教師每年享受政府補(bǔ)助，但對于民辦中高端幼兒園因?yàn)槭召M(fèi)水平高于普惠性幼兒園從而取消對持有上崗證的教師補(bǔ)助，加重了中高端幼兒園的辦學(xué)成本。因此，公立機(jī)構(gòu)吸引并聚集了大量優(yōu)秀人才，部分民辦機(jī)構(gòu)甚至成為公立機(jī)構(gòu)的“培訓(xùn)基地”。社會服務(wù)機(jī)構(gòu)因?yàn)槿瞬派?，?yán)重制約了社會資本機(jī)構(gòu)的發(fā)展壯大。

退出機(jī)制有待建立健全，社會資本期待科學(xué)監(jiān)管。民辦公益事業(yè)單位倒閉是一種正常現(xiàn)象，但臺州對民辦公益事業(yè)單位的退出大多以自發(fā)無序?yàn)橹?，退出機(jī)制在某種意義上還處于真空狀態(tài)。由于缺乏健全的退出機(jī)制，投資人退出、單位的變更和終止、單位終止后剩余財(cái)產(chǎn)的歸屬等問題都會影響投資者的心態(tài)致使他們產(chǎn)生某些短期行為，為單位長遠(yuǎn)發(fā)展埋下隱患，并直接影響社會資本的進(jìn)入。

發(fā)展建議

社會資本有進(jìn)入基本公共服務(wù)領(lǐng)域的意愿和動力，公共服務(wù)有引進(jìn)社會資本的需求和空間，二者能否有機(jī)結(jié)合并推動公共服務(wù)又好又快發(fā)展，關(guān)鍵在于消除體制機(jī)制障礙，形成促進(jìn)社會資本投資參與基本公共服務(wù)領(lǐng)域建設(shè)發(fā)展的良好政策環(huán)境。

就政府而言，最重要的是嚴(yán)格落實(shí)好目前已出臺的《關(guān)于進(jìn)一步加快改革做優(yōu)做強(qiáng)民辦教育的若干意見》（臺政辦發(fā)〔2012〕149號）、《加快推進(jìn)社會資本舉辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)的實(shí)施意見》（臺政辦發(fā)〔2014〕43號）等“1+4”配套政策、《關(guān)于加快推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見》（臺政辦發(fā)〔2014〕37號）等文件精神，做好引導(dǎo)、監(jiān)管和保障工作。

——準(zhǔn)確定位、放寬放活。鼓勵(lì)社會資本進(jìn)入基本公共服務(wù)領(lǐng)域的前提是準(zhǔn)確定位——“公立強(qiáng)保障，民辦高大上”。公立機(jī)構(gòu)要體現(xiàn)公益性、發(fā)揮托底作用，滿足人民群眾的基本需求，比如基礎(chǔ)教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等服務(wù)。而由社會資本發(fā)起的公共服務(wù)機(jī)構(gòu)更要凸顯特色，體現(xiàn)多樣性，滿足人民群眾不同層次的需求，為市民提供個(gè)性化服務(wù)，讓市民有更多的選擇。比如鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會資本進(jìn)入高端的醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等領(lǐng)域。兩者應(yīng)優(yōu)勢互補(bǔ)、相得益彰。

應(yīng)進(jìn)一步鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會資本以兼并、收購、參股、合作、租賃、承包等形式進(jìn)入基本公共服務(wù)領(lǐng)域。支持社會資本投資學(xué)前教育和義務(wù)教育，鼓勵(lì)高中段學(xué)校通過公建民營、委托管理、混合所有制等多種形式辦學(xué)；探索中外合作辦學(xué)模式和公辦民辦學(xué)校之間組建教育集團(tuán)。在各個(gè)縣（市、區(qū)）保證建有一家公立醫(yī)院的基礎(chǔ)上，對其他存量醫(yī)院可鼓勵(lì)和支持其開展混合所有制改革，鼓勵(lì)社會資本優(yōu)先投向醫(yī)療資源稀缺、特需醫(yī)療服務(wù)以及中醫(yī)醫(yī)療領(lǐng)域。支持社會力量設(shè)立醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，提供高端健康養(yǎng)老服務(wù)。

——機(jī)制創(chuàng)新、良性互動。建立民辦公共服務(wù)機(jī)構(gòu)退出預(yù)警及干預(yù)機(jī)制、制定相關(guān)法律和實(shí)施細(xì)則，為民辦公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的退出建立良好制度環(huán)境。健全風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對機(jī)制，鼓勵(lì)沒有自有用房和重要固定資產(chǎn)的民辦教育、醫(yī)療、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，建立風(fēng)險(xiǎn)防范基金，參加商業(yè)保險(xiǎn)。建立投資獎(jiǎng)勵(lì)制度，非營利性民辦機(jī)構(gòu)在扣除成本、預(yù)留發(fā)展基金和提取其他有關(guān)費(fèi)用后，如當(dāng)年仍有收支結(jié)合，經(jīng)該機(jī)構(gòu)決策層同意并經(jīng)審計(jì)符合規(guī)定的，可從收支結(jié)余中提取一定比例用于獎(jiǎng)勵(lì)舉辦人。

嚴(yán)格落實(shí)公共服務(wù)機(jī)構(gòu)人事新制度。民辦機(jī)構(gòu)的工作人員在職稱評聘、科研立項(xiàng)、學(xué)術(shù)活動、評先評優(yōu)等方面享受與公立機(jī)構(gòu)同類人員同等待遇，減少繳納社會保險(xiǎn)、職稱評定方面的歧視，促進(jìn)公立機(jī)構(gòu)和民辦機(jī)構(gòu)之間人才雙向流動。敦促民辦機(jī)構(gòu)為職工繳納“五險(xiǎn)一金”，符合條件的民辦機(jī)構(gòu)服務(wù)人員可納入公益性崗位開發(fā)，給予相應(yīng)的崗位補(bǔ)貼、社會保險(xiǎn)補(bǔ)貼和培訓(xùn)補(bǔ)貼。

——融資破難，優(yōu)惠扶持。積極創(chuàng)新對社會資本投資參與公共服務(wù)的授信、審貸、還款模式。大力發(fā)展股權(quán)投資基金，引導(dǎo)和支持社會資本以各種形式參與公共服務(wù)，試點(diǎn)聯(lián)合擔(dān)保、知識產(chǎn)權(quán)質(zhì)押等形式，擴(kuò)大社會資本融資渠道。支持民辦教育機(jī)構(gòu)、民辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)、民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)以收費(fèi)權(quán)和知識產(chǎn)權(quán)等質(zhì)押融資，支持民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、營利性民辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)以有償取得的土地、產(chǎn)權(quán)明晰的房產(chǎn)等固定資產(chǎn)申請抵押貸款，財(cái)政出資的融資性擔(dān)保機(jī)構(gòu)優(yōu)先為符合條件的民辦教育機(jī)構(gòu)提供擔(dān)保。

在新增用地規(guī)劃中預(yù)留一定比例的公共服務(wù)用地，社會資本享有與公立機(jī)構(gòu)同等的供地待遇。非營利性公共服務(wù)可以劃撥方式取得土地使用權(quán)，但不得擅自改變土地用途。鼓勵(lì)社會資本將擁有使用權(quán)的土地和房屋投入公共服務(wù)領(lǐng)域，按照公共服務(wù)的內(nèi)容和性質(zhì)，分別給予不同的稅費(fèi)優(yōu)惠和財(cái)政扶持。完善社會資本使用國有土地和房屋的管理辦法。

同時(shí)，完善社會服務(wù)價(jià)格收費(fèi)政策，適當(dāng)減免行政事業(yè)性收費(fèi)，用電、用水、用氣實(shí)行民用價(jià)格，非營利性機(jī)構(gòu)自用房產(chǎn)和土地免征房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅，免征企業(yè)所得稅和營業(yè)稅。營利性機(jī)構(gòu)享受一定稅收減免優(yōu)惠。對社會資本分紅和利潤等再投入公共服務(wù)的投資，給予各項(xiàng)稅收抵免。

——專項(xiàng)補(bǔ)助，強(qiáng)化引導(dǎo)。逐步擴(kuò)大財(cái)政資金扶持社會資本投資參與基本公共服務(wù)領(lǐng)域的資金規(guī)模，創(chuàng)新財(cái)政和支持方式，重點(diǎn)支持社會資本從事非營利性或微利活動，提高財(cái)政資金的使用效率。通過設(shè)立民辦教育發(fā)展基金、民辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)專項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助資金、養(yǎng)老服務(wù)業(yè)專項(xiàng)資金，進(jìn)一步發(fā)揮財(cái)政資金的保障性和引導(dǎo)性作用。

作者單位：臺州市發(fā)展和改革委員會