讀《關于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》解

杭州市國土資源局 陳 軍

日前，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》（以下簡稱《意見》），提出改革涉法涉訴信訪工作機制，依法處理涉法涉訴信訪問題，該意見對城市農(nóng)村房屋征收所涉及的信訪工作具有重大意義，現(xiàn)就有關內(nèi)容進行如下解讀。

一、《意見》出臺的背景

近年來，隨著社會利益格局的不斷調(diào)整，當事人民主法制意識不斷提高，維權意識增強而上訪，大量社會矛盾糾紛尤其是征地拆遷補償以案件形式匯聚到信訪部門和司法機關，致使涉法涉訴信訪量居高不下，以杭州市為例，2011年涉及征地拆遷信訪389件；2012年涉及征地拆遷信訪347件；2013年涉及征地拆遷信訪299件。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，把涉法涉訴信訪納入法治軌道解決，建立涉法涉訴信訪依法終結制度。與此同時，隨著越來越多的社會矛盾以案件形式進入司法領域，也出現(xiàn)了訴訟與信訪交織、法內(nèi)處理與法外解決并存的狀況，導致少數(shù)群眾“信訪不信法”甚至“棄法轉(zhuǎn)訪”、“以訪壓法”等問題比較突出，在新聞媒體和輿論傳媒日益發(fā)達的今天，群眾對國家的法律法規(guī)了解的越來越多，并且在日常生活中能夠加以運用，群眾的民主意識、法制意識普遍增強，維護自身合法權益的觀念有了較大提高，遇事敢說、敢找、敢反映，為涉法上訪打下了基礎。也有一些群眾對法律法規(guī)一知半解，理解不夠透徹，故而上訪。這些現(xiàn)象嚴重損害司法權威，影響正常有序的涉法涉訴信訪秩序。各種社會矛盾，最終還是要在規(guī)范的、法律的軌道上解決。這既需要法律精神和法律思維的養(yǎng)成，也需要完善相關制度、機制?！兑庖姟逢U述了建立涉法涉訴信訪依法終結制度、依法處理涉法涉訴信訪問題的主要內(nèi)容、配套措施和工作要求，是貫徹落實黨的十八屆三中全會精神的具體體現(xiàn)。推動涉法涉訴信訪工作機制改革，既是全面推進依法治國的必然要求，也是維護最廣大人民根本利益的需要，不僅有利于從制度機制上倒逼政法機關提高執(zhí)法司法質(zhì)量和水平，保證當事人合法訴求及時得到解決，而且有利于從制度機制上推動形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的法治環(huán)境，更好地維護法律尊嚴、維護人民群眾合法權益、維護社會和諧穩(wěn)定。

二、建立依法處理涉法涉訴信訪問題的新機制

實際情況中，經(jīng)常性集中交辦、過分依靠行政推動、通過信訪啟動法律程序的工作方式，使得涉法涉訴信訪高居不下。在征地拆遷補償領域，少數(shù)群眾以維護自身權益為理由，不斷纏訪、鬧訪，給各級信訪部門造成巨大壓力。例如杭州市江干區(qū)××鎮(zhèn)××村拆遷戶等10多人，信訪13次，反映綜合改造指揮部違法拆遷，要求對其進行賠償；江干區(qū)××鎮(zhèn)××村等13人，信訪3次，反映建設單位補償不到位；拱墅區(qū)××鎮(zhèn)××村等14人，信訪10次，反映建設單位以拆遷代替征收，掠奪信訪人的集體土地資產(chǎn)和宅基地。按照反映的情況如屬實，完全可付諸法律，不需靠頻繁上訪解決。

《意見》提出，改革涉法涉訴信訪工作機制、依法處理涉法涉訴信訪問題的總體思路是：改變經(jīng)常性集中交辦、過分依靠行政推動、通過信訪啟動法律程序的工作方式，把解決涉法涉訴信訪問題納入法治軌道，由政法機關依法按程序處理，依法糾正執(zhí)法差錯，依法保障合法權益，依法維護公正結論，保護合法信訪、制止違法鬧訪，努力實現(xiàn)案結事了、息訴息訪，實現(xiàn)維護人民群眾合法權益與維護司法權威的統(tǒng)一。

——實行訴訟與信訪分離制度，把涉及民商事、行政、刑事等訴訟權利救濟的信訪事項從普通信訪體制中分離出來，由政法機關依法處理。

——建立涉法涉訴信訪事項導入司法程序機制，各級政法機關及時審查涉法涉訴信訪事項，符合法律規(guī)定的，依法轉(zhuǎn)入相應法律程序辦理；不符合法律規(guī)定的，做好解釋說明工作。

——嚴格落實依法按程序辦理制度，對已經(jīng)進入法律程序處理的涉法涉訴信訪問題，政法機關依法按程序在法定時限內(nèi)公正辦結。

——建立涉法涉訴信訪依法終結制度，對經(jīng)過中央或省級政法機關審核，認定涉法涉訴信訪人反映的問題已經(jīng)得到公正處理，除有法律規(guī)定的情形外，依法不再啟動復查程序。

——健全國家司法救助制度，對因遭受犯罪侵害或民事侵權，無法經(jīng)過訴訟獲得有效賠償，造成當事人生活困難的，按規(guī)定及時給予司法救助。

三、實行訴訪分離后，群眾涉法涉訴信訪問題的途徑

2005年1月10日頒布的《信訪條例》第十四條明確：對依法應當通過訴訟、仲裁、行政復議等法定途徑解決的投訴請求，信訪人應當依照有關法律、行政法規(guī)規(guī)定的程序向有關機關提出。而實際情況是，群眾過分依賴信訪。例如市土地儲備中心在收購×××地塊過程中，張××其作為當事人朱××（已死亡）的親屬，向×××公司、市土地儲備中心和有關部門提出其位于×××地塊內(nèi)的房屋被×××公司侵占事宜，并付諸民事訴訟，經(jīng)下城區(qū)法院、市中級法院民事審定、省高院裁定均認為朱××房屋早在1983年已被其他單位征用，×××公司非本案適格被告，但因其他主體已更換名稱，處理歷史遺留問題有一定難度，同時，朱××是否在拆遷時已得到安置尚未可知。故張××堅持認定市土地儲備中心是×××公司地塊的收儲單位，是1983年征用房屋單位現(xiàn)有的權利義務承受單位，屢次到市國土局進行纏訪、鬧訪并威脅、污蔑經(jīng)辦人員，直至2013年1月24日，張××夫婦通過南都網(wǎng)登載新聞《杭州市民給國土資源局送錦旗：史上烏龍獎》不實信息。該報道被眾多網(wǎng)站轉(zhuǎn)載，造成了較壞的社會影響。

《意見》明確，各級信訪部門對到本部門上訪的涉訴信訪群眾，應當引導其到政法機關反映問題；對按規(guī)定受理的涉及公安機關、司法行政機關的信訪事項，轉(zhuǎn)同級政法機關依法處理。信訪群眾直接到政法機關反映訴求，可以少走彎路，便于政法機關及時處理。其次，要向有管轄權的政法單位反映問題，而不是多頭訪、越級訪。屬于哪一級管的，到哪一級申訴；屬于哪一個部門辦的，到哪一個部門申訴。不按法律規(guī)定，到政法各單位多頭上訪、越級進京上訪等，都無助于問題的解決。第三，要正確理解法律，不纏訪鬧訪。對群眾到相應政法單位反映的涉法涉訴信訪事項，辦案機關不是一律啟動法律程序。要經(jīng)過審查、甄別，符合法律規(guī)定的，才能進入復議、復核、再審程序處理。對于不符合法律規(guī)定的信訪事項，或是正在法律程序辦理中，當事人直接上訪的，政法機關依法不予受理。反復纏訪甚至違法鬧訪的，將受到依法處理。

四、信訪群眾反映的問題能否得到及時公正處理

改革涉法涉訴信訪工作機制，就在于將群眾反映的問題在法定程序和時限內(nèi)得到公平公正解決。這是讓人民群眾相信改革、支持改革的根本所在。對此，《意見》從四個方面提出了明確要求：一是提高執(zhí)法質(zhì)連結合深化司法體制改革，建立健全科學合理、監(jiān)督有力、規(guī)范有序的司法權力運行機制，從制度上保證嚴格執(zhí)法、公正司法，使每一起案件處理都做到實體公正、程序公正、規(guī)范高效，經(jīng)得起檢驗。二是強化執(zhí)法監(jiān)督，加大各個執(zhí)法環(huán)節(jié)之間、政法各單位之間、上下級政法單位之間的監(jiān)督力度，確保執(zhí)法司法權不被濫用，執(zhí)法辦案中的過錯、瑕疵得到依法及時糾正。三是嚴格責任追究完善執(zhí)法司法責任制，嚴格落實辦案質(zhì)量終身負責制。對于冤假錯案，嚴查執(zhí)法不公、不廉問題；對于群眾訴求不及時受理、不按期辦結、有錯不糾的，依紀依法追究辦案人員和相關領導責任；對于信訪問題突出的地方，倒查政法單位領導班子責任，使廣大政法干警敬畏法律、敬畏人民，依法用權、秉公辦事。四是深化執(zhí)法公開，構建開放、動態(tài)、透明、便民的陽光執(zhí)法司法新機制，凡是法律規(guī)定應當公開的案件信息，都應當公開；生效后的裁判文書，應當依法在政法機關的官方網(wǎng)站上公布，讓群眾看得到，監(jiān)督得了，提高群眾對涉法涉訴信訪問題處理的認可度。

五、《意見》對建立涉法涉訴信訪依法終結制度的具體規(guī)定

信訪群眾最為關心的一個問題是涉法涉訴信訪如何終結。一些信訪事項終而不結、無限申訴，反復啟動法律處理程序，是困擾信訪部門和政法機關的一個難題，耗費了大量司法資源和行政資源，也加重了信訪人自身的負擔。對此，《意見》提出，對涉法涉訴信訪事項，已經(jīng)窮盡法律程序的，依法作出的判決、裁定為終結決定。辦案機關、當事人都要自覺接受和維護依法作出的處理結論。對于反復纏訪纏訴的，經(jīng)過案件審查、評查，由中央或省級政法機關審核，認定其反映問題已經(jīng)得到公正處理的，除有法律規(guī)定的情形外，依法不再啟動復查程序。各級各有關部門不再統(tǒng)計、交辦、通報，重點是做好對信訪人的解釋、疏導工作。地方黨委和政府及其基層組織要落實好教育幫扶和矛盾化解工作，使信訪人息訴息訪，回歸正常的生產(chǎn)生活。

六、《意見》對依法維護涉法涉訴信訪秩序提出了具體要求

地方各級政府信訪部門及司法機構是維護涉法涉訴秩序的基礎，正確引導群眾的信訪渠道、司法機構的及時受理將化解部分的信訪案件?！兑庖姟窂乃膫€方面，對依法維護涉法涉訴信訪秩序提出了具體要求。一是暢通信訪渠道。各級政法機關要健全來信、來訪、網(wǎng)上信訪、電話信訪一體化接訪網(wǎng)絡，為涉法涉訴信訪群眾反映問題提供暢通便捷的渠道。堅決杜絕一切“攔卡堵截”正常上訪人員的錯誤做法；堅決杜絕違法限制或變相限制上訪人員人身自由的行為。二是防止案件積壓。政法機關要按照修改后的刑事訴訟法、民事訴訟法規(guī)定，規(guī)范案件流程，加快案件流轉(zhuǎn)，加強各單位之間的銜接配合，確保依法處理涉法涉訴信訪問題有序高效進行。三是提高基層化解能力。通過健全科學合理的考評指標體系，提高基層解決問題的主動性和實效性，最大限度把矛盾化解在基層。堅持分級分類處理，加大分流疏導力度，勸導當事人依法按程序反映問題，減少越級上訪。四是嚴肅處理違法上訪行為。堅持教育與處罰并重，對伴有違法行為的上訪人員，加強法制教育和批評勸導；對采取極端方式鬧訪、借上訪之名煽動鬧事的，依法嚴肅處理，引導信訪人員依法理性表達訴求，不論有理、無理，都不能違法上訪。