民生保障：保權(quán)利 保底線 保弱勢(shì)
——“十三五”民生保障的一點(diǎn)思考

楊建華

民生保障：保權(quán)利 保底線 保弱勢(shì)
——“十三五”民生保障的一點(diǎn)思考

楊建華

根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展及民生保障需求，應(yīng)在“十三五”期間加大保障力度，實(shí)現(xiàn)從以物質(zhì)保障為主向物質(zhì)與權(quán)利保障并重轉(zhuǎn)變、從以均等化保障為主向均等化與底線保障并重轉(zhuǎn)變、從以全民保障為主向全民共享與重點(diǎn)保障弱勢(shì)群體并重轉(zhuǎn)變

“十二五”期間浙江民生建設(shè)快速推進(jìn)，民生保障水平較快提升，但與百姓對(duì)社會(huì)事業(yè)和公共產(chǎn)品需求的全面快速增長(zhǎng)相比還顯得短缺，住房難、上學(xué)難、就業(yè)難、看病難、養(yǎng)老難的呼聲很高。除了公共產(chǎn)品、公共服務(wù)相對(duì)不足之外，還存在著民生制度碎片化、民生保障資源配置不合理等問題，應(yīng)在“十三五”期間加以盡快改變。根據(jù)浙江經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展及民生保障需求，還需加大三方面的保障力度，實(shí)現(xiàn)三方面的轉(zhuǎn)變。

保權(quán)利：從以物質(zhì)保障為主向物質(zhì)與權(quán)利保障并重轉(zhuǎn)變

以往我們?cè)诮鉀Q民生問題時(shí)，一般都強(qiáng)調(diào)應(yīng)加大財(cái)政投入，這非常正確，所以近年來(lái)連續(xù)多年財(cái)政支出增量的2/3以上用于民生。民生問題，說到底還是權(quán)利問題。應(yīng)當(dāng)把用法治方法、法治手段推動(dòng)民生問題的解決，作為落實(shí)公民權(quán)利的重要舉措。切實(shí)解決群眾反映強(qiáng)烈的問題。從解決這些問題入手，保障公民權(quán)利落實(shí)，推進(jìn)社會(huì)建設(shè)，既找準(zhǔn)了著力點(diǎn)，也找到了共鳴點(diǎn)。

社會(huì)權(quán)利貧困是指獲取社會(huì)權(quán)利的機(jī)會(huì)和渠道不足。與貧困相聯(lián)系的社會(huì)權(quán)利主要涵蓋社會(huì)公正和適當(dāng)?shù)馁Y源分配、機(jī)會(huì)獲得權(quán)等。社會(huì)權(quán)利貧困的一大表現(xiàn)是，有些人群無(wú)法或難以享受其他人群所能夠享受的機(jī)會(huì)，包括得到工作的機(jī)會(huì)、獲取合理勞動(dòng)報(bào)酬機(jī)會(huì)、積聚資金的機(jī)會(huì)、投資興業(yè)的機(jī)會(huì)。它表明，現(xiàn)在一些群體的貧困狀況不是主觀因素造成的，而主要是客觀社會(huì)環(huán)境所導(dǎo)致的機(jī)會(huì)不公的結(jié)果。許多人其實(shí)并不缺乏必要的能力，只是社會(huì)沒有賦予他們發(fā)揮這些能力的公平機(jī)會(huì)和公正權(quán)利。權(quán)利的不足造成了機(jī)會(huì)的有限，而有限的機(jī)會(huì)則影響了經(jīng)濟(jì)的收入，并最終導(dǎo)致了貧困。

“十三五”時(shí)期要大力以保障人民群眾社會(huì)權(quán)利來(lái)保障與改善民生。保障人民群眾基本社會(huì)權(quán)利，如工作權(quán)、教育權(quán)、健康權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、住房權(quán)、晉升權(quán)、遷徙權(quán)、名譽(yù)權(quán)、娛樂權(quán)、平等的性別權(quán)，保障人民群眾對(duì)社會(huì)政策制定的知情權(quán)、咨詢權(quán)、聽證權(quán)、建議權(quán)、監(jiān)督權(quán)。社會(huì)政策作用的對(duì)象是廣大社會(huì)公眾，因此公眾參與制定與他們的利益息息相關(guān)的各種決策，是社會(huì)賦予每個(gè)公民的民主權(quán)利。在制定政策時(shí)，讓相關(guān)社會(huì)群體有充分的參與和表意的機(jī)會(huì)，有利于維護(hù)公眾自己的利益，因此，公民參與被看作是社會(huì)政策的基石。

改進(jìn)公共事務(wù)決策程序，采取民主懇談、參與式政策分析等形式，構(gòu)建新的決策模式，推動(dòng)政策過程的范式性轉(zhuǎn)變。參與式政策分析是一種以協(xié)商或辯論的形式擴(kuò)大公眾參與公共政策的制定和執(zhí)行過程的方法。這種方法是根據(jù)一定程序，挑選相當(dāng)規(guī)模的公眾、聽取他們的意見，有意識(shí)、有目的地收集公眾的意見和建議，然后將公眾的意見、建議和利益表達(dá)整合到政策研究中，從而做出更合理、合法的決策。這些方法融合了科學(xué)與民主的政策制定，有助于決策制定獲取充分的信息支持和民意基礎(chǔ)，可以避免方向性的政策錯(cuò)誤，也能提高公眾對(duì)于政策的認(rèn)同度。

保底線：從以均等化保障為主向均等化與底線保障并重轉(zhuǎn)變

浙江省均等化基本公共服務(wù)體系建設(shè)不斷發(fā)展，公共服務(wù)均等化工作扎實(shí)推進(jìn)。但均等化主要還是針對(duì)群體、區(qū)域、城鄉(xiāng)而實(shí)施的保障，它仍存在一些問題，如公共服務(wù)，包括基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生、公共文化、社會(huì)保障水平等財(cái)政支出地區(qū)差距較大，達(dá)兩倍多，以縣為單位的公共服務(wù)差距更為明顯，城鄉(xiāng)教育分配失衡，城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生、文化資源配置不合理，公共文化服務(wù)供給與需求的不對(duì)稱，運(yùn)行機(jī)制不健全，城鄉(xiāng)社會(huì)保障存在較大制度性差異，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施布局不合理，一些基層群眾因病因突發(fā)事件生活陷于貧困現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。因此，一方面要加大均等化保障力度，另一方面同時(shí)要加強(qiáng)每個(gè)社會(huì)成員基本生活、公共服務(wù)、公共產(chǎn)品享有的底線保障，讓每個(gè)人都能過上基本的衣食無(wú)虞、病困有醫(yī)的尊嚴(yán)生活。

基本公共服務(wù)重點(diǎn)包括社會(huì)保障、社會(huì)事業(yè)、公共設(shè)施等方面。其中，社會(huì)保障重點(diǎn)是社會(huì)就業(yè)、社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利、社會(huì)慈善五個(gè)方面，社會(huì)事業(yè)重點(diǎn)是教育、醫(yī)療、文化、體育等事業(yè)，公共設(shè)施重點(diǎn)是公共交通、供水供電、通信網(wǎng)絡(luò)、污水垃圾處理等基礎(chǔ)設(shè)施。政府需要根據(jù)最低公平的原則制定各項(xiàng)生活保障與公共服務(wù)的最低提供標(biāo)準(zhǔn)，并通過多級(jí)政府分擔(dān)經(jīng)費(fèi)保障地方政府有提供最低標(biāo)準(zhǔn)服務(wù)的能力。同時(shí)，允許并鼓勵(lì)有財(cái)政能力的地方政府提供更多的、質(zhì)量更高的公共服務(wù)，但經(jīng)費(fèi)應(yīng)當(dāng)由地方政府自己承擔(dān)。

底線公平保障模式，既顧及了現(xiàn)實(shí)財(cái)力的可能性，又為不斷提高最低標(biāo)準(zhǔn)留下空間。采用這一模式推進(jìn)基本生活與公共服務(wù)保障，首先要明確基本生活與公共服務(wù)的省級(jí)最低標(biāo)準(zhǔn)，確保欠發(fā)達(dá)地區(qū)、農(nóng)村和弱勢(shì)群體都能享受到最低標(biāo)準(zhǔn)之上的基本生活與公共服務(wù)保障，同時(shí)，逐步縮小城鄉(xiāng)間、區(qū)域間的基本公共服務(wù)享有水平差距，提高公共服務(wù)的公平程度。

保弱勢(shì)：從以全民保障為主向全民共享與重點(diǎn)保障弱勢(shì)群體并重轉(zhuǎn)變

我們?cè)凇笆濉逼陂g重點(diǎn)抓了全民社會(huì)保障問題，讓每個(gè)公民都能享受最基本的社會(huì)保障。這非常正確。但我們感到這還不夠，還需要在讓全民享有最基本社會(huì)保障之外，更加關(guān)注困難群體和弱勢(shì)群體。這二個(gè)群體的生活特別艱辛，但能得到制度性的保障又相對(duì)缺乏，導(dǎo)致這二個(gè)群體的民生問題非常突出。

比如現(xiàn)在農(nóng)村的社會(huì)保障主要分為養(yǎng)老、醫(yī)療、教育和社會(huì)救助這幾塊，雖然浙江已基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障的制度全覆蓋，但保障待遇不高，保障設(shè)施不健全，離農(nóng)民群眾對(duì)社會(huì)保障的需求還有較大的差距，尤其是新型農(nóng)村合作醫(yī)療保障，農(nóng)民反映強(qiáng)烈。社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)能力弱，區(qū)級(jí)醫(yī)院醫(yī)療能力不強(qiáng)等老生常談的問題仍然相當(dāng)嚴(yán)重，大病的門診報(bào)銷比例過低，農(nóng)民害怕生病，農(nóng)村低保戶中因病致貧的較多。農(nóng)村生活救助標(biāo)準(zhǔn)較低，只能保證其基本生存需要，遇到大病或慢性病，缺乏其它臨時(shí)性的救助措施，導(dǎo)致因病致貧。

管理學(xué)有“木桶理論”，說的是最短的木板決定整個(gè)木桶的容積。浙江還有數(shù)量不小的困難群體、弱勢(shì)群體和優(yōu)撫群體，他們就是那塊“最短的木板”，需要救助和幫助。做好社會(huì)救助、社會(huì)福利、優(yōu)撫安置等方面的工作，保障“三個(gè)群體”的基本生活權(quán)益，就是讓“最短的木板”不再成為“缺口”，實(shí)現(xiàn)共同富裕的小康社會(huì)。如果改善了困難群體、弱勢(shì)群體的生活狀況，也就改善了整個(gè)社會(huì)的生活狀況。

我們不能讓太多的人處于社會(huì)主流生活之外，不能因?yàn)橛行┤松钬毨Щ蛏鏃l件差只給予救濟(jì)就能解決問題。我們應(yīng)該讓更多的人進(jìn)入主流社會(huì)，避免他們的邊緣化。要注重制度建設(shè)，注重措施落實(shí)，注重長(zhǎng)效機(jī)制的建立，加快困難群體、弱勢(shì)群體各項(xiàng)民生保障方面的制度建設(shè)，注重整體安排、制度創(chuàng)新和長(zhǎng)效機(jī)制的形成，做到困難群眾出現(xiàn)一個(gè)，就能有相應(yīng)扶困機(jī)制作出應(yīng)答，給與相應(yīng)的制度化救助。建立困難人口疾病醫(yī)療救助制度。針對(duì)遭遇天災(zāi)人禍的困難人口，建立緊急救助機(jī)制。通過這些制度安排和上述政策措施，即可以構(gòu)建一個(gè)完整的最低保障網(wǎng)。不斷健全保障內(nèi)容，逐步擴(kuò)大保障范圍，適時(shí)提高保障標(biāo)準(zhǔn)，持久、規(guī)范地解決“二個(gè)群體”的基本生活問題。

要突出重點(diǎn)。當(dāng)前和今后在解決民生問題方面，要以全面落實(shí)城鄉(xiāng)低保制度為重點(diǎn)，健全銜接配套、覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)救助體系，以扶老、助殘、救孤、濟(jì)困為重點(diǎn)，大力發(fā)展社會(huì)福利。強(qiáng)化困難群體和弱勢(shì)群體服務(wù)，通過實(shí)施積極的就業(yè)政策、完善社會(huì)保障體系、發(fā)展社會(huì)福利、加大扶貧開發(fā)力度等一系列政策措施，著力改善困難群體、弱勢(shì)群體生活狀況，讓他們老有所安、弱有所助、急有所濟(jì)、危有所幫，盡力消除后顧之憂，保證他們能夠過有基本尊嚴(yán)的生活。

及時(shí)調(diào)整基本公共服務(wù)范圍和標(biāo)準(zhǔn)。在完善社會(huì)保障、社會(huì)事業(yè)、公用設(shè)施“三大體系”的基礎(chǔ)上，根據(jù)形勢(shì)變化及時(shí)調(diào)整基本公共服務(wù)范圍，按照省里要求逐步拓展為基本生存服務(wù)、基本發(fā)展服務(wù)、基本環(huán)境服務(wù)和基本安全服務(wù)“四大領(lǐng)域”，將社會(huì)治安、生產(chǎn)安全、消費(fèi)安全等公共性安全服務(wù)列為基本公共服務(wù)的重要內(nèi)容。積極根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和居民實(shí)際需求，合理提升基本公共服務(wù)設(shè)施、設(shè)備、人員配備以及日常運(yùn)行費(fèi)用等標(biāo)準(zhǔn)。

強(qiáng)化弱勢(shì)群體管理服務(wù)。貫徹公平價(jià)值取向，保障最低生活水準(zhǔn)，不斷縮小貧富差距，維護(hù)特定群體權(quán)益。通過實(shí)施積極的就業(yè)政策、完善社會(huì)保障體系、發(fā)展社會(huì)福利、加大扶貧開發(fā)力度等一系列政策措施，著力改善中低收入群體生活狀況，盡力消除后顧之憂，保證他們能夠過有基本尊嚴(yán)的生活。加強(qiáng)失業(yè)職工再就業(yè)和被征地人員就業(yè)扶持，通過發(fā)放用工補(bǔ)貼、減免稅費(fèi)、提供小額貸款貼息等一系列政策，鼓勵(lì)企業(yè)吸納下崗失業(yè)職工。出臺(tái)被征地人員用工社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)助、稅費(fèi)補(bǔ)貼減免等就業(yè)扶持政策，實(shí)施鼓勵(lì)企業(yè)吸納、征地企業(yè)消化、公益崗位招收等政策，推動(dòng)被征地人員、農(nóng)民就業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)。實(shí)施低收入農(nóng)戶奔小康工程，全面建立“一戶一策一結(jié)對(duì)”幫扶機(jī)制，出臺(tái)高素質(zhì)新型農(nóng)民扶持辦法。

（本報(bào)告系浙江省發(fā)改委、浙江省社科聯(lián)“十三五”規(guī)劃前期研究課題《“十三五”時(shí)期社會(huì)和文化發(fā)展的若干重大問題研究》階段性成果）

作者為浙江省政府咨詢委員會(huì)委員、浙江省社會(huì)學(xué)會(huì)會(huì)長(zhǎng)