葛燕

推行PPP模式需改革護(hù)航

葛燕

要更好且更有效率地推行PPP模式，真正發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)，需不斷推進(jìn)體制機(jī)制方面的改革創(chuàng)新

PPP（Public Private Partnership）模式是指政府與民間資本合作進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)或經(jīng)營(yíng)，上世紀(jì)90年代在英國(guó)開(kāi)始出現(xiàn)并推廣，源于英國(guó)政府為了解決基礎(chǔ)設(shè)施資金需求迅速增長(zhǎng)與政府財(cái)政緊張的矛盾。在我國(guó)，如今的PPP模式被視為拓寬政府投融資渠道、化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、加快公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐的利器。國(guó)內(nèi)眾多省份已在大力探索PPP模式，財(cái)政部也發(fā)文推廣運(yùn)用PPP模式，PPP項(xiàng)目接二連三推出，一股熱潮已然掀起。PPP模式或許是現(xiàn)階段我國(guó)種種困境的解決之道，然而，“漂洋過(guò)海”的PPP模式并非“萬(wàn)金油”和“救命稻草”。

其一，實(shí)施規(guī)范化程度不高。當(dāng)前的PPP熱潮表現(xiàn)為政策推動(dòng)力強(qiáng)的局面，但對(duì)PPP本身的“解剖”尚未達(dá)到預(yù)期的政策效果。從國(guó)內(nèi)已有的實(shí)踐來(lái)看，部分PPP項(xiàng)目仍然停留在初級(jí)階段，表現(xiàn)為采取BOT和BT等模式。而PPP模式更強(qiáng)調(diào)由政府和社會(huì)資本利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，政府和企業(yè)借此實(shí)現(xiàn)雙贏，這需要一整套完整的管理框架體系。目前我國(guó)相關(guān)的立法、機(jī)構(gòu)、機(jī)制和制度等都尚未建立，對(duì)PPP項(xiàng)目的監(jiān)管能力也需大大提高。

其二，市場(chǎng)化運(yùn)作難度較大。適合PPP模式的主要是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及部分公共服務(wù)項(xiàng)目，具有投資建設(shè)期長(zhǎng)、收益回報(bào)慢的特點(diǎn)。對(duì)于具有逐利天性的資本來(lái)說(shuō)，要投資到此類(lèi)項(xiàng)目上，必須以完善的市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制為前提，但是現(xiàn)實(shí)往往事與愿違。例如，我國(guó)首個(gè)PPP項(xiàng)目——福建泉州刺桐大橋就遭遇了尷尬，在收費(fèi)的刺桐大橋周邊，有7條不收費(fèi)的政府建橋，由于項(xiàng)目投資多、回收期長(zhǎng)，加上缺乏市場(chǎng)機(jī)制和契約精神的制約，使其成為失敗的案例典型，造成社會(huì)資源的浪費(fèi)。

其三，應(yīng)用范圍及領(lǐng)域有限。從國(guó)內(nèi)外實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，適合PPP模式的項(xiàng)目大致需具備價(jià)格調(diào)整機(jī)制靈活、市場(chǎng)化程度較高、投資規(guī)模較大、具有長(zhǎng)期穩(wěn)定需求等特點(diǎn)。PPP模式是一種輔助的融資方式，不能替代全部政府投資，萬(wàn)萬(wàn)不可一哄而上。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，應(yīng)用PPP較成熟的國(guó)家，公共產(chǎn)品采用PPP模式的項(xiàng)目數(shù)量及投資額比例也僅占15%-25%。另外，部分具有一定壟斷性質(zhì)的公共領(lǐng)域仍然難以吸引社會(huì)資本進(jìn)入，還有一些盈利能力較差的項(xiàng)目也難以推行PPP模式。

PPP模式不僅僅是融資的手段，更是一種投資、管理、運(yùn)營(yíng)的思路。對(duì)于民間資本豐厚的浙江來(lái)說(shuō)，在部分領(lǐng)域及項(xiàng)目上運(yùn)用PPP模式，無(wú)疑能對(duì)減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)、緩解地方債壓力帶來(lái)利好。要更好且更有效率地推行PPP模式，真正發(fā)揮該模式的優(yōu)勢(shì)，還需不斷推進(jìn)體制機(jī)制方面的改革創(chuàng)新，為其“保駕護(hù)航”。

加快推進(jìn)PPP系列立法保障。加快研究出臺(tái)PPP系列法律法規(guī)，實(shí)現(xiàn)具有法治保障的規(guī)范化操作，出臺(tái)針對(duì)PPP項(xiàng)目的融資政策細(xì)則?？山梃b英國(guó)、澳大利亞、加拿大等國(guó)大力推廣PPP模式的經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)財(cái)政部門(mén)設(shè)立專(zhuān)門(mén)的PPP管理機(jī)構(gòu)。保障PPP項(xiàng)目投資者一定的合理收益率，探索合理的產(chǎn)品或服務(wù)定價(jià)機(jī)制。政府需加強(qiáng)對(duì)PPP項(xiàng)目產(chǎn)品及服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)管，提高社會(huì)公眾的參與度，形成全方位的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)體系。

推進(jìn)政府投融資體制改革。有效整合現(xiàn)有的政府投融資平臺(tái)，堅(jiān)持政企分開(kāi)的市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)導(dǎo)向，改變其政府融資平臺(tái)過(guò)于依賴(lài)土地出讓收入和銀行貸款的現(xiàn)象，在提高公共項(xiàng)目投資回報(bào)率的基礎(chǔ)上，采取多元化融資方式，吸引社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的項(xiàng)目建設(shè)。著力推進(jìn)政府角色由“劃槳者”向“掌舵者”轉(zhuǎn)變，發(fā)揮市場(chǎng)化機(jī)制的作用，提高建設(shè)投資項(xiàng)目的質(zhì)量和效率?？捎烧邕x并推出適合應(yīng)用PPP模式的高質(zhì)量項(xiàng)目庫(kù)，為吸引社會(huì)資本參與選好范圍、指明方向。

加快公共物品供給模式創(chuàng)新。有效轉(zhuǎn)變公共物品供給的理念，由傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)型觀念轉(zhuǎn)向具有“契約約束”的公私合作共贏理念。適時(shí)打破部分行業(yè)壟斷，為社會(huì)資本進(jìn)入掃除障礙，按照市場(chǎng)的方式經(jīng)營(yíng)，保障民資收益。加快資源要素配置市場(chǎng)化改革，引入競(jìng)爭(zhēng)以理順激勵(lì)機(jī)制，提高資源配置效率。根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)，適當(dāng)采用“特許經(jīng)營(yíng)權(quán)”、“使用者付費(fèi)”等方式，形成多元化公共物品供給機(jī)制，豐富PPP項(xiàng)目的內(nèi)涵。

供稿：浙江省經(jīng)濟(jì)信息中心預(yù)測(cè)處