《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》的實(shí)施績(jī)效分析
——以國(guó)有資產(chǎn)出資人制度為中心

宋詞

（華中師范大學(xué)法學(xué)院，湖北武漢430079）

《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》的實(shí)施績(jī)效分析
——以國(guó)有資產(chǎn)出資人制度為中心

宋詞

（華中師范大學(xué)法學(xué)院，湖北武漢430079）

為了防止企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的流失，國(guó)家于2009年頒布了《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》。從此，有關(guān)國(guó)有資產(chǎn)的問(wèn)題有了新的法律依據(jù)，但是國(guó)有資產(chǎn)暴露的許多問(wèn)題并沒(méi)有完全解決。文章從國(guó)有資產(chǎn)出資人制度的角度，對(duì)《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》實(shí)施后的效果進(jìn)行分析，總結(jié)該法在實(shí)施中存在的立法問(wèn)題，并提出新的改進(jìn)建議，以完善我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)的法律體系和國(guó)有資產(chǎn)出資人制度。

企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法；出資人制度；績(jī)效分析；國(guó)有資產(chǎn)

一、國(guó)有資產(chǎn)出資人制度的建立

建國(guó)初期，基于我國(guó)國(guó)情的考慮，國(guó)家選擇計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，國(guó)有資產(chǎn)及其管理制度逐步形成，對(duì)于國(guó)家經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇有著非常重要的意義。但隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這種體制不斷顯現(xiàn)出弊?。簢?guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不清，企業(yè)主管部門多，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)都有一定程度的管理，但是出了問(wèn)題又找不到明確的負(fù)責(zé)人；按行政劃分的國(guó)有資產(chǎn)管理方法，往往導(dǎo)致分配失衡，各國(guó)有企業(yè)按照有利于自己的發(fā)展去建設(shè)，容易造成國(guó)有資產(chǎn)的沖突與重復(fù)。在這樣的情況下，企業(yè)的管理效率降低，國(guó)有資產(chǎn)損失嚴(yán)重，國(guó)有經(jīng)濟(jì)與資產(chǎn)管理難以協(xié)調(diào)發(fā)展。

國(guó)有資產(chǎn)的所有人是國(guó)家。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)一直是由政府官員任企業(yè)的管理者。1984年10月，國(guó)家實(shí)行經(jīng)濟(jì)體制改革，推行“兩權(quán)分離”（國(guó)家的所有權(quán)與企業(yè)的經(jīng)營(yíng)權(quán)分離），轉(zhuǎn)換國(guó)有資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)機(jī)制。2003年，《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》出臺(tái)，明確規(guī)定了國(guó)有資產(chǎn)的管理辦法?，F(xiàn)今，我國(guó)的國(guó)有資產(chǎn)歸國(guó)家所有，但地方也可作為企業(yè)的出資人，這樣減輕了中央的負(fù)擔(dān)，也調(diào)動(dòng)了地方的積極性。政府只是國(guó)有資產(chǎn)出資人，不負(fù)責(zé)國(guó)有資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)與管理，將國(guó)有資產(chǎn)投放到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的浪潮中，讓其自由發(fā)展壯大，對(duì)所有企業(yè)一視同仁。同時(shí)，國(guó)家采取分級(jí)實(shí)施產(chǎn)權(quán)，使國(guó)有資產(chǎn)管理的責(zé)任、義務(wù)和權(quán)利，分級(jí)管理變?yōu)閲?guó)家所有。所有權(quán)并沒(méi)有改變，但是國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的模式以及意義卻有很大的不同，這樣使得中央和地方都可以成為國(guó)有資產(chǎn)的受益者。我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)規(guī)模在世界上已屬罕見，涉及各行各業(yè)，國(guó)家將國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行分類管理，對(duì)于特殊行業(yè)有特殊的要求，構(gòu)建不同的管理方案與評(píng)價(jià)指標(biāo)。

國(guó)有資產(chǎn)管理委員會(huì)的成立說(shuō)明我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理已經(jīng)不再是虛框架，國(guó)家成為國(guó)有資產(chǎn)的大股東，但讓人擔(dān)心的是國(guó)資委不甘心只作為國(guó)有企業(yè)出資人的身份，會(huì)以主管部門自居[1]。從某種程度上說(shuō)，國(guó)家是否能成為合格的國(guó)有企業(yè)出資人，決定了我國(guó)國(guó)有企業(yè)管理制度改革成功與否的關(guān)鍵，這方面還需要建立起一種可靠的監(jiān)察機(jī)制。

二、《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》的主要作用

1.確立了國(guó)有資產(chǎn)的基本分類

針對(duì)我國(guó)豐富的國(guó)有資產(chǎn)，《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》確立了廣泛的立法范圍，該法將國(guó)有資產(chǎn)分為經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)、行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)和資源性國(guó)有資產(chǎn)。這三類包含了我國(guó)絕大部分的國(guó)有資產(chǎn)，而且之間有很明顯的不同，易于區(qū)分，和過(guò)去相比，有很大的改進(jìn)。

2.建立了國(guó)有企業(yè)出資人制度

我國(guó)的國(guó)有資產(chǎn)一直由政府管理，卻沒(méi)有一個(gè)合格的“出資人”。當(dāng)出現(xiàn)問(wèn)題的時(shí)候，政府并不對(duì)國(guó)有資產(chǎn)負(fù)有法律責(zé)任，這就造成了我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)責(zé)任人的缺失，長(zhǎng)期下去，導(dǎo)致了國(guó)有資產(chǎn)嚴(yán)重流失?！镀髽I(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》中明確提出國(guó)資委或者經(jīng)批準(zhǔn)的政府部門可以代替國(guó)家充當(dāng)出資人的角色，這使得國(guó)有資產(chǎn)得以保障。

3.確立了產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)的法律地位

《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》規(guī)定，國(guó)有資產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓必須在公開情況下進(jìn)行，甚至調(diào)整的范圍擴(kuò)大到了金融企業(yè)。國(guó)有金融資產(chǎn)這一概念的提出，擴(kuò)大了我國(guó)產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)的空間?，F(xiàn)今社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)激烈，許多投機(jī)取巧者總是不擇手段破壞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則與固有秩序，以達(dá)到自己的目的。為了避免這種情況發(fā)生，面對(duì)不一樣的競(jìng)爭(zhēng)背景和不同的競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)，《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》規(guī)定“公開競(jìng)價(jià)的交易方式”，給了當(dāng)事人更多選擇的空間[2]。另外，財(cái)政部下達(dá)了《金融企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓管理辦法》，與《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》相呼應(yīng)，體現(xiàn)了我國(guó)法律、法規(guī)相互聯(lián)系、緊密結(jié)合的時(shí)代精神?！镀髽I(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》第五十四條規(guī)定：“國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓應(yīng)當(dāng)遵循等價(jià)有償和公開、公平、公正的原則。除按照國(guó)家規(guī)定可以直接協(xié)議轉(zhuǎn)讓的以外，國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓應(yīng)當(dāng)在依法設(shè)立的產(chǎn)權(quán)交易場(chǎng)所公開進(jìn)行?！边@是我國(guó)首次用立法的方式規(guī)定國(guó)有資產(chǎn)如何轉(zhuǎn)讓，并規(guī)定國(guó)有資產(chǎn)在產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)中的法律地位[3]。

4.國(guó)有資產(chǎn)預(yù)算制度有了保障和依據(jù)

我國(guó)的《預(yù)算法》曾經(jīng)有近似的提法，但是沒(méi)指明法律的界限?！镀髽I(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》規(guī)定要對(duì)國(guó)有資產(chǎn)實(shí)施預(yù)算管理，國(guó)有資產(chǎn)盈利后要上交。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的主要部分應(yīng)該如何劃分，哪些紅利應(yīng)該被設(shè)置到國(guó)有資本預(yù)算當(dāng)中等問(wèn)題有了法律依據(jù)。這為下一步做好國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算打下了基礎(chǔ)。國(guó)有資產(chǎn)的預(yù)算問(wèn)題，實(shí)際上是如何做好國(guó)有企業(yè)，以及怎樣做好國(guó)有企業(yè)的問(wèn)題?！镀髽I(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》對(duì)這一方面作了規(guī)定，并在法律上實(shí)現(xiàn)這一制度。

《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》以《公司法》為基礎(chǔ),對(duì)國(guó)有資產(chǎn)出資人有了明確界定?！镀髽I(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》建立的國(guó)有企業(yè)出資人制度其實(shí)是想使用相似于公司的理論來(lái)管理國(guó)有資產(chǎn)，用成熟的公司管理模式來(lái)替代國(guó)有資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)。通過(guò)《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》，用權(quán)責(zé)明確、層級(jí)分明、政企分開的公司制度才能管理好經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)。

三、《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》中國(guó)有資產(chǎn)出資人制度規(guī)定的缺陷

《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》在出臺(tái)后的幾年里，也有許多不盡人意的地方。由于立法本身的不足，有些漏洞在實(shí)際操作中被利用,對(duì)法律的實(shí)施造成了很大的障礙,成為國(guó)有資產(chǎn)出資人制度出現(xiàn)“脫節(jié)”的原因。

1.《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》的立法范圍偏窄

《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》以“粗獷”的形式立法，有其覆蓋范圍廣的特點(diǎn)，也提出了很多關(guān)于國(guó)有資產(chǎn)的新條例，使人耳目一新，但是泛泛式規(guī)定只能解決國(guó)有資產(chǎn)原則上的問(wèn)題，對(duì)于處理國(guó)家、國(guó)有資產(chǎn)、出資人以及國(guó)有資產(chǎn)出資人制度之間的關(guān)系和矛盾，還是鞭長(zhǎng)莫及。

從《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》的分析來(lái)看，其調(diào)整對(duì)象——企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)所涵蓋的國(guó)有資產(chǎn)范圍僅僅指經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)，并不包括非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)和資源性國(guó)有資產(chǎn)，使得對(duì)非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)和資源性國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管仍缺乏直接的法律依據(jù)，將導(dǎo)致這部分國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管出現(xiàn)漏洞。最為嚴(yán)重的影響是資源性國(guó)有資產(chǎn)的流失問(wèn)題。如土地、礦產(chǎn)、海洋、河流、灘涂、林地等，特別是林地，資產(chǎn)總量巨大無(wú)比，其他如礦產(chǎn)、土地等自然資源則是潛在的國(guó)有資產(chǎn)，其并沒(méi)有以價(jià)值形式直接表現(xiàn)在國(guó)有資產(chǎn)總量中，但這部分資產(chǎn)才是最直接、最緊要、最根本地關(guān)系著我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。

立法范圍的缺陷直接影響到我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)真正的所有者——人民，國(guó)家代替人民管理國(guó)有資產(chǎn)，國(guó)家又將代理權(quán)委托下放到地方政府，并以任命制的形式管理國(guó)有出資企業(yè)。層層的委托環(huán)節(jié)提高了國(guó)有出資企業(yè)的運(yùn)營(yíng)成本，而大多數(shù)實(shí)際情況是，委托人與受理人將權(quán)力集于一身。當(dāng)前，我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理制度采取“國(guó)家所有、分級(jí)管理、授權(quán)經(jīng)營(yíng)、分工監(jiān)督”的原則。其不足主要表現(xiàn)在國(guó)有資產(chǎn)出資人既“過(guò)位”，又“失位”。政府是國(guó)有資產(chǎn)出資人和社會(huì)公共管理者，經(jīng)常越過(guò)國(guó)有出資人職能對(duì)企業(yè)過(guò)多干涉，使自己的出資人職能“過(guò)位”?！笆弧敝傅氖钦畽C(jī)關(guān)使用國(guó)有資產(chǎn)擁有者的權(quán)力，但是沒(méi)有一個(gè)部門真正可以為國(guó)有出資企業(yè)負(fù)責(zé)，使我國(guó)的國(guó)有產(chǎn)權(quán)主體形同虛設(shè)，人格化管理的國(guó)有產(chǎn)權(quán)主體不足。再有，企業(yè)經(jīng)營(yíng)者通常是由政府選派，以行政的方式來(lái)經(jīng)營(yíng)國(guó)有出資企業(yè)是我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)企業(yè)任選機(jī)制的弊病[4]?！罢蠓珠_，政資分開”是我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)改革的重點(diǎn)，也是管理國(guó)有資產(chǎn)流失的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，用行政化的手段經(jīng)營(yíng)國(guó)有資產(chǎn)充分表明我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)體制還不成熟。

2.《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》中某些立法過(guò)于原則化

《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》一些法律法規(guī)自相矛盾,這不僅不利于企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)出資人制度的完善,而且還會(huì)影響到實(shí)施的效果,嚴(yán)重的情況還會(huì)使法律的導(dǎo)向出現(xiàn)偏離。例如，該法的第6條與第11條2款就有不一致的地方。這些法律不足使部分條款變得軟弱無(wú)力，成了擺設(shè)，違背了制定法律的初衷。

符合實(shí)際的法律程序是制衡權(quán)力的基礎(chǔ)，也是實(shí)現(xiàn)權(quán)利的依據(jù)?！镀髽I(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》在實(shí)施的過(guò)程中沒(méi)有完整的配套程序幫助法律輔助實(shí)施?！镀髽I(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》僅僅是與《物權(quán)法》、《公司法》在政策上聯(lián)系，對(duì)于相關(guān)的法律制度卻不能緊密銜接,進(jìn)而影響到國(guó)有出資人制度建立的效果，《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》的施法效果也難以保證。

從《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》近4年頒布的效果來(lái)看，監(jiān)督機(jī)制的問(wèn)題不斷顯現(xiàn)出來(lái)。現(xiàn)今我國(guó)監(jiān)督體制在監(jiān)督主體之間的職能歸屬不是很明確,缺乏有效的權(quán)力制衡機(jī)制,在監(jiān)督的程序上與措施上都做得不夠完善[5]。

根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定,國(guó)有資產(chǎn)是全體中國(guó)人民的財(cái)產(chǎn),但現(xiàn)實(shí)生活中我們不能保證每一位公民人人都對(duì)國(guó)有資產(chǎn)享有權(quán)利的行使,導(dǎo)致出現(xiàn)了“全民擁有,但人人不享有”，“只能看，不能用”的怪現(xiàn)象。在人民的心中，國(guó)有資產(chǎn)的流失并不具有像個(gè)人私有財(cái)產(chǎn)流失那樣的切膚之痛,這也降低了人們對(duì)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督的熱情,社會(huì)監(jiān)督的效果也因此大打折扣。最后,想要靠政府監(jiān)督和人民監(jiān)督只能流于形式。所以，現(xiàn)行法律監(jiān)督體系在監(jiān)督中的不力也是企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)出資人制度難以保證的原因之一。

3.國(guó)資委與企業(yè)內(nèi)部管理的問(wèn)題

國(guó)資委作為我國(guó)“特設(shè)機(jī)構(gòu)”，是實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)出資人制度的關(guān)鍵力量。從《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》頒布近幾年的情況看，國(guó)資委一直在扮演國(guó)有資產(chǎn)出資人與國(guó)有企業(yè)監(jiān)管人的雙重角色，這其中難舍難分的利益關(guān)系，是阻撓國(guó)資委轉(zhuǎn)型的根本原因。

以前，國(guó)有資產(chǎn)企業(yè)的管理者，通常由組織部和人事部任命，選擇的標(biāo)準(zhǔn)是黨和政府的行政干部標(biāo)準(zhǔn)；但是管理者在企業(yè)中的成績(jī)和工作則由主管部門考核，國(guó)有資產(chǎn)的效益由國(guó)有資產(chǎn)管理部門監(jiān)督。如果由組織部選擇的管理者將國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)虧損甚至破產(chǎn)，組織部不負(fù)任何責(zé)任。而主管部門在對(duì)管理者考核過(guò)程中，認(rèn)為該管理者沒(méi)有達(dá)到管理國(guó)有資產(chǎn)企業(yè)的要求，也不能更換這位管理人員。在一個(gè)企業(yè)中，通常任命的正職有兩個(gè)，副職有幾個(gè)甚至十幾個(gè)，兩個(gè)正職都向組織部門負(fù)責(zé)，副職也向委派他們的組織部門負(fù)責(zé)，于是企業(yè)之中政令無(wú)法統(tǒng)一。甚至有些國(guó)有資產(chǎn)企業(yè)還出現(xiàn)過(guò)這樣的怪現(xiàn)象：在不同隸屬關(guān)系企業(yè)合并的國(guó)有資產(chǎn)集團(tuán)，有的管理人員是省市派來(lái)的，有的人是國(guó)家任命的，各為其主管理企業(yè)，在工作中防止對(duì)方介入，不利于企業(yè)的發(fā)展，企業(yè)中上下層的關(guān)系也不易調(diào)和。

四、《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》中國(guó)有企業(yè)出資人制度的完善

任何法律條文都不是孤立存在的，我國(guó)的《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》是根據(jù)國(guó)家?guī)资甑陌l(fā)展，靠專家們逐字逐句修訂而最終確定下來(lái)的。法律是為了維護(hù)人民的利益存在的，要想維護(hù)好國(guó)有資產(chǎn)，法律以及制度都需要完善。

1.調(diào)整《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》的立法范圍

我國(guó)的《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》在2008年10月28日通過(guò)，2009年5月1日起施行，目的是維護(hù)國(guó)家基本經(jīng)濟(jì)制度，鞏固和發(fā)展國(guó)有經(jīng)濟(jì)，加強(qiáng)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的保護(hù)，發(fā)揮國(guó)有經(jīng)濟(jì)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的主導(dǎo)作用，促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》的頒布是改革開放幾十年來(lái)的結(jié)晶，也是我國(guó)在國(guó)有資產(chǎn)的管理方面邁出的新步伐。但是，就《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》本身而言，還需要進(jìn)一步的完善。

國(guó)有資產(chǎn)，就是國(guó)家擁有資產(chǎn)的所有權(quán)，在一定意義上，它表現(xiàn)為國(guó)家用不同的方式對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行投資，或者通過(guò)法律上的依據(jù)獲得企業(yè)的財(cái)產(chǎn)。國(guó)有資產(chǎn)分為三類：主要以盈利為目的的經(jīng)濟(jì)性國(guó)有資產(chǎn)；國(guó)家撥給行政、事業(yè)單位的行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)；稀有金屬、石油等資源性國(guó)有資產(chǎn)。這種將國(guó)有資產(chǎn)分類的方式最早出現(xiàn)在羅馬法中，例如現(xiàn)在的法國(guó)就有公產(chǎn)與私產(chǎn)之分。我國(guó)的國(guó)有資產(chǎn)數(shù)目眾多，而且滲透到各行各業(yè)，如不及時(shí)進(jìn)行管理分類，必然會(huì)造成不必要的損失[6]。像《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》那樣僅僅以目的劃分是不可取的，不符合我國(guó)的國(guó)情，將國(guó)有資產(chǎn)分為三類不能涵蓋我國(guó)所有國(guó)有資產(chǎn)，例如，我們所說(shuō)的行政事業(yè)型國(guó)有資產(chǎn)，是指由行政事業(yè)單位占有、使用的，在法律上確認(rèn)為國(guó)家所有、能以貨幣計(jì)量的各種經(jīng)濟(jì)資源的總和，但是它并不包括公共使用的部分。所以，在制定我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)相關(guān)法律的時(shí)候，國(guó)家法律起草部門對(duì)于已分為三類的國(guó)有資產(chǎn)，學(xué)術(shù)界也有兩種主要意見，一種意見認(rèn)為國(guó)有資產(chǎn)法應(yīng)該保護(hù)全部范圍的三種國(guó)有資產(chǎn)，另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為國(guó)有資產(chǎn)法應(yīng)當(dāng)僅限定在能得到巨額利潤(rùn)的經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)上，雙方在“國(guó)資法”部分產(chǎn)生了激烈的論辯，最后，也沒(méi)能得到一致的方案。鑒于經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)在我國(guó)的情況，不得不使該法限制在經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)，用國(guó)有資產(chǎn)的主體部分來(lái)代替全體，而將該法最終命名為《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》。這充分說(shuō)明，重新確定國(guó)有資產(chǎn)的分類、擴(kuò)大立法的范圍對(duì)于我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)尤為重要。

2.立法相關(guān)問(wèn)題與我國(guó)國(guó)情嚴(yán)密結(jié)合

根據(jù)《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》第十五條的規(guī)定，“履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)對(duì)本級(jí)人民政府負(fù)責(zé)，向本級(jí)人民政府報(bào)告履行出資人職責(zé)的情況，接受本級(jí)人民政府的監(jiān)督和考核，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值負(fù)責(zé)。履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定，定期向本級(jí)人民政府報(bào)告有關(guān)國(guó)有資產(chǎn)總量、結(jié)構(gòu)、變動(dòng)、收益等匯總分析的情況”。同時(shí)，《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》第三十六條規(guī)定：“國(guó)家出資企業(yè)與他人交易應(yīng)當(dāng)公平、有償、取得合理對(duì)價(jià)”。依照上述《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》對(duì)國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)情形的估測(cè)和驗(yàn)證的規(guī)定，國(guó)有企業(yè)在經(jīng)營(yíng)方面需以市場(chǎng)為指導(dǎo)方向，追求高效簡(jiǎn)潔和經(jīng)濟(jì)效益最大化?！镀髽I(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》的這些規(guī)定，使國(guó)有企業(yè)在一定程度上消去了社會(huì)公共責(zé)任的義務(wù)。但我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，國(guó)有企業(yè)明顯不能僅以追求經(jīng)濟(jì)效益最大化為目的，而應(yīng)當(dāng)承擔(dān)部分社會(huì)公共責(zé)任，保障公民應(yīng)有的利益?，F(xiàn)行的《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》似乎并不能緊密結(jié)合我國(guó)國(guó)情，而存在偏向。

3.國(guó)有資產(chǎn)出資人制度的完善

《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》的中心是國(guó)有資產(chǎn)，構(gòu)建完善的國(guó)有資產(chǎn)出資人制度是《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》的核心問(wèn)題。

一直以來(lái)，國(guó)有資產(chǎn)出資人制度圍繞著國(guó)有資產(chǎn)的所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)變革，問(wèn)題的關(guān)鍵是合理界定國(guó)有資產(chǎn)出資人與國(guó)有企業(yè)的權(quán)利、責(zé)任、利益之間的關(guān)系。《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》的意愿是將政府從企業(yè)的管理機(jī)能中脫離出去，以股東的形式獲得國(guó)有資產(chǎn)的收益。目前來(lái)看，我國(guó)還不能提出一個(gè)更好的制度，為了明確國(guó)有資產(chǎn)出資人制度的法律依據(jù)，那就必須保證《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》的一致性與整體性，將該法作為國(guó)有資產(chǎn)方面的“母法”，廢除與該法相矛盾的條例或者法規(guī)，并不斷制定新的“子法”補(bǔ)充《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》。

我國(guó)的法律制定的原則是由大到小，由粗變細(xì)，從樹干分向樹枝，從這個(gè)意義上說(shuō)《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》是不夠的，還應(yīng)頒布一項(xiàng)有關(guān)出資人制度實(shí)施細(xì)則之類的法律，明確國(guó)資委與國(guó)有企業(yè)員工、國(guó)有資產(chǎn)的關(guān)系，以及對(duì)于出資企業(yè)負(fù)責(zé)的事情。對(duì)于不同的國(guó)有企業(yè)、不同地域的國(guó)有企業(yè)，也要采取不同的管理方式和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于企業(yè)的高層管理人員，也不應(yīng)該由政府任命，應(yīng)采取競(jìng)選的方式，能者上崗，徹底褪去高層管理者的行政級(jí)別。

《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》中第六條與第七條指出：“國(guó)務(wù)院、省、自治區(qū)、直轄市人民政府，設(shè)區(qū)的市、自治州級(jí)人民政府，分別設(shè)立國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)。國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)根據(jù)授權(quán)，依法履行出資人職責(zé)，依法對(duì)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)督管理?！薄皣?guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)不行使政府的社會(huì)公共管理職能，政府其他機(jī)構(gòu)、部門不履行企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)出資人職責(zé)?！边@兩條條款說(shuō)明國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)可以進(jìn)行監(jiān)管，但是又去除了其社會(huì)公共管理職能，從實(shí)際效果來(lái)看，這是行不通的。國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)扮演了雙重角色：一是國(guó)有資產(chǎn)的管理者；二是國(guó)有資產(chǎn)的出資人。這就造成了左手監(jiān)督右手的尷尬局面。個(gè)人認(rèn)為，要想真正實(shí)現(xiàn)監(jiān)督職責(zé)與出資人職責(zé)的分離，勢(shì)必要在履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)，以及機(jī)構(gòu)設(shè)置上有明確的法律定位，并在職能分工上將出資人職責(zé)和社會(huì)公共管理職能分開，從而做好監(jiān)督工作。

[1]趙梅.淺議企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法的缺憾與對(duì)策[J].經(jīng)濟(jì)師,2009，(9)：63-64.

[2]李曙光.論企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法中的“五人”定位[J].政治與法律,2009，(4)：23-29.

[3]史金平.國(guó)有企業(yè)的公共產(chǎn)權(quán)與委托代理[J].湖北大學(xué)學(xué)報(bào),2002，（3）：12-16。

[4]李曙光.國(guó)有資產(chǎn)立法需明確六大問(wèn)題[J].中國(guó)改革,2008，(1)：61-63.

[5]楊秀朝.論國(guó)有資產(chǎn)出資人制度的完善[J].湖南社會(huì)科學(xué), 2010，(5)：141-143.

[6]冷傳莉.企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法實(shí)施中的制度銜接[J].貴州大學(xué)學(xué)報(bào),2009，(6)：13-17.

（責(zé)任編輯：徐國(guó)紅）

An Analysis of thePerformanceof"Lawof the People'sRepublic of China on the State-owned Assets of Enterprises"——Taking Investor System as the Center

SONG Ci
(School of Law,Central China Normal University,Wuhan 430079,China)

In order to avoid the loss of state assets,PCR promulgated“Law of the People’s Republic of China on the State-owned Assets of Enterprises”in 2009.Thereafter,new legal exhibit can be used to tackle the problems arising out of state-owned assets,but it can not solve all the problems thoroughly.The author of this paper makes an analysis of the implementation of this law,summarizes problems existing in the implementation and puts forwards some suggestions for improving it in the hope of perfecting the law system for state assets and the investor system.

Law of the People’s Republic of China on the State-owned Assets of Enterprises;investor system;performance analysis; state-owned assets

D922.291

A

1009-3583（2014）-0028-05

2014-06-03

教育部人文社科重點(diǎn)研究基地項(xiàng)目D02-本科科研項(xiàng)目（文）（B00778）

宋 詞，男（苗族），貴州遵義人，華中師范大學(xué)法學(xué)院2011級(jí)學(xué)生。

指導(dǎo)老師：常健教授。