秦攀博秦桂平（、中共廣州市委黨校政治學(xué)與法學(xué)教研部，廣東廣州 50070；、廣東科貿(mào)職業(yè)學(xué)院，廣東廣州 50064）

國(guó)家治理視域下的流動(dòng)人口服務(wù)管理機(jī)制創(chuàng)新
——以廣州市番禺區(qū)為例

秦攀博1秦桂平2（1、中共廣州市委黨校政治學(xué)與法學(xué)教研部，廣東廣州 510070；2、廣東科貿(mào)職業(yè)學(xué)院，廣東廣州 510064）

在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化這一全新的改革視域下，流動(dòng)人口的服務(wù)管理是當(dāng)前各級(jí)政府關(guān)注的重難點(diǎn)問(wèn)題。以治理為契機(jī)進(jìn)行機(jī)制創(chuàng)新是破解這一難題的有效手段。經(jīng)過(guò)實(shí)證調(diào)查總結(jié)分析了廣州的“番禺經(jīng)驗(yàn)”，解析了流動(dòng)人口公共服務(wù)和社會(huì)管理的若干機(jī)制創(chuàng)新，剖析了流動(dòng)人口管理與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)機(jī)制、法律配套機(jī)制、部門協(xié)調(diào)機(jī)制創(chuàng)新等方面存在的主要問(wèn)題，探析了流動(dòng)人口服務(wù)管理與經(jīng)濟(jì)發(fā)展聯(lián)動(dòng)機(jī)制、制度保障機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制和經(jīng)驗(yàn)推廣機(jī)制創(chuàng)新的路徑和方式。

機(jī)制創(chuàng)新；服務(wù)管理；流動(dòng)人口；國(guó)家治理

流動(dòng)人口的服務(wù)管理一直是各級(jí)政府關(guān)注的熱點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題，也是新型城市化發(fā)展進(jìn)程中必須面對(duì)的核心問(wèn)題。在為城市建設(shè)發(fā)揮巨大作用的同時(shí)，流動(dòng)人口這個(gè)被稱為“沉默的大多數(shù)”日益龐大且弱勢(shì)的群體，由于經(jīng)濟(jì)收入、社會(huì)保障、心理疏導(dǎo)等原因，無(wú)法正常融入城市經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)生活中，他們中的一部分可能形成消極落后的亞文化生活方式，成為城市社會(huì)不穩(wěn)定甚至違法犯罪的重要來(lái)源。黨的十八屆三中全會(huì)將推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標(biāo)，從這一嶄新的視角全面審思流動(dòng)人口的服務(wù)管理工作十分重要。在對(duì)廣州市區(qū)內(nèi)流動(dòng)人口服務(wù)管理工作進(jìn)行了實(shí)證調(diào)查后，筆者認(rèn)為，“番禺經(jīng)驗(yàn)”體現(xiàn)的流動(dòng)人口服務(wù)管理機(jī)制創(chuàng)新值得引起關(guān)注和借鑒。

一、流動(dòng)人口服務(wù)管理機(jī)制創(chuàng)新的背景分析

（一）流動(dòng)人口的現(xiàn)狀需要服務(wù)管理的機(jī)制創(chuàng)新

流動(dòng)人口是與戶籍相聯(lián)系的在我國(guó)獨(dú)特存在且被獨(dú)特稱呼的群體，一般認(rèn)為是指不改變戶口登記常住地的條件下，離開(kāi)戶籍所在地到現(xiàn)居住地暫住的人口，即“人戶分離”的人口，也包括港澳臺(tái)和國(guó)外到本地居住的暫住人口。[1]流動(dòng)人口作為一個(gè)專有名詞，在人口學(xué)、社會(huì)學(xué)、統(tǒng)計(jì)學(xué)、管理學(xué)等領(lǐng)域，其具體概念有所不同。根據(jù)是否常住本地，一般和常住人口相對(duì)應(yīng)，但作為戶籍等城市管理要素而言，更多的是與戶籍人口相區(qū)分。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)顯示，2012年我國(guó)流動(dòng)人口數(shù)量達(dá)2.36億人，相當(dāng)于每六個(gè)人中有一個(gè)是流動(dòng)人口。第六次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)顯示，廣州市常住人口為1270.08萬(wàn)人。2014年4月廣州來(lái)穗人員服務(wù)管理局統(tǒng)計(jì)，在廣州市實(shí)際居住的流動(dòng)人口為837萬(wàn)，反超戶籍人口5萬(wàn)。[2]2013年底，番禺區(qū)登記在冊(cè)流動(dòng)人口113萬(wàn)人，其中居住滿半年以上的流動(dòng)人口有83.7萬(wàn)，占流動(dòng)人口總數(shù)75%。位于城郊結(jié)合部的番禺區(qū)流動(dòng)人口數(shù)量在廣州各區(qū)中已占到第二位。

（二）流動(dòng)人口的特點(diǎn)需要服務(wù)管理的機(jī)制創(chuàng)新

廣州作為改革開(kāi)放的前沿地，一直是流動(dòng)人口的熱門城市，流動(dòng)人口呈現(xiàn)出常態(tài)化、年輕化、家庭化的發(fā)展趨勢(shì)。[3]相關(guān)數(shù)據(jù)均顯示，廣州屬于人口凈流入城市，即流入人口數(shù)量大于流出數(shù)量，且流入和流出的人口規(guī)模都很龐大，流動(dòng)頻率也高。流動(dòng)人口以青年群體為主，截止2013年底，16—45歲占了88%，也呼應(yīng)了“少不入川，老不來(lái)廣”的民諺。由于廣州市戶籍門檻進(jìn)一步放低，使得學(xué)歷低的群體在流動(dòng)人口中的比例較大，大專以上學(xué)歷僅占12%。而且，來(lái)自國(guó)外的流動(dòng)人口數(shù)量也不少，僅登記在冊(cè)的外國(guó)人為2萬(wàn)左右。番禺區(qū)的人口特征數(shù)據(jù)顯示，性別方面，男女人數(shù)占總?cè)藬?shù)比例分別為54%和46%；年齡以16—45周歲的青壯年為主，占85%，其中育齡婦女共479665人；文化程度總體學(xué)歷偏低，高中以下學(xué)歷約占66%；以家庭居住為主，占49%。

（三）流管工作的理念更新需要服務(wù)管理的機(jī)制創(chuàng)新

國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是一種新的政治理念，強(qiáng)調(diào)“治理”而非“統(tǒng)治”和“管理”，體現(xiàn)了思想理念的更新，必然要求與之配套的現(xiàn)代化的制度與思維。國(guó)家治理體系是規(guī)范社會(huì)權(quán)力運(yùn)行和維護(hù)公共秩序的一系列制度和程序，包括政府治理、市場(chǎng)治理和社會(huì)治理。[4]隨著公共管理理論、社會(huì)治理理論、社會(huì)融合理論的發(fā)展，近年來(lái)流動(dòng)人口的工作理念也在不斷更新，對(duì)流動(dòng)人口從“管理”到“管理服務(wù)”再到“服務(wù)管理”和“社會(huì)治理”，為了避免“換湯不換藥、新瓶裝舊酒”，在國(guó)家治理視域下，流動(dòng)人口工作亟待相關(guān)配套機(jī)制的創(chuàng)新。

二、流動(dòng)人口服務(wù)管理機(jī)制創(chuàng)新的亮點(diǎn)解析

（一）流動(dòng)人口公共服務(wù)保障工作的機(jī)制創(chuàng)新

1、強(qiáng)化工作權(quán)益保障機(jī)制創(chuàng)新。國(guó)家治理能力的現(xiàn)代化要求政府重視并創(chuàng)新流動(dòng)人口的權(quán)益保障機(jī)制。筆者在調(diào)查中了解到番禺區(qū)大力開(kāi)展流動(dòng)人口工作權(quán)益保障機(jī)制創(chuàng)新，實(shí)行流動(dòng)人口、戶籍人員無(wú)差別就業(yè)政策，主動(dòng)為流動(dòng)人口提供免費(fèi)推介就業(yè)服務(wù)。通過(guò)設(shè)立流動(dòng)人口教育培訓(xùn)基地，實(shí)行“訂單式”職業(yè)技能培訓(xùn)，提高流動(dòng)人口就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)能力。2012年以來(lái)已為約8萬(wàn)人次提供免費(fèi)推介就業(yè)服務(wù)，辦理流動(dòng)人口錄用備案達(dá)61萬(wàn)人。不斷健全權(quán)益保障機(jī)制，建立流管網(wǎng)站和政務(wù)微博，設(shè)置網(wǎng)上服務(wù)和咨詢、信訪、求助受理窗口，拓寬流動(dòng)人口訴求平臺(tái)。處理勞動(dòng)爭(zhēng)議800余宗，查處違規(guī)用工單位近600家，受理和解決流動(dòng)人口各類咨詢和訴求約400宗。首創(chuàng)房屋租賃保險(xiǎn)服務(wù)，全區(qū)9萬(wàn)戶次出租屋購(gòu)買了租賃保險(xiǎn)，大大保障流動(dòng)人口與出租屋主雙方利益。

2、加強(qiáng)民生社會(huì)保障服務(wù)機(jī)制創(chuàng)新。國(guó)家治理能力的現(xiàn)代化更多地體現(xiàn)在民生社會(huì)保障領(lǐng)域，切實(shí)要求加強(qiáng)流動(dòng)人口的醫(yī)療、教育等重點(diǎn)民生問(wèn)題的機(jī)制創(chuàng)新。在調(diào)查中獲悉番禺區(qū)在全市率先實(shí)行“積分制”辦法解決流動(dòng)人口子女免費(fèi)入讀義務(wù)教育公辦學(xué)校。2010年以來(lái)，共為流動(dòng)人口子女提供義務(wù)教育階段公辦學(xué)校免費(fèi)學(xué)位1.4萬(wàn)個(gè)，建立專門接收流動(dòng)人口子女的民辦學(xué)校22所。區(qū)教育局開(kāi)始按照“多渠道、分層次、分步驟”的學(xué)位分配原則，分政策性照顧入學(xué)、積分申請(qǐng)入學(xué)和鎮(zhèn)街自主安排入學(xué)三類。即每位在番禺區(qū)工作的外來(lái)務(wù)工人員均擁有平等的為子女申請(qǐng)入讀公辦學(xué)校的權(quán)利。2013年“積分申請(qǐng)入學(xué)”實(shí)現(xiàn)了網(wǎng)上申請(qǐng)及審批工作，提供了義務(wù)教育階段公辦學(xué)校的起始年級(jí)學(xué)位1452個(gè)。目前全區(qū)義務(wù)教育階段學(xué)校15.7萬(wàn)在校生中，外來(lái)務(wù)工人員子女占7.4萬(wàn)人，其中就讀公辦學(xué)校3.9萬(wàn)人，占52.7%。番禺區(qū)已建成城鄉(xiāng)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)44間、村衛(wèi)生服務(wù)站163間，基本覆蓋流動(dòng)人口集中的企業(yè)和村居。部分街鎮(zhèn)推行流動(dòng)人口醫(yī)療保障卡，對(duì)在社區(qū)暫住滿一年以上并持有居住證的流動(dòng)人口，免費(fèi)贈(zèng)送一份保額為2萬(wàn)元的意外醫(yī)療保險(xiǎn)，實(shí)行流動(dòng)人口門診50%報(bào)銷制度，超過(guò)35萬(wàn)名外來(lái)工受惠。

3、推進(jìn)流動(dòng)人口服務(wù)品牌機(jī)制創(chuàng)新。國(guó)家治理能力的現(xiàn)代化要求用現(xiàn)代化的思維、眼光和手段提高流動(dòng)人口工作的成效。在調(diào)查中了解到番禺區(qū)以不斷健全流動(dòng)人口服務(wù)品牌機(jī)制為突破口，通過(guò)創(chuàng)新服務(wù)意識(shí)，大力打造“金雁”服務(wù)品牌提高工作績(jī)效。番禺區(qū)16個(gè)鎮(zhèn)街均建立起“外來(lái)工金雁團(tuán)總支”，目前參與志愿者近5000名，參加金雁團(tuán)總支部活動(dòng)的青年團(tuán)員達(dá)12.3萬(wàn)人。在大型企業(yè)試點(diǎn)建立“想媽媽”留守兒童關(guān)愛(ài)工程，在全區(qū)設(shè)置“陽(yáng)光心晴”心聲熱線，提供專業(yè)心理咨詢師服務(wù)，開(kāi)展企業(yè)流動(dòng)人口危機(jī)心理干預(yù)培訓(xùn)活動(dòng)。建立了金雁青年藝術(shù)團(tuán)、金雁青年志愿服務(wù)總隊(duì)、雁聲歌舞隊(duì)及金雁青少年之家等多個(gè)金雁群眾組織。全區(qū)建成了10個(gè)“金雁青少年之家”，以團(tuán)區(qū)委的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和“社工+志愿者”的模式，累計(jì)為8.8萬(wàn)人次的流動(dòng)人口子女提供課業(yè)輔導(dǎo)、課后托管、周末興趣班和夏令營(yíng)、冬令營(yíng)等服務(wù)項(xiàng)目。

（二）流動(dòng)人口社會(huì)管理工作的機(jī)制創(chuàng)新

1、探索并創(chuàng)建了星級(jí)管理機(jī)制。所謂星級(jí)管理機(jī)制，是指以“安全”為重點(diǎn)，根據(jù)房屋的消防、治安、結(jié)構(gòu)、衛(wèi)生以及出租人與承租人的誠(chéng)信度，采取科技手段評(píng)定出租屋星級(jí)，獲評(píng)的出租屋實(shí)行“雙積分”制度，即其出租人和承租人均可獲得相應(yīng)積分，憑積分可兌換政府及企業(yè)提供的入學(xué)、就醫(yī)、就業(yè)、培訓(xùn)、文娛等23項(xiàng)免費(fèi)或優(yōu)惠服務(wù)，星級(jí)越高，積分越多；不達(dá)星級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的出租屋列入監(jiān)管或重點(diǎn)監(jiān)管類。通過(guò)政府引導(dǎo)、市場(chǎng)調(diào)節(jié)、積分導(dǎo)向，進(jìn)一步優(yōu)化公共服務(wù)資源配置，提升出租屋安全管理等級(jí)，探索建立房屋租賃市場(chǎng)信用監(jiān)督體系、出租屋安全監(jiān)管體系和流動(dòng)人口積分服務(wù)體系。目前，番禺區(qū)納入安全星級(jí)管理的出租屋有10.7萬(wàn)戶，其中獲評(píng)安全星級(jí)類的10萬(wàn)戶，監(jiān)管類7975戶，重點(diǎn)監(jiān)管類138戶。安全星級(jí)類中，“一星”占55%，“二星”占42%，“三星”占3%，10萬(wàn)人次出租人和69.4萬(wàn)名承租人可享受積分兌現(xiàn)服務(wù)。

2、創(chuàng)新健全了信息化管理機(jī)制。國(guó)家治理能力的現(xiàn)代化要求具備現(xiàn)代化的管理手段，在信息時(shí)代，信息和數(shù)據(jù)的收集、分析、利用都是一個(gè)重大課題。番禺區(qū)注重以信息化建設(shè)全面提升工作效率和服務(wù)效能，搭建了功能完善、管理便捷的流動(dòng)人口信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)“一方采集、多方使用”，信息資源共享，形成公安、流管、計(jì)生三位一體人口信息系統(tǒng)。創(chuàng)新研發(fā)了應(yīng)用二代身份證直接辦理居住證、出租屋智能手機(jī)巡查系統(tǒng)和出租屋二維碼門牌，對(duì)出租屋和流動(dòng)人口的安全巡查、隱患拍照、分類管理、信息登記、居住證辦理等實(shí)現(xiàn)智能化完成，流動(dòng)人口信息采集、辦證等服務(wù)實(shí)現(xiàn)“隨時(shí)隨地”辦理。在全市率先實(shí)施高標(biāo)準(zhǔn)流動(dòng)人口信息數(shù)據(jù)異地備份。

3、發(fā)展完善了網(wǎng)格化管理機(jī)制。網(wǎng)格化管理是一種現(xiàn)代化的社會(huì)治理手段，依托統(tǒng)一的城市管理以及數(shù)字化的平臺(tái)，將城市管理轄區(qū)按照一定的標(biāo)準(zhǔn)劃分成為單元網(wǎng)格。通過(guò)加強(qiáng)對(duì)單元網(wǎng)格的部件和事件巡查，建立一種監(jiān)督和處置互相分離的形式。番禺區(qū)在基層社會(huì)治理中大量運(yùn)用這種方法，一是重視服務(wù)管理相關(guān)制度創(chuàng)新，以制度建設(shè)為管理的框架和依據(jù)，專門出臺(tái)流動(dòng)人口管理服務(wù)考核辦法、綜合整治方案等制度措施。二是重視部門協(xié)調(diào)聯(lián)系機(jī)制創(chuàng)新，加強(qiáng)部門密切配合，形成抓好流動(dòng)人口服務(wù)管理的合力，將公安、工商、城管、安監(jiān)、出租屋管理中心、居委會(huì)等部門的聯(lián)合行動(dòng)協(xié)調(diào)規(guī)范化、常態(tài)化、制度化。三是創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)式服務(wù)管理機(jī)制，加大投入，抓好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，把流動(dòng)人口入網(wǎng)入格，形成一張無(wú)縫對(duì)接的“天網(wǎng)”，落實(shí)“人不漏登、屋不漏登”的要求，全面進(jìn)行摸查登記，做到“人來(lái)登記、人走注銷”。

三、流動(dòng)人口服務(wù)管理機(jī)制創(chuàng)新存在的主要問(wèn)題剖析

（一）服務(wù)管理與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的協(xié)調(diào)機(jī)制亟待健全

流動(dòng)人口在為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)活力的同時(shí)，也不可避免地產(chǎn)生了矛盾和問(wèn)題。一是有限資源與巨大公共服務(wù)需求的矛盾。新時(shí)代流動(dòng)人口的現(xiàn)狀和特點(diǎn)使得其居住、就業(yè)、生活、思想、訴求“五大需求”明顯增強(qiáng)，而政府的公共服務(wù)資源難以全面滿足流動(dòng)人口的需要。在現(xiàn)行的政策和資源配置下，人口流入量大的城市的資源配置和公共服務(wù)面臨更大的壓力。二是年齡結(jié)構(gòu)調(diào)整與社會(huì)管理難度的矛盾。流動(dòng)人口年輕化、規(guī)模化、家庭化、常態(tài)化的現(xiàn)象給社會(huì)治理帶來(lái)了難度，新時(shí)代的青年人對(duì)職業(yè)和生活要求較高，公平和維權(quán)意識(shí)較強(qiáng)，對(duì)社會(huì)容易產(chǎn)生不滿和抵觸情緒，“擇工”、“辭工”現(xiàn)象普遍，工作轉(zhuǎn)換頻繁，增加了流動(dòng)人口登記采集的難度。三是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與“人口倒掛”現(xiàn)象的矛盾。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，“人口倒掛”是一個(gè)獨(dú)特現(xiàn)象，所謂“人口倒掛”即是流動(dòng)人口超過(guò)本地戶籍人口。因?yàn)檎Y源的配置往往還停留在按照本地戶籍人口估計(jì)的基礎(chǔ)上，“人口倒掛”容易引起小馬拉大車，基層社會(huì)管理薄弱，而且“人口倒掛”地區(qū)多為大型物流場(chǎng)、商鋪集散地及勞動(dòng)密集型企業(yè)集中區(qū)域，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)狀況很好，造成本地農(nóng)民與流動(dòng)人口的經(jīng)濟(jì)狀況形成較大差距，也容易形成同地緣、同業(yè)緣流動(dòng)人口聚居現(xiàn)象，導(dǎo)致社會(huì)矛盾潛伏，維穩(wěn)、治安壓力明顯增大。

（二）服務(wù)管理相關(guān)的配套機(jī)制尚待完善

服務(wù)管理配套機(jī)制方面的問(wèn)題主要表現(xiàn)在：一是法律法規(guī)制度建設(shè)滯后。到目前為止，全國(guó)尚無(wú)流動(dòng)人口綜合性管理的法律法規(guī)出臺(tái)。廣州市2008年出臺(tái)了《廣州市流動(dòng)人口管理規(guī)定》，但是由于形勢(shì)變化很快，現(xiàn)有制度的一些內(nèi)容已不適應(yīng)當(dāng)前實(shí)際工作需要。在實(shí)踐中，鎮(zhèn)街的“流動(dòng)人口和出租屋管理服務(wù)中心”的工作人員基本上是合同制工作人員，其自身管理存在難度，對(duì)流動(dòng)人口的日常管理服務(wù)中顯得權(quán)小、事多、責(zé)任大，服務(wù)管理比較薄弱。二是居住證管理機(jī)制亟待健全。目前，關(guān)于居住證辦證率并不高，因?yàn)椤稗k證沒(méi)好處，不辦證沒(méi)壞處”，居住證服務(wù)功能不多，流動(dòng)人口辦證主動(dòng)性、積極性不高，管理上存在不到位和缺位現(xiàn)象，“登記的人不違法，違法的人不登記”問(wèn)題突出。因?yàn)槎悇?wù)和計(jì)生問(wèn)題而不來(lái)辦證的現(xiàn)象也不少見(jiàn)。三是配套保障機(jī)制有待完善。流動(dòng)人口的服務(wù)管理離不開(kāi)人員和經(jīng)費(fèi)的保障，但是現(xiàn)實(shí)中人員和經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制卻有待健全。按廣州市有關(guān)文件要求：每100—120套出租屋配1名管理員，而實(shí)際上很多街道并未能配備充足的人員，一人兼多職，窮于應(yīng)付。經(jīng)費(fèi)缺口較大，自主性不強(qiáng)，流動(dòng)管理人員工資待遇偏低，嚴(yán)重影響了管理員的工作積極性和隊(duì)伍穩(wěn)定性。

（三）職能部門協(xié)調(diào)機(jī)制有待加強(qiáng)

流動(dòng)人口管理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及面廣、政策性強(qiáng)、工作量大，需要各職能部門的密切配合、齊抓共管。但是，健全職能部門之間的協(xié)調(diào)機(jī)制一直是難點(diǎn)，因此有必要加強(qiáng)流動(dòng)人口管理辦公室的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用和相關(guān)職能，成立級(jí)別和規(guī)格更高的類似于“新市民管理局”之類的專門機(jī)構(gòu)來(lái)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌，還需要健全相關(guān)企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體、駐市機(jī)構(gòu)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，協(xié)助做好流動(dòng)人口管理和服務(wù)工作相關(guān)機(jī)制。2014年廣州率先在全國(guó)副省級(jí)城市成立“來(lái)穗人員服務(wù)管理局”，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌全市來(lái)穗人員服務(wù)管理工作。由于成立伊始，相關(guān)工作仍處于起步階段。

四、流動(dòng)人口服務(wù)管理機(jī)制創(chuàng)新的對(duì)策探析

（一）轉(zhuǎn)變治理理念，探索流動(dòng)人口與經(jīng)濟(jì)發(fā)展聯(lián)動(dòng)機(jī)制

1、構(gòu)建合理的人口流動(dòng)導(dǎo)向機(jī)制。國(guó)家治理能力的現(xiàn)代化要充分發(fā)揮政府、市場(chǎng)對(duì)人口流動(dòng)的導(dǎo)向作用。政府要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變思維，積極爭(zhēng)取中央按照人口實(shí)際情況開(kāi)展政策支持和財(cái)政扶持，科學(xué)合理制定本地的人口發(fā)展規(guī)劃，認(rèn)真研究本地的綜合承載力，一方面發(fā)揮市場(chǎng)調(diào)節(jié)的作用，健全信息發(fā)布和引導(dǎo)，促進(jìn)人口的正常有序流動(dòng)，包括流進(jìn)與流出，避免盲目無(wú)序流動(dòng)；另一方面加強(qiáng)人口的宏觀調(diào)控，實(shí)行總量控制、結(jié)構(gòu)升級(jí)。從當(dāng)前的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局看，凡是人多的地方往往是經(jīng)濟(jì)發(fā)展充滿活力的地方，以至于有些省市出現(xiàn)了放松戶口“搶人”的現(xiàn)象。人口大市要通過(guò)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，逐步淘汰高耗能、高污染、低就業(yè)、低利潤(rùn)的產(chǎn)業(yè)和勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，減少發(fā)展對(duì)人口的依賴和減少對(duì)文化低層次人口的吸納，使人口分布與生產(chǎn)力布局、資源環(huán)境綜合承載力相適應(yīng)。[5]同時(shí)，加強(qiáng)居住就業(yè)等方面的合法性管理，加大對(duì)違法、違規(guī)行為的打擊力度，避免人口的無(wú)序流入，防止大量灰色就業(yè)、灰色居住人員的膨脹和聚集，為城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造規(guī)模適度、管理有效、流動(dòng)有序的人口環(huán)境。

2、建立政府主導(dǎo)、社會(huì)支持的流動(dòng)人口融入機(jī)制。國(guó)家治理能力的現(xiàn)代化要以制度建設(shè)為前提。首先是加強(qiáng)制度融合，在制度層面上加快人口政策的創(chuàng)新轉(zhuǎn)變，公平合理分配城市社會(huì)公共資源。在戶籍、勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障、教育醫(yī)療、土地、住房、計(jì)生等相關(guān)制度逐步改革的基礎(chǔ)上，創(chuàng)造條件改變流動(dòng)人口在城市中被排斥的處境，使其逐步融入城市社會(huì)。新型城鎮(zhèn)化歸根到底是人的城鎮(zhèn)化、市民化。同時(shí)，要充分發(fā)揮社區(qū)融合作用，培育社會(huì)組織。以社區(qū)為依托，在流動(dòng)人口聚居的社區(qū)推廣“流動(dòng)人口之家”等一站式服務(wù)點(diǎn)建設(shè)，為流動(dòng)人口學(xué)習(xí)、工作、生活等日常事務(wù)性需求提供便利和服務(wù)。例如提供免費(fèi)信息服務(wù)，情感交流平臺(tái)，就業(yè)政策、心理咨詢服務(wù)等。另外，還可充分利用社會(huì)力量和民間資源，大力培育和扶持關(guān)愛(ài)流動(dòng)人口的各類民間社團(tuán)，以社團(tuán)為紐帶，廣泛開(kāi)展對(duì)遇到困難和問(wèn)題的流動(dòng)人口的結(jié)對(duì)幫扶活動(dòng)。

3、探索流動(dòng)人口與常住人口的利益協(xié)調(diào)機(jī)制。國(guó)家治理能力的現(xiàn)代化要善于協(xié)調(diào)社會(huì)各階層的利益關(guān)系。參與合作是公共治理的精髓。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，政府不僅自身要認(rèn)識(shí)到，而且要開(kāi)展社會(huì)心理疏導(dǎo)，使社會(huì)群體都認(rèn)識(shí)到流動(dòng)人口與常住人口是互相補(bǔ)充、休戚與共的關(guān)系，共同支撐著產(chǎn)業(yè)鏈的各個(gè)環(huán)節(jié)，不能“廢此存彼、厚此薄彼”。在城市發(fā)展方面，要認(rèn)識(shí)到流動(dòng)人口的貢獻(xiàn)不容忽視，離開(kāi)流動(dòng)人口，城市將運(yùn)轉(zhuǎn)不靈。在利益分配上，要認(rèn)識(shí)到流動(dòng)人口與常住人口本身并不矛盾，按勞分配，各得其所。在管理理念上，要從過(guò)去的“編外管理”、“補(bǔ)缺管理”、“出租屋管理”、“監(jiān)控管理”轉(zhuǎn)變到“接納管理”、“融合管理”再到“服務(wù)管理并重并舉”，從“利用、防范、歧視、排斥”到“平等、包容、參與、接納”，樹立流動(dòng)人口與常住人口“利益共同體”的新理念。

（二）滿足治理需求，健全完善相關(guān)配套保障機(jī)制

1、健全相關(guān)法律法規(guī)保障機(jī)制。國(guó)家治理能力的現(xiàn)代化要加強(qiáng)法律規(guī)章制度建設(shè)。目前，流動(dòng)人口管理中存在的諸多問(wèn)題都與法律規(guī)章制度的不健全有關(guān)。政府應(yīng)該根據(jù)實(shí)際情況，及時(shí)修訂更新《流動(dòng)人口管理規(guī)定》，并進(jìn)一步出臺(tái)流動(dòng)人口服務(wù)管理的相關(guān)法律規(guī)章配套政策措施，梳理現(xiàn)行政策中與法律法規(guī)沖突和不適宜的內(nèi)容，確立流動(dòng)人口依法管理，促使相關(guān)部門依法行政。對(duì)于居住證，應(yīng)該賦予更多功能，同時(shí)加強(qiáng)監(jiān)督考核和獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，明確相關(guān)單位和社區(qū)的職責(zé)。做好《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》和《農(nóng)民工參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法》的銜接和貫徹落實(shí)工作。

2、健全社會(huì)保險(xiǎn)相關(guān)保障機(jī)制。國(guó)家治理能力的現(xiàn)代化要健全“廣覆蓋、全參與”的保障體系。目前普遍存在著流動(dòng)人口社會(huì)保險(xiǎn)參保率低的現(xiàn)狀，因此，要建立起社會(huì)保險(xiǎn)征繳的長(zhǎng)效激勵(lì)機(jī)制。第一，對(duì)參保的金額可靈活處理，采取“多繳多得、少繳少得”的原則，拉大保險(xiǎn)待遇的差距；第二，針對(duì)流動(dòng)人口跳槽率高、工作不穩(wěn)定的情況，推行個(gè)人參保制，建立社會(huì)保險(xiǎn)個(gè)人賬戶制度，雇主和雇員所繳費(fèi)用全部計(jì)入?yún)⒈Ｈ藛T個(gè)人賬戶，既明晰了個(gè)人所有權(quán)，也更新了一部分參保人員的心中“只貢獻(xiàn)、不受益”的想法，以及“重養(yǎng)老、輕失業(yè)”的做法；第三，要建立激勵(lì)性的政策，利用減稅和獎(jiǎng)勵(lì)等杠桿手段調(diào)動(dòng)企業(yè)參保的積極性；第四，要建立農(nóng)民工工資保障機(jī)制，對(duì)企業(yè)工資支付實(shí)行分類監(jiān)控，并加強(qiáng)重點(diǎn)監(jiān)控，建立多部門聯(lián)合打擊惡意欠薪的行政司法聯(lián)動(dòng)機(jī)制，加大對(duì)拖欠工資的用人單位及其法定負(fù)責(zé)人的處罰力度，以此預(yù)防和化解欠薪事件。

3、創(chuàng)新教育醫(yī)療等民生保障機(jī)制。國(guó)家治理能力的現(xiàn)代化要把解決民生社會(huì)問(wèn)題作為重點(diǎn)。隨著異地高（中）考政策的實(shí)施，政府應(yīng)積極爭(zhēng)取中央教育政策支持和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的扶持，順應(yīng)時(shí)勢(shì)和政策要求，主動(dòng)將流動(dòng)人口子女統(tǒng)一納入全市教育發(fā)展規(guī)劃，統(tǒng)籌安排就讀、統(tǒng)一學(xué)籍管理、統(tǒng)一教育管理；擴(kuò)大農(nóng)民工子女就讀公校的比例，采取設(shè)立民辦教育發(fā)展專項(xiàng)資金等措施，加大對(duì)民辦學(xué)校的扶持。政府還可探索人員流入與流出地區(qū)的醫(yī)院進(jìn)行簽約合作，建立跨地區(qū)、跨省的農(nóng)村公共醫(yī)療轉(zhuǎn)移、銜接及異地看病的可行方案。探索就近入院并享受醫(yī)療報(bào)銷政策；對(duì)企事業(yè)單位，應(yīng)規(guī)定工傷保險(xiǎn)、大病保險(xiǎn)等險(xiǎn)種作為雇主必須為農(nóng)民工購(gòu)買的強(qiáng)制性險(xiǎn)種。對(duì)于靈活就業(yè)的流動(dòng)人口，研究采取措施提高其購(gòu)買商業(yè)醫(yī)療保險(xiǎn)的積極性。

（三）加強(qiáng)隊(duì)伍管理，創(chuàng)新流動(dòng)人口管理工作的激勵(lì)與保障機(jī)制

國(guó)家治理能力的現(xiàn)代化要求穩(wěn)定高效、高素質(zhì)的治理隊(duì)伍。當(dāng)前，流動(dòng)人口和出租屋管理機(jī)構(gòu)職能往往難以適應(yīng)流動(dòng)人口服務(wù)管理的更新發(fā)展要求，因此需要政府在人、財(cái)、物等方面進(jìn)一步強(qiáng)化流動(dòng)人口服務(wù)管理工作職能。以成立“來(lái)穗人員服務(wù)管理局”為契機(jī)，梳理職能和人數(shù)配備情況，健全激勵(lì)與配備保障機(jī)制，規(guī)范統(tǒng)一區(qū)縣、鎮(zhèn)街流管機(jī)構(gòu)設(shè)置，配齊、配強(qiáng)并優(yōu)化流動(dòng)人口服務(wù)管理的專職隊(duì)伍，健全人力和經(jīng)費(fèi)保障增長(zhǎng)機(jī)制。擴(kuò)大街道經(jīng)費(fèi)使用的自主支配權(quán)限和靈活性，充分調(diào)動(dòng)積極性；加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)收支監(jiān)管，穩(wěn)步提高流管人員的待遇，嘗試從流管人員中擇優(yōu)遴選、公選人員充實(shí)到公務(wù)員隊(duì)伍中，有利于保持隊(duì)伍的相對(duì)穩(wěn)定，不能讓流動(dòng)人口的管理人員成為“流動(dòng)”人口。

（四）拓展治理途徑，建立成功經(jīng)驗(yàn)推廣機(jī)制

國(guó)家治理能力的現(xiàn)代化應(yīng)建立健全流動(dòng)人口治理成功經(jīng)驗(yàn)推廣制度，改變各市區(qū)、各街鎮(zhèn)單打獨(dú)斗、各自摸索流動(dòng)人口治理和服務(wù)管理的做法。一是建立信息共享機(jī)制，讓各市區(qū)、街鎮(zhèn)及時(shí)了解其他地方流動(dòng)人口及其管理工作的基本情況和動(dòng)態(tài)信息。二是建立觀摩學(xué)習(xí)機(jī)制，各市區(qū)、街鎮(zhèn)在流動(dòng)人口服務(wù)管理方面都積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，都有其亮點(diǎn)和特色，觀摩學(xué)習(xí)機(jī)制有利于宣傳自身，擴(kuò)大影響，取長(zhǎng)補(bǔ)短。三是建立集體參與機(jī)制，對(duì)于流動(dòng)人口服務(wù)管理中的一些普遍問(wèn)題和重大問(wèn)題，可以加強(qiáng)合作，集體參與，共同研究解決思路。四是確立會(huì)議交流機(jī)制?？捎芍醒牖蚴∈袪款^，每年定期召開(kāi)全國(guó)或地區(qū)性的流動(dòng)人口服務(wù)管理工作會(huì)議，及時(shí)通報(bào)情況，發(fā)布信息，推廣成功經(jīng)驗(yàn)和值得倡導(dǎo)的做法。

[1]魏津生.中國(guó)城市流動(dòng)人口的基本概念、狀況和問(wèn)題[J].人口學(xué)與計(jì)劃生育,1999,（6）.

[2][3]廣州流動(dòng)人口達(dá)837萬(wàn)，近九成為青壯年[N].廣州日?qǐng)?bào),2014—4—22.

[4]江必新.推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化[N].光明日?qǐng)?bào),2013—11—15.

[5]潘鴻雁.流動(dòng)人口社會(huì)管理面臨的新問(wèn)題與對(duì)策——以上海市為例[J].上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2014，（1）.

責(zé)任編輯：周權(quán)雄

C924.2

A

1003—8744（2014）06—0014—07

*本文系廣州市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)發(fā)展“十二五”規(guī)劃課題《建設(shè)幸福廣州的社會(huì)心理疏導(dǎo)機(jī)制研究》（項(xiàng)目編號(hào)：14Q27）、廣東省黨校（行政學(xué)院）系統(tǒng)哲學(xué)社會(huì)科學(xué)“十二五”規(guī)劃課題《建設(shè)幸福廣州的社會(huì)心理疏導(dǎo)機(jī)制研究》（項(xiàng)目編號(hào)：13SH03）的階段性成果。

2014—10—10

秦攀博（1980—），男，中共廣州市委黨校政治學(xué)與法學(xué)教研部講師，主要研究方向?yàn)樯鐣?huì)心理與管理；秦桂平（1981—），女，廣東科貿(mào)職業(yè)學(xué)院講師，主要研究方向?yàn)槲幕c社會(huì)管理。