葉蔚云（中共廣州市委黨校政治學與法學教研部，廣東廣州 510070）

“PX事件”的政府公共關(guān)系思考

葉蔚云（中共廣州市委黨校政治學與法學教研部，廣東廣州 510070）

“PX事件”中政府公共關(guān)系的失敗，是因為政府缺乏社會公信力，而政府公信力的提高又需要有成功的政府公共關(guān)系。筆者認為，政府的施政可分為一般施政與特殊施政，只要搞好一般施政，利用自發(fā)公信力所提供的基礎(chǔ)，搞好政府內(nèi)部公共關(guān)系，就可提高政府的繼發(fā)公信力，為政府展開對外公共關(guān)系、推動特殊施政打下基礎(chǔ)。在深化改革的環(huán)境下，政府公共關(guān)系還要克服自身的短板，才能有效地提高政府公信力。

政府公信力；一般施政；特殊施政；政府公共關(guān)系

PX項目，即對二甲苯化工項目。對二甲苯以液態(tài)存在、無色透明、氣味芬芳，屬于芳烴的一種，毒性比酒精低，屬國際公認的第三類致癌物質(zhì)，就是說無法證明px和致癌有關(guān)系，它不溶于水，對水資源無危害，不侵蝕土壤，不易揮發(fā)，見光分解。它是化工生產(chǎn)中非常重要的原料之一，常用于生產(chǎn)塑料、聚酯纖維，還可用作溶劑以及作為醫(yī)藥、香料、油墨等產(chǎn)品的生產(chǎn)原料，用途十分廣泛。目前我國PX產(chǎn)能嚴重不足，對外依存度達41%。廈門、寧波、大連、昆明、茂名等多地政府為了發(fā)展本地經(jīng)濟，都曾準備上馬PX項目，但都遭到本地民眾的反對，有的還發(fā)展成群體事件，最終被迫放棄項目，既影響了當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展，也使當?shù)氐纳鐣捕ň置鎻?fù)雜化。“PX事件”中政府公共關(guān)系的失敗，給我們留下了深刻的思考。

一、缺乏社會公信力是整個事件失敗的關(guān)鍵

良好的社會公信力是政府公共關(guān)系順利展開的前提和基礎(chǔ)。政府的公信力是政府獲得社會公眾信任的能力。內(nèi)在表現(xiàn)為政府的組織架構(gòu)、治理模式、人員素質(zhì)、方針政策，外在表現(xiàn)為社會公眾對政府施政的價值認同、利益認同。它從以下兩方面深刻影響政府公共關(guān)系：一是影響政府組織形象，直接影響政府公共關(guān)系的目標。政府公共關(guān)系的最終目標是為政府在社會公眾中樹立良好的組織形象，這有賴于政府的組織架構(gòu)合理、治理模式科學、人員素質(zhì)較高、方針政策正確，從而獲得社會公眾的較高認同。二是深刻影響政府公共關(guān)系的操作。

政府公共關(guān)系的主要手段是通過與社會公眾良好的雙向溝通，取得社會公眾的諒解與支持。政府社會公信力的高低深刻影響雙向溝通的質(zhì)量與結(jié)果，因為一切有效的溝通都以彼此的信任為基礎(chǔ)，社會公信力不高，溝通就難以展開和達成理想結(jié)果。

在我國的“PX事件”中，政府方面在事件中扮演了失敗的角色。政府方面的失敗，是政府公共關(guān)系的失敗，而政府公共關(guān)系的失敗，恰恰就在于政府方面沒有充分估計到政府公信力的現(xiàn)狀，沒有做好相應(yīng)的補救措施，匆忙上馬，匆忙下馬。在政府公信力有缺陷的情況下，試圖簡單通過公共關(guān)系手段推出PX項目，注定是沒有結(jié)果的。在“PX事件”中，政府公信力缺陷導(dǎo)致政府公共關(guān)系失敗，具體表現(xiàn)在：第一，政府在公布項目時缺乏號召力。在公布PX項目時，大部分地方政府都把項目對本地經(jīng)濟發(fā)展的重要性和項目實施的可行性作了較為充分的說明，并附上專家的意見，希望能得到社會公眾的支持。茂名市還要求本地主要網(wǎng)站、三大通信運營商負責人，對相關(guān)輿論、信息進行管控；加強媒體的宣傳，為PX項目做事前輿論鋪墊。但得到的社會公眾回應(yīng)仍是反對的聲音。政府是社會的管理者，其傳播的信息具有唯一性、權(quán)威性，政府正確的聲音被社會公眾拒絕，只能說明政府公信力出了問題，導(dǎo)致溝通達不成，公共關(guān)系失敗。第二，政府在解疑時缺乏說服力。說服是政府施政時必備技能，尤其是現(xiàn)在正處在傳統(tǒng)政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型的過程中，命令型施政正逐步被說服型施政所代替，說服力大小決定了施政的有效程度。在“PX事件”中，政府力圖通過新聞發(fā)布會、媒體宣傳、科學家解說等多種途徑，科學解釋PX的特性，消除社會公眾的疑慮和恐懼，但政府、媒體、科學家的聲音，最終還是被社會公眾的憤怒和質(zhì)疑淹沒了。即使說事件背后是有搞手操作，但政府的說服力本身就是在復(fù)雜的社會環(huán)境下說服公眾支持政府施政的能力，不能說服公眾，只能說政府自身的公信力有問題，致使政府公共關(guān)系無法展開，更遑論收到應(yīng)有的效果。

二、以政府內(nèi)部良好公共關(guān)系重建政府的社會公信力

既然政府公共關(guān)系以政府公信力為前提，那又怎么做到用政府公共關(guān)系提升政府公信力呢？那就是著力搞好政府內(nèi)部公關(guān)。

目前，從總體上來說，政府的社會公信力呈穩(wěn)步上升態(tài)勢。愛德曼國際公關(guān)公司2011年發(fā)布的全球信任度調(diào)查報告顯示,民眾對中國政府的信任度為88%,排在靠前位置。但是，從長遠來看，政府公信力也有流失的隱憂。從哪個方面著手提高政府公信力一直是理論界爭論不休又無結(jié)果的問題。筆者認為，政府公信力由自發(fā)公信力與繼發(fā)公信力兩部分組成。自發(fā)公信力形成于元始政府組成時期。在這一時期，新政權(quán)在社會公眾的支持下創(chuàng)立，有雄厚的執(zhí)政立法性基礎(chǔ)，形成較強的社會公信力，有較強的繼承性。繼發(fā)公信力是在政府運行過程中產(chǎn)生的，決定于政府運行的質(zhì)量，影響到自發(fā)公信力的增減。在政府的施政中，可分為一般施政與特殊施政兩大類。政府的一般施政指日常行政，特殊施政是指政府規(guī)劃和落實重大項目的過程。一般施政更多的是依賴自發(fā)公信力，而特殊施政更多的是創(chuàng)造繼發(fā)公信力。

目前公信力的流失部分主要是繼發(fā)公信力。所以，可以通過一般施政所依賴的自發(fā)公信力來提高繼發(fā)公信力，而橋梁就是良好的政府內(nèi)部公共關(guān)系。

首先，自發(fā)公信力的存在提出了展開良好的政府內(nèi)部公共關(guān)系的要求。自發(fā)公信力元起于政府施政之日，而要讓自發(fā)公信力不斷增加、提高，政府工作就必須更高效，更貼近民意，這就要求政府自身有一個完美的內(nèi)部關(guān)系，去支持日常接觸公眾、服務(wù)公眾的工作。沒有一個良好的內(nèi)部關(guān)系，通常會產(chǎn)生這樣的結(jié)果：一是不能統(tǒng)一在一個目標下默契地工作，各部門自行其事，互相阻滯，甚至互相拆臺；二是政府工作人員缺乏相互配合、相互競爭，難以提高工作質(zhì)量和服務(wù)素質(zhì)。在這樣的情況下，自發(fā)公信力不但不能提高，而且有被削弱的危險。所以，自發(fā)公信力的存在天然地要求有良好的政府內(nèi)部公共關(guān)系。

其次，良好的政府內(nèi)部公共關(guān)系能夠提高自發(fā)公信力。政府的內(nèi)部公共關(guān)系對自發(fā)公信力的作用主要是通過以下幾方面起作用：第一是信仰幅射。良好的政府內(nèi)部公共關(guān)系，可以使政府行為目標確定，始終不偏離全心全意為人民服務(wù)這個宗旨，反映了政府工作人員對社會主義本質(zhì)的不懈追求、對黨和政府的充分信賴，幅射到社會公眾，就是對社會主義、對黨和政府的信仰大大提高，從而增強社會公眾對政府的信任度。第二是制度影響。通過良好的政府內(nèi)部關(guān)系，消除了內(nèi)部不和諧的因素，使政府的效能能充分體現(xiàn)出來，可使社會公眾認識到政府制度的優(yōu)越、機構(gòu)設(shè)置的科學，從而對這一制度下產(chǎn)生出來的政策和措施有更多的信任和支持。第三是利益指引。良好的政府內(nèi)部公共關(guān)系可以體現(xiàn)政府組織內(nèi)部科學的結(jié)構(gòu)、嚴明的紀律和高素質(zhì)的工作人員，是有效杜絕貪污腐化、利益輸送等現(xiàn)象的可靠保證，使社會公眾認識到政府能秉公辦事，分清大眾利益與小眾利益、長遠利益與近期利益的差別，從而對政府決策更多地持信任與支持的態(tài)度。

最后，增強了的政府公信力為政府對外公共關(guān)系提供了雄厚基礎(chǔ)。政府的內(nèi)部公共關(guān)系能增強政府的公信力，表現(xiàn)在：一是能增加社會公眾的政治認同。政治認同是政府公信力的基礎(chǔ)，政治認同度高，表明社會公眾順從政府施政的意愿比較強烈，就算有什么疑問也較容易說服。二是能增加社會公眾的制度認同。制度認同是政府公信力的催化劑，制度認同條件下，社會公眾不再擔心由于制度漏洞而造成的決策失敗、管理混亂、貪污腐化，對政府施政持支持和配合的態(tài)度。三是能增加社會公眾的利益認同。政府在一般施政過程中努力滿足社會公眾的需求，處處從社會公眾的利益出發(fā)，甚至落實到每一個程序、每一個規(guī)定、每一個工作人員，社會公眾就會認識到政府的每一個施政都是為了增進自己的利益，就會在政府施政時表現(xiàn)出支持和擁護的行為。所有這些方面的認同，為政府特殊施政時展開的對外公共關(guān)系鋪平了道路。有了較高的政府公信力，政府對外公共關(guān)系才有了堅實的基礎(chǔ)和可靠的前提：一是目標可以專注。政府有了較強的公信力，在制定特殊施政方針政策時就可以擺脫許多無謂的制肘，避免許多可以避免的外部阻力，集中精力去規(guī)劃項目的整體目標、預(yù)算設(shè)計和落實措施，以實現(xiàn)公共利益的最大化，取得政府效能的最優(yōu)化，從而為政府樹立良好的社會形象。二是溝通可以順暢。由于長期形成的政府包辦一切的行政行為習慣，導(dǎo)致溝通歷來是我國各地方政府工作的短板，即使近年來情況有所好轉(zhuǎn)，但溝通仍是政府工作的一個弱項。溝通不暢，政府與社會公眾之間的了解就不充分，社會公眾對政府的施政就容易產(chǎn)生誤解，也容易被別有用心的人利用、曲解，政府的說服工作就難以展開。但是在增強政府公信力的情況下，政府如果主動展開溝通工作，社會公眾對政府形信息的接受度就有可能提高，由于雙方都有較高的信任度，溝通的誠意更容易傳遞，溝通的方式更容易創(chuàng)新，溝通的效果更容易達到。三是利益可以調(diào)和。公共關(guān)系的核心問題是利益問題，政府施政根本目的也是使公共利益最大化。由于通過高質(zhì)量的政府內(nèi)部公共關(guān)系，提高了政府一般施政的質(zhì)量，令社會公眾對政府部門運作水平的滿意度提高，對政府工作的信賴感就會隨之增強。當政府為了特殊施政展開對外公共關(guān)系的時候，社會公眾對政府提出的施政項目會持支持的態(tài)度，即使會有分歧，也會用相互讓步的方式解決。

三、在深化改革環(huán)境下展開政府公共關(guān)系

隨著改革開放的深化和政府管理向政府治理轉(zhuǎn)變，社會公眾參與社會治理的程度不斷加深，政府在治理社會的時候更多的是依賴于其自身的社會公信力。政府公共關(guān)系在增強和利用政府公信力方面的作用無可替代。要利用好政府公共關(guān)系這個治理工具，首先要弄清正在發(fā)生變化的社會環(huán)境。

變化一：社會的法治水平更高。這是由三方面因素決定的。一是由深化政治體制改革的要求決定的。黨的十八屆三中全會報告指出：“緊緊圍繞堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一深化政治體制改革，加快推進社會主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化，建設(shè)社會主義法治國家，發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主”，根據(jù)這一要求，國家的法律制度會更加完善，更加趨向細化，整個社會的法治框架更加成型。二是由我國市場經(jīng)濟地位決定的。十八屆三中全會報告第一次提到了市場在資源配置中起決定性作用，明確了市場在整個國家經(jīng)濟運行中的作用。而市場經(jīng)濟本身就是法治經(jīng)濟，市場經(jīng)濟發(fā)展到哪里，法律法規(guī)就跟到哪里，市場的規(guī)模、作用越大，影響越深，法治的建設(shè)水平也相應(yīng)越高，才能適應(yīng)市場運作的需要。三是社會公眾的法治意識更強。市場是社會公眾的最好老師。市場把法治帶到社會經(jīng)濟生活的方方面面，規(guī)范著社會的利益分配和人們的經(jīng)濟活動，深刻影響著人們的精神世界，并反過來影響人們對政治權(quán)力和政治利益的訴求行為，他們不單關(guān)注彼此行為的合法性，還關(guān)注政府行為的合法性。

變化二：社會公眾的主人翁地位更加彰顯。黨的十八屆三中全會公報指出：發(fā)展社會主義民主，必須以保證人民當家作主為根本，建設(shè)法治中國，深化司法體制改革，必須維護人民利益，讓人民監(jiān)督權(quán)力，使得權(quán)力在陽光下運行，堅持以人為本，尊重人民的主體地位，緊緊依靠人民推動改革，促進人的全面發(fā)展。從改革的目的，到改革的動力，無不突顯人民的主體地位，這就使社會公眾對社會更加有主動精神：一是會更主動要求政府的一般施政符合規(guī)范，二是更主動要求政府的特殊施政符合民意。

變化三：利益調(diào)整更深刻。黨的十八屆三中全會報告吹響了新一輪改革的號角。這一輪改革的力度是前所未有的，它甚至觸及原體制中最頑固的一部分。它必然帶來兩方面的影響：一方面，原體制中得益現(xiàn)在又受損的人會努力抵抗，形成政府施政的阻力；另一方面，社會公眾的利益追求比以往更強烈，甚至會提出政府無法實現(xiàn)的利益要求。

面對深化改革帶來的新環(huán)境，如何用政府公共關(guān)系提高政府公信力，筆者認為，目前政府公共關(guān)系的短板主要有三個：公眾意識薄弱，公共關(guān)系溝通不足，背離公共關(guān)系利益原則。政府公共關(guān)系的展開，無論是內(nèi)部的還是對外的，都應(yīng)該重視深化改革下環(huán)境的新變化，結(jié)合本單位的實際，采取積極措施，禰補政府公共關(guān)系的短板，從而發(fā)揮出公共關(guān)系這個治理工具的效能。

首先，要盡快增強公眾意識。公眾意識是公共關(guān)系意識中的首要意識，它要求展開公共關(guān)系的主體一切以公眾為先，重視公眾利益，滿足公眾需求。對政府公共關(guān)系來說，就是要尊重人民的主體地位，滿足社會公眾的利益需求。目前公眾意識薄弱主要集中表現(xiàn)在法制觀念薄弱，或決策不依法定程序，違法施政，或以權(quán)謀私，貪污受賄。法制觀念薄弱可導(dǎo)致嚴重侵害社會公眾的利益，對政府公信力構(gòu)成最沉重的打擊。要扭轉(zhuǎn)這一局面，政府就必須堅持依法施政，堅持以法律為準繩去審視施政的對錯得失，增強公眾意識，真正做到權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀，以實際行動重獲社會公眾的信任和支持。

其次，要顯示溝通中的誠意。溝通是公共關(guān)系的生命所在，溝通成功了，公共關(guān)系便成功了一半。而溝通成功的前提，是溝通中的誠意。政府如果不能顯示溝通誠意，社會公眾將對政府抱不信任的態(tài)度，對政府信息采取拒絕的姿態(tài)，雙方難以達成諒解，甚至連最基本的相互了解都難以達成。“PX事件”中某些地方政府在進行溝通時就犯了兩個錯誤：一是信息的不一致。前后說話不一，或?qū)σ蝗喝耸且环N說法，對另一群人又是另一種說法。二是居高臨下發(fā)布信息，不習慣平等的雙向溝通。這都使社會公眾認為政府在敷衍了事。要在溝通中顯示誠意，政府就必須保證溝通是公開的，對所有公眾都沒有隱瞞。在溝通中保證信息內(nèi)容的真實性，在傳遞信息時，保證傳遞的每一個環(huán)節(jié)信息不失真、每一個傳播對象接受的信息具有一致性。同時，政府要構(gòu)筑雙向溝通的可靠渠道，及時接收、分析、反饋社會公眾的意見。在有條件的情況下，政府應(yīng)在溝通問題上提前作準備，變事后溝通為事前溝通。

最后，要把利益落到實處。利益問題是社會公眾關(guān)注的焦點，也是政府公共關(guān)系的核心。政府一切公共關(guān)系活動都要圍繞實現(xiàn)公眾利益而展開。在“PX事件”中，某些政府就違反了這個公共關(guān)系規(guī)律：一是眼中只有政府的項目推廣，而忽視社會公眾的憂慮與實際需求；二是有的政府雖考慮到社會公眾的需求，但卻提不出滿足社會公眾需求的方案。“PX事件”之爭，實際是政府項目與社會公眾利益之爭，不解決利益問題，不滿足社會公眾的利益需求，政府項目注定推行不下去。要滿足社會公眾的利益，就要了解社會公眾的利益所在，充分考慮政府特殊施政對社會公眾的實際負面影響和可能的心理負擔，預(yù)早對公眾利益作出安排，并在推廣項目時作為項目的一部分向社會公眾公布。外國有些地方政府在推動PX項目時，還同時規(guī)定日后PX項目盈利的一部分用于社區(qū)建設(shè)，改善社區(qū)居民的生活質(zhì)量，從而使PX項目與社區(qū)公眾結(jié)成了一個利益共同體，避免了社區(qū)公眾的強烈反彈。這種做法是很值得我們參考借鑒的。

“PX事件”暫時告一段落，政府的施政仍然要繼續(xù)?？偨Y(jié)“PX事件”中政府公共關(guān)系的得失，對提高政府公信力，順利推出像PX這樣的大項目，有重大意義。

責任編輯：溫朝霞

D035.1

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1003—8744（2014）06—0041—05

2014—9—25

葉蔚云（1963—），男，中共廣州市委黨校政治學與法學教研部講師，主要研究方向為政治學。