王慶林，黃鈞琢

（廣西大學(xué)公共管理學(xué)院，廣西 南寧 530004）

政府合法化權(quán)力形成政府公信力，而政府公信力保證高效的政府執(zhí)行力，形成政府治理現(xiàn)代化的有效軟工具。2003年公共衛(wèi)生事件的暴發(fā)致使政府公信力面臨弱化的挑戰(zhàn)，引起政府開始對(duì)群體性事件和公共危機(jī)的重視。在公民社會(huì)逐漸確立的過程中，公民對(duì)政府有效滿足自身利益的期望與政府無法有效滿足公民的期望的不匹配，社會(huì)公民從質(zhì)疑政府在行政過程的行為發(fā)展成對(duì)政府的逐漸不信任的情況。政府公信力關(guān)系國家的穩(wěn)定與發(fā)展，吸引了眾多學(xué)者對(duì)其進(jìn)行探討形成一系列的研究成果。本文通過文獻(xiàn)研究，根據(jù)政府公信力的學(xué)術(shù)研究脈絡(luò)探究下一步的研究的創(chuàng)新點(diǎn)，從中發(fā)現(xiàn)解決政府公信力受疑的路徑。

一、政府公信力的概念的研究

國內(nèi)各位專家學(xué)者在對(duì)政府公信力的概念理解上各持自己的觀點(diǎn)。政府公信力牽涉到兩個(gè)主體:其一是進(jìn)行行政工作的政府,其二是受政府行政工作影響并進(jìn)行評(píng)價(jià)的社會(huì)公眾，因此以往學(xué)者對(duì)政府公信力的研究主要圍繞這兩個(gè)中心主體間的相互關(guān)系來進(jìn)行理論。何顯明從政府信用來進(jìn)行政府公信力的定義，即公民對(duì)政府行為持有信任態(tài)度的程度并取決于政府信用資源豐富程度：包括意識(shí)形態(tài)、政府制度及公共選擇受公民認(rèn)可程度，也受政府財(cái)力、公務(wù)員形象的影響。唐鐵漢將政府公信力是政府行政能力形成的政府影響號(hào)召力，體現(xiàn)的是政府的權(quán)威、民主、法治與服務(wù)的程度，可以用公眾對(duì)政府的認(rèn)可程度和滿意程度來進(jìn)行評(píng)價(jià)，即政府公信力是行政能力與公眾評(píng)定的乘積。鄒東升則把政府公信力視為國家政府機(jī)構(gòu)的信用程度，以及非政府組織和公眾對(duì)政府整體形象和信譽(yù)的評(píng)價(jià)、判斷以及公眾對(duì)政府行政行為的理解程度和配合度。以上學(xué)者更側(cè)重于從公眾對(duì)政府的形象、信譽(yù)評(píng)價(jià)來對(duì)政府公信力進(jìn)行理解定義，把公眾對(duì)政府的評(píng)價(jià)程度與滿意程度作為政府公信力強(qiáng)度的指標(biāo)。

部分學(xué)者則基于公眾對(duì)政府的信任程度來進(jìn)行定義政府公信力，他們更側(cè)重于政府自身的信用因素來概括，諸如政府本身的信用度、責(zé)任度以及政府行政能力的強(qiáng)弱等方面。龔培興等人則指出政府信任、政府信用和政府誠信等這些涉及政府信譽(yù)方面的內(nèi)容都是構(gòu)成政府公信力的組成部分。張旭霞將政府職責(zé)擔(dān)當(dāng)與公民的承諾實(shí)現(xiàn)作為政府公信力組成要素，獲取公眾信任政府工作人員、工作行為、工作方式以及與政府相關(guān)制度。王福鑫提出政治合法性來研究政府公信力,得出影響政府公信力最直接的是政府行政行為。楊運(yùn)秀指出，建立在政府受民眾的信用情況和服務(wù)滿意評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上的政府公信力，是對(duì)政府信用情況、政府信任程度、政府誠信值與誠信政府等多維概括的綜合。楊暢認(rèn)為，政府通過自身行為的信用情況來提高公眾對(duì)政府的信任度與滿意評(píng)價(jià)，使政府在行政過程中執(zhí)行效果更良好，漸而提高履責(zé)和提高績效的能力。基于以上研究，政府公信力就是指政府在行政活動(dòng)過程中的權(quán)威性與影響力，它直接體現(xiàn)在政府機(jī)構(gòu)、政府行政工作以及政府人員的信用程度、信譽(yù)和形象方面，反映出公眾對(duì)政府主體合法性、政府行政工作的能力和績效的認(rèn)可程度以及對(duì)政府工作人員的服務(wù)的滿意程度。

二、政府公信力價(jià)值意義的研究

根據(jù)文獻(xiàn)的梳理政府公信力對(duì)于政府行政的有效運(yùn)行及構(gòu)建和諧社會(huì)等多個(gè)方面都有重要的價(jià)值作用。高衛(wèi)星指出，政府權(quán)威重要構(gòu)成是政府受信任情況，容易形成良好的政府組織激勵(lì)和組員團(tuán)結(jié)，有助于降低公共政策的執(zhí)行成本還有利于行政活動(dòng)的開展。唐鐵漢從三個(gè)維度來闡述了政府公信的重要價(jià)值：其一是形成穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)秩序；其二是保障政府有效進(jìn)行社會(huì)治理；最后是促進(jìn)和諧社會(huì)的建成。政府公信力是構(gòu)建和諧社會(huì)的重要方面，較高的政府公信力能有效地實(shí)現(xiàn)國家法治與德治的結(jié)合，處理好各類關(guān)系，促進(jìn)社會(huì)的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。張旭霞把政府權(quán)力是來源于社會(huì)公眾的認(rèn)可情況，是獲取政府合法性地位的條件，政府公信力的減弱將使政府合法性受到挑戰(zhàn)。舒小慶提出，政府公信力扮演社會(huì)信用系統(tǒng)的核心作用，同時(shí)在現(xiàn)代公共生活發(fā)揮決定性和導(dǎo)向性的作用,維護(hù)著社會(huì)信任系統(tǒng)和生活秩序。朱光磊提出，政府通過有效率又公平的管理活動(dòng)取得公眾信任,政府公信力是政府社會(huì)治理的能力和資源亦是構(gòu)建服務(wù)型政府中的重要內(nèi)容。在信息時(shí)代快速發(fā)展的今天，高愛飛認(rèn)為政府既是誠信文化建設(shè)的強(qiáng)大動(dòng)力，又在社會(huì)誠信文化體系中發(fā)揮表率的作用，良好的政府公信力有利于社會(huì)誠信文化建設(shè)。周紅把地方政府公信情況作為區(qū)域社會(huì)信用的關(guān)鍵，即保障區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的社會(huì)信用環(huán)境、維持穩(wěn)定的投資環(huán)境和對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)調(diào)整進(jìn)行引導(dǎo)。以往的文獻(xiàn)研究專注于政府公信價(jià)值相對(duì)較少，而且主要圍繞政府的合法性價(jià)值、政府公信在進(jìn)行有效治理中發(fā)揮的作用、對(duì)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)的維護(hù)以及對(duì)社會(huì)信用體系的構(gòu)建、和諧社會(huì)促進(jìn)等幾個(gè)方面進(jìn)行研究。從豐富政府公信力的社會(huì)價(jià)值意義而言，可以進(jìn)一步提出政府公信力在服務(wù)型政府的構(gòu)建中的影響意義以及對(duì)公民意識(shí)行為、企業(yè)價(jià)值導(dǎo)向等方面深入探討。

三、政府公信力的影響因素和優(yōu)化路徑研究

（一）政府公信力的影響因素方面

政府公信力是政府本身的隱性資本，對(duì)政府各項(xiàng)行政工作開展都具有重要影響。鑒于現(xiàn)今我國本身行政體制的弊端，政府公信力正逐漸遭到各類影響因素的弱化，伴隨公民的民主、法律、維權(quán)等各項(xiàng)意識(shí)的增強(qiáng)，公民對(duì)公共服務(wù)水平與政府對(duì)各類事件的回應(yīng)性的要求不斷提高，政府需要不斷地維護(hù)和提升公信力。國內(nèi)專家學(xué)者主要從政府、公眾、社會(huì)、時(shí)代等因素對(duì)影響政府公信力進(jìn)行研究。

政府因素：劉文兵從假虎照事件中提出政府應(yīng)對(duì)危機(jī)情況、部門利益權(quán)衡以及政府法治行為程度都將影響公眾對(duì)政府評(píng)價(jià)，最終導(dǎo)致削弱政府公信力。朱衛(wèi)卿從公共權(quán)力控制維度出發(fā)，以公共權(quán)力腐化、公共權(quán)力弱化和公共權(quán)力僵化三個(gè)維度來闡述政府公信力的不斷弱化的原因。周紅等認(rèn)為，政府職能定位不清、職能轉(zhuǎn)變不到位、政府管理機(jī)制的缺陷以及法律制度局限都是影響政府受信情況因素。賀善侃指出，公權(quán)力的執(zhí)掌者與執(zhí)行者、政府公權(quán)力范圍、執(zhí)行公權(quán)力的公正程度和態(tài)度都會(huì)影響政府公信力，并且主要從政府政策、政府行為和政府形象的誠信度等非職務(wù)權(quán)力影響力問題來對(duì)政府公信力的影響因素進(jìn)行分析，得出優(yōu)化政府公信力關(guān)鍵需要在非職務(wù)權(quán)力影響力方面進(jìn)行努力。陳玉忠在對(duì)政府公信力弱化分析時(shí)指出，這是由于政府本身的問題所引致：其一是政府信息公開透明不主動(dòng)、不徹底與政治監(jiān)督失效是一個(gè)方面，其二是政府給予公眾和社會(huì)組織參與政治的渠道過于單一和狹窄，而且組織程度不足。司林波提出，政府在公共問題的確認(rèn)以及政策制定、執(zhí)行、評(píng)估與終結(jié)中對(duì)實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的公正性與需求滿足的有效性能夠進(jìn)行有機(jī)統(tǒng)一的程度對(duì)政府公信力有著重要影響。政府公信力優(yōu)化主要依賴政府各要素的完善，包括政府行政工作者的素質(zhì)能力與作風(fēng)、政府組織機(jī)構(gòu)職能設(shè)置和管理機(jī)制、政府的公共政策制定執(zhí)行情況等，以上各類要素共同構(gòu)成影響公信力的政府維度，政府則需要優(yōu)化自身建設(shè)才能維持和增強(qiáng)在社會(huì)公眾中信任度。

公眾因素：姜曉秋提出公眾對(duì)政府信任是基于自身利益實(shí)現(xiàn)的理性期待，信任國家公權(quán)力能夠按照公眾意愿執(zhí)行，在此基礎(chǔ)上形成了公眾對(duì)政府的信任。張旭霞認(rèn)為，政府行政績效的提升能夠提升公眾對(duì)政府的滿意評(píng)價(jià)值，高績效低成本,滿足公眾期待和公平價(jià)值,將是優(yōu)化政府公信力的重要路徑。但在祝小寧等人看來，政府績效并不必然與政府公信力相關(guān)，而且政府在選擇性公開政務(wù)信息、媒體選擇性傳播、公眾選擇性接受等多種情況造成的溝通變異則會(huì)對(duì)政府公信力造成一定的損害。在政府公信力的影響因素中，公眾的評(píng)價(jià)認(rèn)可是最重要的方面，這歸咎于政府從根本上而言是為公眾服務(wù)并主要為公眾所信任，是否能夠有效地實(shí)現(xiàn)公眾的利益以及實(shí)現(xiàn)程度、公眾對(duì)政府內(nèi)容的知情度與公眾對(duì)營造的社會(huì)環(huán)境滿意度都勢(shì)必對(duì)政府公信力產(chǎn)生影響。

社會(huì)因素：政府公信力在自然災(zāi)害和公共危機(jī)事件頻發(fā)的情況下面臨威脅，尤其是公眾以政府在應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的能力為指標(biāo)來衡量政府威信。唐云峰創(chuàng)新地指出，社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期公眾以新的標(biāo)準(zhǔn)來衡量政府的，并且城鄉(xiāng)、地區(qū)、人員之間的貧富差距不斷拉大也會(huì)造成公眾對(duì)政府的不滿，以及殘留在公眾心中萬能政府的思想觀念與現(xiàn)實(shí)之間的差距等這些都會(huì)影響政府公信力。政府公信力不僅受到政府和公眾的影響，也為不確定的社會(huì)因素所制約，主要分為人為和非人為兩個(gè)方面。人為因素造成的貧富差距使處于弱勢(shì)的群體對(duì)政府的執(zhí)政理念和政策方式必然會(huì)產(chǎn)生懷疑；非人為因素包括自然災(zāi)害的發(fā)生頻數(shù)和程度以及政府在應(yīng)對(duì)突發(fā)情況的能力均能從某種程度上造成公眾對(duì)政府的信任威脅。

時(shí)代因素：畢麗華結(jié)合現(xiàn)代科技的快速發(fā)展背景指出，隨著互聯(lián)網(wǎng)等新媒體的出現(xiàn)，公眾獲取各方面的信息能力加強(qiáng)以及注重自身權(quán)利的維護(hù)的意識(shí)提高，政府只有著重從公眾的利益出發(fā)兼顧效率與公平，才能優(yōu)化政府在公眾中的形象和信譽(yù)。徐敏娜指出，在實(shí)踐過程中政府公信力在不同時(shí)代受不同因素的影響，包括我國進(jìn)入社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期、面臨風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的不斷沖擊以及虛擬社會(huì)的產(chǎn)生。不同時(shí)代形成不同背景、造就不同科學(xué)技術(shù)水平和面臨不同挑戰(zhàn)，這些都是影響政府公信力的潛在因素。

（二）政府公信力的優(yōu)化路徑方面

在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求下，政府需要以高效的執(zhí)行力來緩解政府在公眾心中信譽(yù)日趨下降的危機(jī)，需要針對(duì)不斷優(yōu)化政府公信力進(jìn)行科學(xué)研究，因此國內(nèi)專家學(xué)者從不同維度致力于尋找政府公信力的優(yōu)化路徑。

政府的維度：政府公信力的提升首先要從掌控政府的政黨著手，姜曉秋指出政黨是社會(huì)價(jià)值觀的倡導(dǎo)者，是維護(hù)公民權(quán)益的執(zhí)行者，政黨執(zhí)政的能力對(duì)管理效度、公民政治參與和權(quán)益維護(hù)都有重要影響，因此必須提高執(zhí)政能力，規(guī)范公權(quán)力的行使和密切與公眾的互動(dòng)溝通，贏取公眾的信任。政府公信力提升不僅需要從政黨方面著手，而且關(guān)鍵依靠政府自身的重塑建設(shè)，包括執(zhí)政理念、政府的管理能力、監(jiān)督機(jī)制、行政人員的素質(zhì)、政治的民主化等等方面。唐鐵漢指出在政策制定過程中要規(guī)范程序，鼓勵(lì)公眾參與，加強(qiáng)決策的透明性和問責(zé)；在政策執(zhí)行中嚴(yán)格依法行政；并且保證有多種暢通渠道進(jìn)行政策監(jiān)督；建立完善的政策評(píng)估機(jī)制，使社會(huì)公眾能夠真正進(jìn)行合理評(píng)估。金蓮等人基于政府公共危機(jī)管理，提出著重以政府管理的創(chuàng)新、公共政策運(yùn)作機(jī)制的完善、干部選任機(jī)制的管理創(chuàng)新、法制建設(shè)、政府組織和運(yùn)作轉(zhuǎn)變五個(gè)方面來優(yōu)化公信力。劉毓針從六個(gè)維度來研究政府公信力的優(yōu)化：其一，政府需要不斷深化行政體制改革，明確機(jī)構(gòu)相關(guān)職能定位；其二，不斷進(jìn)行道德教育建設(shè)，形成一種信用文化氛圍；其三，以信用激勵(lì)與信用問責(zé)的方式來完善管理機(jī)制；其四，完善法律法規(guī)體系與嚴(yán)格依法行政同時(shí)進(jìn)行；其五，推進(jìn)政府民主化構(gòu)建，提高政策決策的能力；其六，利用信息公開的形式保障公民的政治參與。裴婷婷等主要以建立有效的權(quán)力監(jiān)督機(jī)制和資信制度，制定公平公正的評(píng)議考核機(jī)制和政府官員財(cái)產(chǎn)公示制度，通過行政過程中的責(zé)任機(jī)制和賠償機(jī)制完善行政問責(zé)等來制度建設(shè)的完善作為有效提升政府公信力的途徑。郝玲玲從政府重塑的視角出發(fā)，闡述只有結(jié)合政治的民主化、公務(wù)員的廉潔度與公眾的滿意度等五個(gè)方面綜合改善，才能構(gòu)建服務(wù)型政府中高評(píng)價(jià)的政府公信力。優(yōu)化政府公信力的路徑不僅只有以上這些，還可以從其他方面進(jìn)行研究。楊妮娜以政府權(quán)力分配延伸出政府層級(jí)的設(shè)置應(yīng)與政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)和諧相適應(yīng)，權(quán)力的分配不僅應(yīng)與行政層級(jí)相匹配，而且要與提供公共服務(wù)的數(shù)量職責(zé)相匹配，這樣不至于出現(xiàn)權(quán)責(zé)不對(duì)等而導(dǎo)致政府公信力的降低。綜上所述，在政府自身方面提升政府公信力中應(yīng)該從政黨的執(zhí)政理念與執(zhí)政方式著手，主要圍繞政府行政程序的規(guī)范化、行政工作者素質(zhì)能力提升、公共政策運(yùn)行機(jī)制的完善、權(quán)力監(jiān)督機(jī)制和信息透明公開的構(gòu)建、政府職能的轉(zhuǎn)變和問責(zé)機(jī)制的構(gòu)建以及加強(qiáng)政治民主參與等幾大方面來從自身方面提升公信力。

公民與社會(huì)的維度：政府受信任情況以公民評(píng)價(jià)和滿意度為主，公民對(duì)政府的信任體現(xiàn)政府在公眾中的良好信譽(yù)和形象，以公民的視角來深入優(yōu)化政府公信力路徑進(jìn)而提升政府執(zhí)行力是國內(nèi)外學(xué)者研究的重要方面。政府對(duì)社會(huì)的管理以及社會(huì)對(duì)政府的寬泛影響，都使我們?cè)谘芯恐斜仨氈匾曇陨鐣?huì)維度來看待政府公信力的提升策略。姜曉秋從公民維度提出積極培育公民社會(huì)，構(gòu)建政民之間共同的社會(huì)治理，以便于更好地尊重和維護(hù)公民權(quán)益，從公民切身利益出發(fā)作為提高政府公信力的路徑。祝小寧等通過對(duì)政府公信力的外國文獻(xiàn)和本國文獻(xiàn)的研究，剖析其GMP的信息選擇性機(jī)理，認(rèn)為必須克服政府信息發(fā)布的過濾性、媒體過濾性傳播信息與公眾根據(jù)偏好對(duì)信息接受之間的溝通鴻溝，必須使政府合理地發(fā)布信息、媒體全面地傳播信息并建立信息傳播監(jiān)督機(jī)制與提高公眾素質(zhì)，使其具備更有效的選擇信息的能力等方面作為提升政府公信力的解決路徑。由于社會(huì)發(fā)展造成區(qū)域、人群間貧富差距的異化，形成了比較多的社會(huì)弱勢(shì)群體，雖然他們?cè)谡螜?quán)力上處于弱勢(shì)，但具有較強(qiáng)的社會(huì)敏感度，因此只有多關(guān)注并維護(hù)好弱勢(shì)群體的權(quán)益，實(shí)現(xiàn)社會(huì)均衡發(fā)展與謀求共同富裕，才能最大范圍和限度地優(yōu)化政府公信力。呂承文從政群互動(dòng)的視角來探究政府公信力的提升路徑，認(rèn)為政府不僅需要在自身重塑的同時(shí)做好和群眾之間溝通協(xié)調(diào)，增強(qiáng)相互信任理解的狀態(tài)。從公民與社會(huì)的視角探討提升政府公信力，需要更加關(guān)注公民利益和弱勢(shì)群體，完善政府與公民的溝通渠道和溝通深度，降低社會(huì)各群體之間的各類差距。

四、研究評(píng)述

根據(jù)近十年來這些在核心期刊發(fā)表的關(guān)于政府公信力的文獻(xiàn)梳理，可以看出我國對(duì)于政府公信力的研究成果比較可觀，但我們必須正視我們目前研究所存在的局限與不足：其一，缺乏清晰明確的政府公信力界定，經(jīng)常將政府公信力與其他相似的概念混淆，致使公眾對(duì)政府信用情況存在誤解；其二，我們對(duì)政府公信力的實(shí)證調(diào)查和研究偏少，主要停留在定性和宏觀上的分析為主；其三，以比較的方法和形式來研究政府公信力的文獻(xiàn)還相對(duì)比較少，不比較就無法深入研究政府公信力各區(qū)域特點(diǎn)和各方面情況；其四，對(duì)于政府公信力更多的是對(duì)策性的研究，容易造成研究范圍狹窄化；最后，政府績效、政府能力、公眾滿意度等幾個(gè)方面是否可以稱為影響政府公信力的因素需要進(jìn)一步探究，以及它們能否作用政府公信力的需要考量。

未來政府公信力研究展望必須基于當(dāng)下的研究現(xiàn)狀，筆者著重從以下幾個(gè)維度提出完善策略：其一，繼續(xù)加強(qiáng)關(guān)于政府公信力的根本性、基礎(chǔ)性研究，對(duì)政府公信力涵義進(jìn)行準(zhǔn)確公認(rèn)的定義，同時(shí)明晰政府公信力與政府信用、政府信任等概念的聯(lián)系與區(qū)別；其二，不斷進(jìn)行具體化、實(shí)證化研究政府公信力，包括進(jìn)行實(shí)證調(diào)查、定量分析，著重從實(shí)踐層面和微觀層面進(jìn)行研究，延伸到結(jié)合案例進(jìn)行探討，而不僅只對(duì)政府公信力進(jìn)行普遍性、宏觀層面的闡述；其三，把握政府公信力的歷史來源、國內(nèi)外之間的區(qū)別以及不同層級(jí)的研究，可以針對(duì)政府公信力進(jìn)行古今對(duì)比分析、中外對(duì)比分析、央地對(duì)比分析以及危機(jī)與常態(tài)下的對(duì)比分析等，只有從各個(gè)維度進(jìn)行分析，才能完善對(duì)政府公信力的研究；其四，拓寬關(guān)于政府公信力的研究領(lǐng)域范圍與方法，可以與其他學(xué)科結(jié)合進(jìn)行跨學(xué)科分析，不局限于只在政府執(zhí)政理念、行政管理體制、行政工作人員及公眾的單方面剖析，可以綜合社會(huì)文化與現(xiàn)代先進(jìn)技術(shù)之間的相互作用進(jìn)行研究；其五，針對(duì)影響政府公信力的因素，我們應(yīng)該繼續(xù)拓展完善相關(guān)內(nèi)容，爭取隨著研究的不斷深入豐富提出客觀而又全面的對(duì)政府公信力有影響的因素。

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