美國服務(wù)型政府理念與實(shí)踐

王延奎

當(dāng)前，我國政府在推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)的過程中，已經(jīng)形成了一個(gè)基本的共識(shí)，那就是要明晰政府和社會(huì)的關(guān)系，厘清政府權(quán)力的邊界，對(duì)政府權(quán)力進(jìn)行規(guī)范并對(duì)公民權(quán)利予以保障，讓社會(huì)主體不斷成長，形成社會(huì)治理的內(nèi)生力量和內(nèi)在機(jī)制。美國地方政府在這方面的一些理念和實(shí)踐，值得借鑒和學(xué)習(xí)。

一、樹立現(xiàn)代服務(wù)型政府的基本價(jià)值

美國政治體制中有著長期形成的自下而上的治理傳統(tǒng)，城市自治的理念和實(shí)踐得以廣泛推行，居民“自己的事情自己管”的觀念深入人心，并在城市自治中得到了廣泛實(shí)踐。加州各郡（縣）和市政府都秉持公民本位、社會(huì)本位理念為指導(dǎo)，強(qiáng)調(diào)政府服務(wù)的人本價(jià)值、公民參與價(jià)值、顧客主導(dǎo)價(jià)值，較好體現(xiàn)了現(xiàn)代服務(wù)型政府的本質(zhì)要求。在社會(huì)、市場(chǎng)和政府的關(guān)系上，美國是基于西方的社會(huì)契約理論，在實(shí)踐上體現(xiàn)為社會(huì)本位、市場(chǎng)機(jī)制與政府補(bǔ)充相結(jié)合的模式，也可以說是大社會(huì)、大市場(chǎng)、小政府。中國的行政傳統(tǒng)與之不同，兩千多年中央集權(quán)體制形成的政府主導(dǎo)的社會(huì)管控模式，使我們今天的政治體制仍表現(xiàn)為政府優(yōu)先、市場(chǎng)次之、社會(huì)再次之的基本格局。服務(wù)型政府是在公民本位、社會(huì)本位理念的指導(dǎo)下，以為公眾服務(wù)為宗旨的公共政府、有限政府。建設(shè)服務(wù)型政府，我們必須在基本理念上有所轉(zhuǎn)變。

第一，樹立以公民為中心的人本理念。當(dāng)代公共管理理論普遍認(rèn)可的觀點(diǎn)，就是公民是構(gòu)成社會(huì)公共領(lǐng)域的主體。我們不能抽象地強(qiáng)調(diào)以人為本，要把以人為本落實(shí)在公民權(quán)利體系的建立和完善上。服務(wù)型政府的建設(shè)就是要以公民的需求為中心，政府與私營及非營利組織一起，為公共領(lǐng)域所面臨的問題尋找解決的辦法，幫助公民表達(dá)并滿足他們的共同利益，為其提供高質(zhì)量、高效率的服務(wù)。

第二，樹立以服務(wù)為根本的職能價(jià)值。當(dāng)代西方新公共服務(wù)理論認(rèn)為，政府的基本職能在于實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益的最大化，其本質(zhì)在于它的公共性和社會(huì)性，因此，公共服務(wù)型政府的本質(zhì)在于服務(wù)。它要求政府實(shí)現(xiàn)從管治到服務(wù)、從權(quán)力到責(zé)任、從命令到回應(yīng)的轉(zhuǎn)變。同時(shí)，不斷完善各種服務(wù)機(jī)制，通過行政機(jī)制、市場(chǎng)機(jī)制、社會(huì)機(jī)制來實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)產(chǎn)品的供給。在一個(gè)公民積極參與的社會(huì)，公共官員扮演的角色不是服務(wù)的直接供給者，而是調(diào)停者、中介人甚或裁判員。當(dāng)前，正確履行政府服務(wù)職能的一個(gè)重要轉(zhuǎn)變，就是要變無限責(zé)任政府為有限責(zé)任政府，政府應(yīng)主動(dòng)退出市場(chǎng)與社會(huì)能夠發(fā)揮自我調(diào)節(jié)功能的部分，而把主要職能放在營造有利于市場(chǎng)和社會(huì)發(fā)揮作用的激勵(lì)環(huán)境上來，促進(jìn)市場(chǎng)和社會(huì)的內(nèi)在良性發(fā)展。

第三，樹立以參與為特征的民主精神。公民參與是民主政治的核心問題之一，所有民主的價(jià)值和意義，只有通過公民參與才能真正實(shí)現(xiàn)。加州各級(jí)政府非常重視公民在治理過程中的地位和作用，認(rèn)為公共服務(wù)就是公民權(quán)的擴(kuò)大部分，強(qiáng)調(diào)公民參與對(duì)治理的重要影響。公民參與是構(gòu)建政府與公民、社會(huì)合作關(guān)系的重要載體，而且參與本身也體現(xiàn)了公眾自身的價(jià)值。服務(wù)型政府所追求的參與，體現(xiàn)的是一種政府與社會(huì)的互動(dòng)關(guān)系。因此，它不僅包括公眾參與政府事務(wù)管理，還應(yīng)包括政府人員主動(dòng)了解民情、參與公眾政治生活及政府決策而產(chǎn)生的全員參與。

二、突出政府服務(wù)的公共性和回應(yīng)性

實(shí)現(xiàn)公共利益是服務(wù)型政府存在的前提。公共利益不是個(gè)人的利益要求，也不是個(gè)人利益要求的簡單加總。目前，普遍存在一種誤區(qū)，服務(wù)型政府即提供更多公共服務(wù)的政府。實(shí)際上，面對(duì)日益多元的社會(huì)主體和廣泛的社會(huì)需求，公共服務(wù)不能等同于社會(huì)需求，在有些情況下，公共利益甚至不是多數(shù)人的利益要求。比如高福利待遇恐怕沒有哪個(gè)人會(huì)拒絕，但對(duì)于國民經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展而言，過度福利化卻是不可取的。公共利益應(yīng)該是社會(huì)相關(guān)主體就共同利益進(jìn)行對(duì)話的結(jié)果，而不是簡單的個(gè)人自身利益的聚集。政府公共服務(wù)不需要也不可能迎合所有社會(huì)需求。服務(wù)型政府公共責(zé)任起始于公共服務(wù)的協(xié)商決定，落實(shí)于服務(wù)性的政策工具、保障于責(zé)任意識(shí)所激發(fā)的服務(wù)精神。這里，需要明確以下幾個(gè)方面：

首先，政府并不是公共服務(wù)的唯一主體。人類進(jìn)入工業(yè)文明后，自由觀念得以廣泛傳播，社會(huì)個(gè)體的主體性也極大增強(qiáng)。社會(huì)結(jié)構(gòu)的這種深刻變化決定了傳統(tǒng)的依靠命令和控制的社會(huì)治理方式已經(jīng)不再適用。公共責(zé)任意味著政府不再是惟一的責(zé)任主體。公共領(lǐng)域的參與者都要對(duì)共同體的存在和發(fā)展承擔(dān)積極責(zé)任。任何單一的治理主體都已經(jīng)不能獨(dú)立承擔(dān)解決公共問題的全部責(zé)任。如果我們還堅(jiān)持著傳統(tǒng)的萬能政府的做法，其他社會(huì)主體就可以很輕易地將責(zé)任都推給政府。那么，幾乎所有社會(huì)問題最終都可以導(dǎo)向政府不作為。如果政府努力做事卻仍然被質(zhì)疑，那么政府就必須絕然地跳出“萬能政府”的神圣光環(huán)，與其他責(zé)任主體一起平衡地分配公共服務(wù)的責(zé)任和義務(wù)。

其次，政府責(zé)任是有限度的。政府或多或少都是工具性的存在，是為實(shí)現(xiàn)公共利益而創(chuàng)造的工具。一個(gè)公民或利益團(tuán)體，當(dāng)他向政府提出利益要求時(shí)，也有責(zé)任追問自己，自己的利益要求會(huì)得到其他社會(huì)成員的認(rèn)可嗎?自己能否通過其他途徑(比如與其他公民合作)來滿足利益需求?對(duì)于政府而言，既要積極地尋求自我突破，也要關(guān)注社會(huì)治理環(huán)境的營造。強(qiáng)調(diào)責(zé)任的意義也就在于通過強(qiáng)化政府垂范，將責(zé)任意識(shí)和公共精神向大范圍的治理系統(tǒng)傳播，促進(jìn)包括行政人員在內(nèi)的全體公民樹立為共同體的美好未來而共同努力的信念。

再次，公共責(zé)任意味著責(zé)任相關(guān)方的互主體性。所謂互主體性，是指治理主體的責(zé)任擔(dān)當(dāng)是以對(duì)方的存在為前提的。舉例來說，公眾要求政府積極承擔(dān)保障納稅人權(quán)益的責(zé)任，但這是以其自身如實(shí)履行納稅義務(wù)為前提的。現(xiàn)在的一個(gè)問題是民眾的權(quán)利意識(shí)不斷增強(qiáng)，但責(zé)任和義務(wù)觀念卻在不斷消解。無論是政府還是官員，個(gè)人還是組織，權(quán)利與義務(wù)的均衡是建構(gòu)合作治理框架的基礎(chǔ)，是實(shí)現(xiàn)政府和社會(huì)良性互動(dòng)的前提。

三、兼顧法治政府與效能政府建設(shè)

法治是美國政治與公共管理的基因，法治政府是現(xiàn)代政府的基本特征。服務(wù)型政府必須在法治框架中才能夠良性運(yùn)作和發(fā)展。當(dāng)然，另一方面，隨著社會(huì)對(duì)政府回應(yīng)性的更高期待，高效優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)也是現(xiàn)代社會(huì)的基本需求。某種意義上，中國的各級(jí)政府存在著為效率而犧牲法治的情況。建設(shè)服務(wù)型政府，必須在兼顧效能的同時(shí)，樹立并形成注重法治的根本導(dǎo)向。

第一，建立參與型的公共行政決策組織機(jī)構(gòu)。公共決策是對(duì)社會(huì)公共利益的權(quán)威性分配。因此，公民對(duì)公共決策的參與成為民主行政的邏輯起點(diǎn)和核心內(nèi)容。這里所說的參與不是指公民通過代議機(jī)關(guān)參與公共事務(wù)，而是在自己可達(dá)的范圍內(nèi)直接參與公共事務(wù)的活動(dòng)缺乏民眾參與的公共決策，難以獲得廣大公民的滿意，在實(shí)施中必將遇到種種阻力。因此，政府應(yīng)當(dāng)為公民直接參與公共行政活動(dòng)提供充分而有效的渠道。

第二，實(shí)現(xiàn)公共管理過程的程序化。民主的可貴尤其表現(xiàn)在程序的正義，程序的民主價(jià)值就在于它為公眾參與公共行政提供了法定的渠道，使公民在公共管理中從單純的管理對(duì)象，變?yōu)榭梢酝ㄟ^行政程序制約管理者的參與性力量，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)公共管理過程的參與。公共管理過程的程序化是現(xiàn)代民主精神的制度化。因此，行政程序與其說是法律對(duì)行政的制約，毋寧說它是公眾參與行使和制約行政權(quán)力的制度保障。在行政主導(dǎo)條件下，立法與司法對(duì)行政的監(jiān)督已經(jīng)大打折扣，行政系統(tǒng)內(nèi)部的自我監(jiān)督更是給人以“官官相護(hù)”的感覺。因此，通過行政程序使公眾參與行政權(quán)力的運(yùn)作，以“社會(huì)監(jiān)督國家”的形式保證監(jiān)督的有效性，這是行政程序的內(nèi)在作用機(jī)制。

第三，運(yùn)用信息化技術(shù)提升政府服務(wù)效率和質(zhì)量。現(xiàn)代信息技術(shù)為公共服務(wù)型政府建設(shè)提供了強(qiáng)大的物質(zhì)設(shè)備和技術(shù)支持。電子政府成為構(gòu)建公共服務(wù)型政府的重大舉措，這表現(xiàn)在：它改革了傳統(tǒng)的科層制，政府的決策可以讓民眾廣泛參與，實(shí)現(xiàn)信息雙向流動(dòng)。通過先進(jìn)的技術(shù)手段實(shí)現(xiàn)信息從發(fā)端至終端的有效、迅速、真實(shí)的傳遞與反饋，大大壓縮了中間管理層，組織結(jié)構(gòu)趨向扁平，有利于精簡機(jī)構(gòu)、降低行政成本、提高工作效率、抑制官僚作風(fēng)、改進(jìn)組織績效。“公正、透明、高效、廉潔”既是公共服務(wù)型政府的外在表現(xiàn)，又是電子政府通過技術(shù)手段能夠達(dá)成的目標(biāo)與價(jià)值。

四、構(gòu)建以善治為目標(biāo)的社會(huì)規(guī)則體系

中美之間在社會(huì)治理方面的一個(gè)重要區(qū)別就是規(guī)則體系的不同。這更多的是基于歷史文化的因素。美國是自下而上授權(quán)的傳統(tǒng)，基于民眾的授權(quán)而建立政府、立法和司法機(jī)構(gòu)，地方與中央之間有著明晰的事權(quán)劃分。凡沒有授予的權(quán)力皆歸地方。這樣一種基于多主體共治的善治模式，值得我們借鑒。善治模式，強(qiáng)調(diào)人本、效率、法治、公平、參與、透明度和責(zé)任，要求國家權(quán)力向社會(huì)的回歸。善治的過程就是還政于民的過程，就是使公共利益最大化的社會(huì)管理過程。西方公共管理實(shí)踐表明，善治模式的形成，有賴于一套清晰嚴(yán)密的制度設(shè)計(jì)和規(guī)則體系。

第一，堅(jiān)持少數(shù)服從多數(shù)原則，發(fā)展民主法治規(guī)則。美國民主政治文化的基因，源起于“五月花”號(hào)上100多人達(dá)成契約時(shí)，所遵循的少數(shù)服從多數(shù)的原則，這奠定了美國文化中大眾民主的基因，以后更發(fā)展成典型的市政廳民主。這種民主形式不是精英式的，但卻是穩(wěn)定和有持續(xù)力的。我們要實(shí)現(xiàn)基層的和諧治理，就要改變長期形成的自上而下的單向命令式的治理方式，擺脫政府是唯一權(quán)威的局面，建立公民參政、多數(shù)自治的渠道。不僅要尊重公民參與權(quán)、知情權(quán)，更要在合理劃分事權(quán)的基礎(chǔ)上，在基層自治的范圍內(nèi)，充分尊重公民的選擇權(quán)和決定權(quán)。當(dāng)前，可以考慮實(shí)行區(qū)（縣）一級(jí)基層政府的直選，并改變相應(yīng)的問責(zé)機(jī)制。從而在一定層次和范圍內(nèi)構(gòu)建一種自下而上的權(quán)力體制和問責(zé)機(jī)制，不斷豐富基層民主法治的實(shí)踐。

第二，明確事權(quán)劃分體系，不斷培育多元社會(huì)主體。美國社會(huì)多元主體格局的形成，很大程度上源于社會(huì)與政府之間的分權(quán)。比如，慈善在美國社會(huì)有著深厚的傳統(tǒng)，本質(zhì)上講，是社會(huì)與政府的分權(quán)，它與捐贈(zèng)抵稅這樣一個(gè)基本的稅收制度緊密結(jié)合起來。捐贈(zèng)與稅，都是社會(huì)主體讓渡出來的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，通過讓渡，獲取相應(yīng)的社會(huì)服務(wù)。捐款抵稅，意味著捐款者選擇把錢提供給其他社會(huì)主體而不是政府，通過其他社會(huì)主體來獲取相應(yīng)的公共服務(wù)。所以，美國的慈善并不是簡單的發(fā)善心和散財(cái)，而是在權(quán)利與義務(wù)平衡的條件下，社會(huì)自我提供公共服務(wù)產(chǎn)品的一種機(jī)制。因此，我們要轉(zhuǎn)化政府的社會(huì)職能，積極發(fā)展社會(huì)組織，必須向社會(huì)組織適當(dāng)分權(quán)和授權(quán)，并按照責(zé)權(quán)利相一致的原則建立相應(yīng)的財(cái)稅制度。明晰政府與社會(huì)的事權(quán)，必須以相應(yīng)的權(quán)利讓渡和義務(wù)約束為前提。如果政府只是強(qiáng)調(diào)把自己辦不了、辦不好的事交給社會(huì)，但不為社會(huì)提供相應(yīng)的資源保障是不負(fù)責(zé)任的。政府要先區(qū)分應(yīng)該為什么事務(wù)而向社會(huì)征稅和收費(fèi)，按稅和費(fèi)的事權(quán)提供服務(wù)。如果政府曾經(jīng)承諾了許多的公共服務(wù)，并為此而征了稅或費(fèi)，那么就不能簡單地要求社會(huì)自發(fā)地解決相應(yīng)的社會(huì)問題，而是要與社會(huì)一起來協(xié)商解決問題的機(jī)制。

第三，完善社會(huì)利益分配規(guī)則，促進(jìn)社會(huì)公平正義。政府應(yīng)該在多主體共治的模式下，從社會(huì)秩序和保障社會(huì)長遠(yuǎn)發(fā)展的需要出發(fā)，為社會(huì)提供權(quán)威的、人們都必須遵守的制度框架。如：財(cái)政稅收制度、分配制度、文化教育制度、醫(yī)療和社會(huì)保障制度、就業(yè)救濟(jì)政策、環(huán)境保護(hù)政策等，通過這些規(guī)則制度，使社會(huì)各方面的利益關(guān)系得到妥善協(xié)調(diào)，社會(huì)的公平正義得到維護(hù)和體現(xiàn)。如外來人口的成長和培養(yǎng)問題，是城市發(fā)展的長期根本問題。美國加州在發(fā)展過程中，大量的墨西哥非法移民給加州的發(fā)展帶來挑戰(zhàn)，但是也成為其發(fā)展動(dòng)力。洛杉磯貧困社區(qū)對(duì)于許多墨西哥裔移民來說，是一個(gè)“到達(dá)、向社會(huì)上層發(fā)展、離開”的轉(zhuǎn)換平臺(tái)，通過這個(gè)平臺(tái)，許多非法移民實(shí)現(xiàn)了個(gè)人、家庭從農(nóng)村向城市的轉(zhuǎn)變發(fā)展，而洛杉磯通過給予其基本的教育、就業(yè)和救助保障等公共服務(wù)，保障其基本的生存發(fā)展權(quán)利，也實(shí)現(xiàn)了社會(huì)發(fā)展的長遠(yuǎn)利益。深圳發(fā)展中面臨的流動(dòng)人口與戶籍人口比嚴(yán)重倒掛問題，與加州類似。有鑒于此，深圳對(duì)于外來務(wù)工人員的觀念也確實(shí)需要有所轉(zhuǎn)變。其實(shí)，1200多萬的外來務(wù)工人口，對(duì)深圳來說，既是挑戰(zhàn)也是機(jī)遇，既是壓力也是動(dòng)力和活力。所以，我們要變排斥觀念為包容理念，變靜態(tài)的、短視的管理理念為動(dòng)態(tài)的、長期的服務(wù)理念。如何為1200萬外來人口提供基本的公務(wù)服務(wù)，如教育、就業(yè)、醫(yī)保、社保服務(wù)等，讓他們得以實(shí)現(xiàn)人生的轉(zhuǎn)型發(fā)展，這是一個(gè)關(guān)系到深圳經(jīng)濟(jì)社會(huì)能否成功實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要問題，值得我們深入研究。