耿曉云

從試點階段算起，新農保制度已經在江蘇省全面實施了近四年，其推進情況如何？存在哪些問題？是否起到了預期的作用？帶著這些問題，我們組織開展了新農保工作專項調研活動，為進一步完善和推進新農保工作、完善我國社會保險制度體系提供參考。

一、新農保悄然帶來深刻變化

從2010年6月開始向年滿60周歲農村老年人發(fā)放每月60元的基礎養(yǎng)老金開始（后于2012年增為70元，2013年增為80元），新農保工作正式起步，悄然給農村和農民帶來一系列的深刻變化。

老年農民生活得到改善。和許多經濟相對落后的地區(qū)一樣，宿遷多數(shù)農村青壯年外出務工，只在農忙或者過年時短暫回來，相當一部分農村老年人不僅因無子女贍養(yǎng)導致老而無養(yǎng)，而且還要通過繼續(xù)勞動解決生活問題。新農保制度出臺后，“每月有了幾十塊錢，平時就不用向兒女伸手了”，極大地改善了農村老年人的生活狀況。

農民養(yǎng)老觀念發(fā)生轉變。在傳統(tǒng)的養(yǎng)老模式中，子女贍養(yǎng)和自身的勞動占主要地位，這就導致農民對于晚年生活缺少安全感，怕年老、怕干不動活、怕成為子女累贅是農村中老年人的普遍心態(tài)。新農保制度出臺以來，農民的態(tài)度實現(xiàn)了從懷疑、觀望到主動參與的轉變，“制度養(yǎng)老”、“社會養(yǎng)老”開始成為廣大農民接受的養(yǎng)老模式，使得新農保制度成為解決農村空心化和老齡化的一劑強有力的“穩(wěn)定劑”。

相關工作逐步走上正軌。經過幾年實踐，新農保工作相關制度逐漸完善。在檔案管理上，采取了建立紙質臺賬和使用農保電子系統(tǒng)“雙軌并行”，確保各項數(shù)據(jù)安全無誤，農民隨到隨查。在養(yǎng)老金發(fā)放上，及時足額發(fā)放，實現(xiàn)適齡人員參保和60周歲以上人員基礎養(yǎng)老金發(fā)放兩個全覆蓋。在養(yǎng)老金的收繳上，逐步實現(xiàn)從代收代繳為主到群眾自覺到銀行繳費為主。

二、新農保推進的制約因素不容忽視

作為實施不久的新制度，新農保雖然取得了顯著的成效，獲得了一致贊譽。但是，在調研中，基層干部群眾普遍存在一些擔憂，這些問題如果得不到及時妥善的解決，將會嚴重制約新農保制度的發(fā)展。

基層干部群眾有顧慮。在本次新農保開展之前，不少農民已經歷了兩次農保，1992～1996年的被稱為“老農?！保?009年為開展新農保工作進行的試點被稱為“原新農?！?。新農保啟動后，由于各次農保都有各自的“操作系統(tǒng)”且難以相聯(lián)，接轉工作不順暢，導致群眾對于參保信任度下降，出現(xiàn)了“以前交的錢作廢了”等傳言。同時，基層干部無法回應群眾對于前兩次農保工作的質疑，也擔心政策還有改變，在工作中底氣不足。

收益相對較低。按照省民政廳公布的2013年一季度江蘇農村低保基本情況顯示，我省農村低保標準平均363元/月/人，其中宿遷地區(qū)240元/月/人。群眾普遍反映，與低保相比，新農保待遇太低，連最低生活保障都不足以維持，更不能起到養(yǎng)老作用。多數(shù)受訪群眾將“村干部動員”作為參保主要原因，參保主動意識不強。

政策吸引力不強。一是財政補貼少?？h區(qū)政府對參保人員繳費給予補貼，標準每人每年30～50元，參保對象的個人賬戶中個人積累占主要部分。如按照繳費15年計算，財政總共才補貼450～750元，參保對象在領取保費時的數(shù)額相對較小，不能滿足養(yǎng)老需求。二是“多繳多得”差別不大。參保補貼分3個檔次，其中選擇100～400元繳費標準的補貼30元，選擇500～800元繳費標準的補貼40元，選擇900～1200元標準的補貼50元。選擇100元和1200元的僅相差20元，群眾普遍反映多繳不合算，因此目前絕大多數(shù)的農民選擇100元繳費檔次。三是“長繳多得”多得不多。15年內繳費補貼和超過15年的繳費補貼基本一樣，在預期收益較低的情況下，許多農村青壯年認為繳費年限過長且收益遙遙無期，多數(shù)打算等到45歲再繳。村干部形象形容：50多歲主動繳，40多歲催著繳，30多歲追著繳，十七八歲逼也不繳。

有關規(guī)定缺乏可操作性。目前，出臺的新農保規(guī)定偏重于政策性、原則性的規(guī)定多，缺乏統(tǒng)一的政策解釋和明確的操作流程，基層干部不易把握和操作。如關于“60周歲領保問題”。在新農保實施時已滿60周歲的不用繳費可以領取基礎養(yǎng)老金，由此有的群眾就誤認為只要以后滿60歲，即使現(xiàn)在不繳費也可以獲得基礎養(yǎng)老金，因此拒不參加新農保。而實際上，必須要補繳清才可辦理領取手續(xù)。

軟件系統(tǒng)尚待完善。一是查詢不便。群眾手中的“0”余額專用存折只能反映個人繳納保費情況，要想了解個人養(yǎng)老賬戶繳費年限、政府補貼情況、余額等信息，只能到鄉(xiāng)鎮(zhèn)社保中心查詢。二是沒有實現(xiàn)多系統(tǒng)對接。調查中發(fā)現(xiàn)，因為姓名與身份證同時輸入錯誤產生的錯誤賬戶無法刪除，必須銀行、省市區(qū)系統(tǒng)多處更正到位，才能達到既定效果。但根據(jù)“續(xù)保率100%”的規(guī)定，村里為這些實際不存在的參保對象已經墊付了保費，目前不能刪除，保費也無法退回。三是銀行專用存折“人性化”程度不夠。農村地區(qū)重名重姓普遍，但是新農保專用存折只有開戶人姓名和賬號，沒有村別和組別，極易混淆和發(fā)生錯誤。此外，領取人員普遍年齡偏大，存折丟失現(xiàn)象時有發(fā)生，如若補辦，還得交錢。

全覆蓋存在死角。各級政府都明確規(guī)定了要基本實現(xiàn)農村適齡居民參保全覆蓋，但是目前在農村仍然有一部分農民無法被納入新農保保障體系中，且地方政府無法出臺解決辦法。

按照規(guī)定，開設新農保賬戶，需要提供戶籍證明，但是目前全市農村各地均存在一定數(shù)量無戶籍人口，這其中以過去云貴川等外省偏遠地區(qū)以非正規(guī)途徑嫁來本地的婦女所占比例較大，每村都有十幾至幾十人不等，相當一部分生活貧困，參加新農保意愿強烈，但是地方農保和公安部門無法提供有效解決途徑。

調查中還發(fā)現(xiàn)在戶籍登記或辦理二代身份證過程中，部分群眾的姓名年齡登記錯誤，甚至有的70幾歲的老年人被登記為不到40歲，誤差幾歲的更是大量存在，導致一部分人無法按時享受新農保待遇或增加了不合理的繳費年限。

基層工作壓力大。為落實“全覆蓋”的任務，有些地區(qū)過度依靠行政推動，通過行政命令的方式層層下達指標任務，擴大新農保參保人數(shù)。調查發(fā)現(xiàn)，有的地區(qū)簡單采取按戶籍人口百分比的方式下達任務數(shù)。由于缺乏必要摸底和科學測算，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至出現(xiàn)了實際可參保人數(shù)少于上級下達任務數(shù)的情況?；鶎痈刹窟€反映，上級要求“續(xù)保100%”，沒有考慮部分家庭困難農民的承受能力，也與政策規(guī)定的“累計繳費不少于15年”不吻合，導致保費收繳任務逐年加重。在各種壓力下，村干部為完成任務，經常使用非常規(guī)手段來落實工作，如將辦理養(yǎng)老保險和辦理其他工作捆綁，加之一些地方政策宣傳跟不上，村干部工作方法簡單，不少群眾產生抵觸情緒。對于長期在外，或者拒絕參保的，村干部只能采取墊繳的辦法完成任務。在調研中，發(fā)現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一年墊繳保費80多萬，有的村墊繳10余萬元，這些墊繳款短時間內無法收回，有的形成了新的村債務，有的成為村組干部個人的沉重負擔，村干部工作壓力大，有怨氣。endprint

地方財政負擔沉重。新農保基金由個人繳費、集體補助、政府補貼構成，但是目前全市各村基本沒有能夠補助新農保的集體收入。各縣（區(qū)）財政既要對符合領取條件的參保人支付新農?；A養(yǎng)老金，又要對參保人繳費給予每人每年30-50元標準的補貼，還要對有繳費困難的農村重度殘疾人（一、二級）代繳最低標準100%養(yǎng)老保險費。宿遷作為農業(yè)大市，基礎薄弱，地方財政十分緊張。同時，宿遷農業(yè)人口總量龐大，且隨著人口老齡化的加快，參保和享受待遇人數(shù)日益增多，需地方財政配套的資金將越來越多，地方財政難以承擔。

三、健全新農保的政策架構和運行方式

新農保實施中的問題是民生改善和經濟發(fā)展中的問題，我們絕不能因噎廢食，從而懷疑這項民生工程的社會價值，而應通過體機制的創(chuàng)新完善，推動新農保走上良性健康的發(fā)展軌道。

進一步完善新農保政策。建議制定出臺《江蘇省新型農村社會養(yǎng)老保險制度條例》、省政府制定出臺相關實施細則，結合我省實際，對新農保有關政策進行完善。一是提高基礎養(yǎng)老金標準。建議我省新農?；A養(yǎng)老金應當不能少于240元/月，力求新農保收益達到農村低保標準，配合土地等其他收益，確保發(fā)揮養(yǎng)老作用。二是建議提高新農保政府補貼基數(shù)。建議由現(xiàn)在的最低補貼30～50元/人/年提升到100～200元/人/年。三是建立繳費激勵機制。建議根據(jù)繳費年限進行分級補助，可以通過上浮16～45周歲參保人員的政府補貼標準，或對繳費年限滿15年的參保對象實行逐年按比例遞增基礎養(yǎng)老金，實現(xiàn)長繳多得，提高青壯年參保積極性。建議根據(jù)繳費標準進行分檔補助，每提升一個繳費檔次，政府補貼相應提高10元，實現(xiàn)多繳多得，增加新農?；鹗杖?。四是明確責任和義務。建議明確規(guī)定符合條件子女不參保，其父母不享受基礎養(yǎng)老金；規(guī)定未達到繳費年限，必須按年度補繳保費并推遲領取年齡。五是加快與其他保障制度銜接。盡快完善新農保與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險等其他養(yǎng)老保險制度銜接辦法。建議省里統(tǒng)一制定銜接辦法，不贊成地方先探索建立，防止與上級出臺的政策有沖突，造成農民感覺政策不穩(wěn)定。

加大省級財政補助。新農保制度能否順利推廣，很大程度上取決于政府的決心與財力。建議省政府區(qū)別對待各市財力情況，在一定時期內對于經濟欠發(fā)達的市、縣（區(qū)）的新農?；A養(yǎng)老金部分予以全額補貼，隨著地方財政的改善補貼比例再逐漸下降。

加強和規(guī)范新農保經辦工作。一是加大宣傳發(fā)動力度。要改變新農保宣傳工作從屬于保費收繳工作，宣傳材料五花八門，宣傳形式簡單低效的局面。建議制定專門新農保宣傳規(guī)劃，力求常態(tài)化。二是妥善處理行政推動和群眾自愿的關系。要充分考慮到群眾對新農保的接受程度和實際承受能力，對于不愿參?；蛘卟辉咐m(xù)保的群眾，要通過提高服務水平和待遇來增強新農保的吸引力，建議各級政府在推進新農保工作中慎搞行政強制，實事求是，穩(wěn)步推進，在加強調研的基礎上，制定科學合理的推進步驟，防止過度出現(xiàn)農民“被保險”的情況。三是進一步加強農保經辦力量。建議省政府出臺文件，明確各級農保經辦機構單位性質、編制數(shù)、經費來源，并加大對蘇北地區(qū)新農保經辦經費補助力度，提高村一級保險經辦人員的待遇，使基礎管理工作上水平、上臺階，達到制度化、科學化、規(guī)范化要求。建議加強各級保險經辦機構和人員的業(yè)務培訓，提高政策和業(yè)務水平。對于基層機構和經辦人員依規(guī)定做出的行為，上級機關要予以肯定和維護，保護基層的工作熱情。四是完善新農保軟件操作系統(tǒng)。建議本著簡便、直接的原則，充分考慮到基層實際操作要求和農民知情、知政的需求，進一步修改和完善新農保管理系統(tǒng)。建議著力提高新農保系統(tǒng)的人性化程度，通過系統(tǒng)關聯(lián)，自動實現(xiàn)到齡人員領取保費、停發(fā)子女符合條件但未繳費的老人的基礎養(yǎng)老金；盡快實現(xiàn)新農保系統(tǒng)和其他系統(tǒng)的對接，實現(xiàn)資源共享，業(yè)務聯(lián)動，防止多頭投保和多頭領取情況的出現(xiàn)；完善新農保政策信息平臺建設，盡快開通電話、網(wǎng)絡查詢平臺，同時建議研發(fā)自助式終端查詢系統(tǒng)，終端設在銀行網(wǎng)點，方便農民隨時查詢個人賬戶情況。

解決好歷史遺留問題。要盡快做好“老農?！?、“原新農?！迸c新農保的接轉工作。建議由省有關部門牽頭，制定統(tǒng)一的辦法，集中進行處理，原則上待遇就高不就低，切實保護農民的合法權益，提高農民對于新農保的信任度。建議加大相關部門聯(lián)動力度，由省一級公安部門牽頭部署專題調研，詳細查清有關情況，并爭取盡快開展一次專項行動，以解決農村無戶籍人口參保、身份信息登記與實際情況不符等問題，確保新農?！叭采w”真正落到實處。

（作者系宿遷市宿豫區(qū)關廟鎮(zhèn)鎮(zhèn)長）

責任編輯：錢國華endprint