黃麗桃

摘要：公眾參與是環(huán)境影響評價工作的重要組成部分。本文簡要探討了公眾參與的涵義、和發(fā)展歷程，針對公眾參與過程中存在的問題提出了解決對策。

關(guān)鍵詞：公眾參與；存在問題；措施

中圖分類號: B82-058文獻標識碼：A

引言

環(huán)境影響評價中的公眾參與作為項目方或環(huán)境影響評價機構(gòu)與公眾之間的一種雙向交流機制，目的是為了預防或減少項目對公眾的危害，實現(xiàn)人與自然的和諧，是指有關(guān)單位、專家和公眾通過一定的途徑和方式，遵循一定的程序，參與與其環(huán)境權(quán)益有關(guān)的環(huán)境影響評價活動，使制定規(guī)劃或者審批建設(shè)項目的決策活動符合廣大公眾的利益。 公眾參與環(huán)境影響評價作為避免決策失誤的有效工具，體現(xiàn)了一個國家環(huán)境意識民主進程和政治文明的發(fā)展程度。

1、環(huán)境影響評價中公眾參與的發(fā)展歷程

我國環(huán)境保護行政管理領(lǐng)域的公眾參與近年來已有長足發(fā)展。中國對環(huán)保的重視始于1978 年， 小平同志首先提出中國應(yīng)制定環(huán)境保護法。在環(huán)評法出臺之前，由于缺乏具體的法律規(guī)定，我國環(huán)境影響評價中公眾參與的廣泛性和深度還處于較低水平。建設(shè)項目建設(shè)前一般不向大眾公布．也無聽證會形式。報告書不公開，只在環(huán)評過程中通過發(fā)放問卷、個別走訪收集公眾意見，并且將專家意見、地方意見也視為公眾意見。因此，公眾參與還有待進一步發(fā)展。2002 年全國人大常委會出臺的《環(huán)境影響評價法》對規(guī)劃項目的公眾參與程序進行了基本的規(guī)定。2003 年9 月1 日頒布實施的《環(huán)境影響評價法》則順應(yīng)實際需要，進一步完善了公眾參與制度。在公眾參與環(huán)境影響評價的范圍、程序和時機作了相應(yīng)的規(guī)定。2006 年10 月28 日頒布的《環(huán)境影響評價法》進一步具體規(guī)定了環(huán)境影響評價中的公眾參與，該法第5 條規(guī)定:“國家鼓勵有關(guān)單位、公眾以適當方式參與環(huán)境影響評價”。這對保障公眾的環(huán)境知情權(quán)， 調(diào)動各相關(guān)利益方參與的積極性起到極大作用。

2、公眾參與的含義和內(nèi)容

2.1“公眾參與”的含義

廣義的說是一種連續(xù)、雙向的交流過程。從社會學角度講,所謂“公眾參與”,是指社會群體、社會組織、單位或個人作為主體在權(quán)利、義務(wù)范圍內(nèi)所從事的有目的的社會行動。

環(huán)境影響評價中的公眾參與是指項目方或環(huán)評工作組同公眾之間的一種雙向交流。其目的是使項目能被公眾充分認可,并將公眾對項目的各種意見和看法體現(xiàn)在公眾參與的結(jié)論中,公眾參與作為一種協(xié)調(diào)工程建設(shè)和社會影響的手段,在環(huán)評工作中彌補了單純技術(shù)研究的不足,尤其是重點污染建設(shè)項目及移民問題較大的項目,公眾參與能使環(huán)評單位在環(huán)評中的預測及分析更加完善,提出的建議更趨合理,同時把達不到建設(shè)要求的項目否定掉。因此,公眾參與能使項目的規(guī)劃、設(shè)計更完善和合理,從而有利于最大限度發(fā)揮項目的綜合效益和長遠效益,以取得經(jīng)濟效益、社會效益、環(huán)境效益三者的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

2.2公眾參與內(nèi)容

(1)提高公眾對環(huán)境保護機構(gòu)如何調(diào)查、解決環(huán)境問題的過程和機制的認識。(2)使公眾對擬議的過程、項目建設(shè)、區(qū)域開發(fā)和公共政策有充分的了解。(3)對項目的生產(chǎn)、運營的監(jiān)督和環(huán)保設(shè)施驗收合格后的達標排放的監(jiān)督,環(huán)境保護機構(gòu)積極聽取相關(guān)的公眾對資源的利用和開發(fā)、環(huán)境管理戰(zhàn)略方案以及各種決策的任何意見、建議和要求。(4)協(xié)調(diào)項目建設(shè)與公眾的關(guān)系,使公眾把項目建設(shè)看成是與己緊密相關(guān)的事,而不再持對立或漠視的態(tài)度,并自然地使政府機構(gòu)、各專業(yè)專家及受項目直接或間接影響的公眾與項目提出者之間形成了融洽的共同協(xié)作的關(guān)系。

3、公眾參與環(huán)境影響評價存在問題

3.1內(nèi)容設(shè)置避重就輕

有些部門在公眾參與調(diào)查時，對項目的調(diào)查內(nèi)容浮于形式，僅掌握“三圖一表”簡單信息，甚至有愚弄公眾行為。對擬建項目的公示，內(nèi)容過于簡單，在項目對環(huán)境的危害、污染情況及潛在的影響等方面含糊其詞，避重就輕，使沒有一定專業(yè)知識的公眾只知其外，不知其內(nèi)。有意無意影響公眾的視覺和判斷，造成公眾參與結(jié)論失真，公眾參與流于形式。

3.2不注重對公眾意見的處理

目前，環(huán)境影響報告書中對公眾意見分析整理的做法，基本上是把公眾意見統(tǒng)計歸納列入表格，并簡單 闡述，缺乏對統(tǒng)計歸納進行客觀公正的分析論述，以及陳述水平上的辨證分析。這種方法對公眾意見的處理過于草率、簡單和形式化，完全成為只為滿足程序要求而進行的象征性行為，致使公眾意見被形式化處理，造成規(guī)劃部門或建設(shè)單位“只聽取、不采納”的狀況。

3.3 環(huán)境公益訴訟滯后，未能有效維護公眾環(huán)境利益

環(huán)境問題的一個特點就是它涉及的面積廣、范圍大，而且是多數(shù)人、多方面利益的體現(xiàn)。但是我國目前對環(huán)境公共利益的保護法律尚沒有建立，沒有相應(yīng)的訴訟途徑來解決，造成了環(huán)境公益保護的障礙。我國相關(guān)立法中只有在“私益訴訟”(如行政訴訟、民事訴訟)中規(guī)定有利害關(guān)系的公民可以起訴， 而現(xiàn)有的私益訴訟機制救濟能力有限，難以解決眾多的環(huán)境公益問題。公眾參與法律保障不健全，公眾參與意識不強，環(huán)境信息公開不規(guī)范，環(huán)保宣傳力度不大，環(huán)保民間組織力量不足，環(huán)境公益訴訟欠缺等都是目前公眾參與存在的具體問題。

4、加強公眾參與環(huán)境影響評價的措施

4.1完善相關(guān)法律法規(guī)

從立法上為公眾參與環(huán)評設(shè)立相應(yīng)的保障機制， 是保證公眾參與有效性的重要基礎(chǔ)。為使公眾參與成為一種剛性常態(tài)的機制，必須加強制度的強制力。在我國現(xiàn)行的環(huán)境影響評價制度中有關(guān)公眾參與的法律規(guī)定分散而不具體，缺少可操作性。國家環(huán)?？偩职l(fā)布的

《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》，明確規(guī)定了公眾有參與環(huán)評的權(quán)利，但是這里卻缺少相應(yīng)的監(jiān)管、問責機制，這一點在《環(huán)境保護違法違紀行為處分暫行規(guī)定》中有一些規(guī)定，但是并不具體。另外，中國法律對于公眾參與受到侵害時如何救濟、建設(shè)單位不組織公眾參與或不考慮公眾意見應(yīng)當承擔何種法律責任等，也沒有相應(yīng)的規(guī)定。要通過立法活動，健全相關(guān)法律法規(guī)，細化公眾參與的程序，明確公眾參與的內(nèi)容、方式和方法，規(guī)定公民享有知情權(quán)、檢舉權(quán)、參與權(quán)等各方面的權(quán)利，同時對環(huán)境信息公開等作出規(guī)定。

4.2進一步對公眾意見的處理

要使公眾參與真正發(fā)揮作用，就要認真對待公眾反饋的意見。對公眾意見應(yīng)進行綜合全面的整理和分析，有針對性的吸取或采納公眾提出的合理的、有建議性的意見，研究和制定出相應(yīng)的解決對策，并采取污染防治措施。對公眾意見所作的處理的說明，不僅要報送環(huán)境影響評價審查組織，還應(yīng)向公眾公開，以便公眾監(jiān)督。

4.3 進一步完善公眾參與的程序

我國的環(huán)境影響評價程序則只是對需要編制環(huán)境影響報告書的程序作了詳細規(guī)定，對于編寫環(huán)境影響報告表以及環(huán)境影響登記表的程序則沒有進行詳細的規(guī)定。也就是說，在后兩者的情況下，公眾根本沒有參與該程序的機會。而且，由于我國環(huán)境影響評價程序中缺少項目審查和范圍界定程序的相關(guān)規(guī)定，使得公眾也無法在這兩個程序中享有參與的權(quán)利。根據(jù)參與階段越早，公眾參與越有效的標準，我國應(yīng)當在這兩個程序中引進公眾參與，使公眾參與在擬定專項規(guī)劃或建設(shè)項目的初審、范圍界定、環(huán)境影響報告書的制作、接受公眾審查及環(huán)境影響報告書的審批等各個階段均應(yīng)有所體現(xiàn)

5、結(jié)束語

公眾參與是環(huán)境影響評價中不可缺少的內(nèi)容和程序。實踐已經(jīng)證明，在環(huán)境影響評價過程中實施公眾參與，可以提高評價的有效性，并在公眾參與的活動中提高全民族的環(huán)境保護意識，進一步促進環(huán)境影響評價工作的完善。盡管我國環(huán)評中的公眾參與還存在一些問題，但應(yīng)深入研究，不斷總結(jié)，努力發(fā)展適合我國國情的公眾參與。

參考文獻

［1］黃一綏，邱健斌． 美國環(huán)境影響評價中的公眾參與及其借鑒［J］． 福建地理，2006，6( 2) : 113 － 115．

［2］汪勁． 中外環(huán)境影響評價制度比較研究［M］． 北京: 北京大學出版社． 2006．

［3］劉佳燕． 社會影響評價在我國的發(fā)展現(xiàn)狀及展望［J］． 國外城市規(guī)劃，2006，21( 4) : 77 － 81．