官員政績?nèi)绾慰己?/h1>
2014-02-19 13:04胡維佳
決策探索 2014年1期
胡維佳
GDP指標弱化，專家建議：資源消耗、環(huán)境保護、消化產(chǎn)能過剩、科技創(chuàng)新、勞動就業(yè)、社會保障等都可以作為考核指標。
以GDP為核心的政府官員考核，正在悄然變調(diào)。
2013年12月6日，中組部印發(fā)《關于改進地方黨政領導班子和領導干部政績考核工作的通知》（以下簡稱《通知》），規(guī)定不能簡單把經(jīng)濟總量和增長速度作為干部提拔任用的唯一標準。
此后一周的時間中，各省委組織部、市委組織部紛紛在其官方網(wǎng)站的顯著位置轉(zhuǎn)發(fā)了《通知》內(nèi)容，向系統(tǒng)內(nèi)部傳達《通知》精神，“對此一些市委組織部門已經(jīng)開始具體改革方案的研討”。有專家向記者表示，《通知》中弱化GDP考核的內(nèi)容，預計將在未來一段時間帶來地方領導干部考核的諸多變化。
政府負債將是政績考核的重要指標
《通知》指出，不能僅僅把GDP作為考核政績的主要指標；不能搞地區(qū)GDP排名；中央有關部門不能單純以GDP衡量各省份發(fā)展成效；地方各級黨委政府不能簡單以GDP評定下一級領導干部的政績和考核等次。這一“四不”規(guī)定，都明確將重點指向了弱化GDP考核。
弱化GDP考核背后，是中央經(jīng)濟結構調(diào)整的一盤大棋。
國家行政學院教授竹立家對記者表示，過去30多年，強調(diào)以經(jīng)濟建設為中心，與此相對，GDP成了考核干部政績最重要的指標，然而實際中一些地方領導一味追求GDP增長，大舉借債搞“政績工程”，忽視對環(huán)境、醫(yī)療、教育、民生的投入，積累了諸多問題，現(xiàn)在到了必須抑制“GDP沖動”的時候了。
商務部國際貿(mào)易經(jīng)濟合作研究院研究員梅新育亦表示，2012年中國實際GDP已超過整個歐元區(qū)，占到世界經(jīng)濟的14%，未來10年世界經(jīng)濟將維持在低速增長階段，中國經(jīng)濟如此體量不可能獨善其身，應當抓住這一時機，盡快從過去單純注重經(jīng)濟增長，轉(zhuǎn)向均衡目標發(fā)展。
基于內(nèi)外部因素的考慮，未來一段時間中國經(jīng)濟增長目標下調(diào)似乎已成定局。安邦咨詢合伙人、高級研究員賀軍對記者表示，部署2014年經(jīng)濟工作的中央經(jīng)濟工作會議，明確提出要淡化增長、突出改革，對于2014年的經(jīng)濟工作，確定了調(diào)整產(chǎn)業(yè)結構、防控地方政府債務風險、促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等重點任務，而弱化領導干部GDP考核與淡化增長、規(guī)范地方融資等改革措施正是相互支持、一脈相承的。
記者采訪的多位專家均表示，弱化干部GDP考核，并非要棄經(jīng)濟增長于不顧，而是要促進轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式，擠掉利用地方融資盲目投資的水分，從對增長“量”的考核變?yōu)閷υ鲩L“質(zhì)”的考核?！锻ㄖ分袕娬{(diào)，要把“有質(zhì)量、有效益、可持續(xù)的經(jīng)濟發(fā)展”作為干部考核的重要內(nèi)容，同時強化“約束性指標考核”，加大資源消耗、環(huán)境保護等指標的權重，防止和糾正以高投入、高排放、高污染換取經(jīng)濟增長速度。
在此之前，沒有“約束性指標”的GDP考核造成各地方盲目追求經(jīng)濟的無效擴張，賀軍表示，地方政府為提高GDP增長、增加稅收，往往傾向于擴大投資，這一模式已經(jīng)形成慣性，盡管市場普遍預期2014年中國經(jīng)濟增長可能繼續(xù)放緩，但地方投資不但不會下降，可能還將保持一定的增長。根據(jù)安邦統(tǒng)計，截至2012年年底，中國地方融資平臺債務余額已達到約12.1萬億元，預計2013年地方債規(guī)模將繼續(xù)擴大，可升至約25萬億元的水平。
對于地方政府嚴峻的債務問題，《通知》中特別強調(diào)，將加強對政府債務狀況的考核，把政府負債作為政績考核的重要指標，強化任期內(nèi)舉債情況的考核、審計和責任追究，防止急于求成，以盲目舉債搞“政績工程”，這意味著地方政府長期以來以投資促GDP增長的思路將被加以“約束性指標”，唯GDP的考核現(xiàn)狀將被終結。
竹立家指出，干部考核指標如同一“指揮棒”，指揮著官員的為政方式，如果單純指向GDP，官員就會以提升GDP作為執(zhí)政目標，如果轉(zhuǎn)而指向一個比較綜合的指標，勢必將全面改革官員的執(zhí)政思路。
在賀軍看來，弱化干部GDP指標考核作為規(guī)則很容易制定，但真正實施到位并不容易。這取決于包括干部考核體制、中央與地方財政體制、投融資體制、金融體制等多項改革，地方政府需要在投資之外，找到新的拉動經(jīng)濟增長的方式，具體包括推動地方經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、鼓勵消費、放開市場、尋求更加可持續(xù)的經(jīng)濟增長方式。
專家：借鑒西方，引入多重指標
弱化干部GDP指標考核后，將加入哪些新標準？
《通知》指出，“地方黨政領導班子和領導干部的年度考核、目標責任考核、績效考核、任職考察、換屆考察以及其他考核考察，要看全面工作，看經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明建設和黨的建設的實際成效，看解決自身發(fā)展中突出矛盾和問題的成效”。具體而言，竹立家指出，資源消耗、環(huán)境保護、消化產(chǎn)能過剩、科技創(chuàng)新、勞動就業(yè)、社會保障等指標都可能被引入官員績效考核之中。
據(jù)了解，各地方組織部門近期接到中組部《通知》后，已開始著手研究改革現(xiàn)行的干部考核體系，這一過程中，在遵照中央精神的基礎上，結合本地區(qū)具體情況，其他省份先行先試經(jīng)驗以及西方相對成熟的官員考核晉升思路或?qū)⑻峁﹨⒖肌?/p>
事實上以GDP作為衡量官員政績的唯一標準，近年來在一些地區(qū)已經(jīng)開始逐步淡化。如日前湖南省下發(fā)的對縣市區(qū)的考核指標中，占比最大的指標為“經(jīng)濟結構指數(shù)”（12%），其次是“居民收入水平”（7%）和“社會安全指數(shù)”（7%），“人均GDP”指標權重僅為5%，與“環(huán)境質(zhì)量指數(shù)”并列第四。
與湖南省不同，新疆特克斯縣和昭蘇縣在近期干部考核中突出了生態(tài)環(huán)境保護指標考核，力爭通過旅游業(yè)發(fā)展地方經(jīng)濟，增加收入。梅新育對記者表示，各省份改革干部考核體制要根據(jù)自身的實際情況，不能搞“一刀切”，如具有生態(tài)資源的地區(qū)可圍繞旅游產(chǎn)業(yè)對干部進行考核，東部沿海地區(qū)應注重環(huán)境保護等指標，而西部一些經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)近期還應保障GDP指標的考核權重。
對此，《通知》中指出，政績考核要突出科學發(fā)展導向，加強對政績的綜合分析，辯證地看主觀努力與客觀條件、前任基礎與現(xiàn)任業(yè)績、個人貢獻與集體作用，全面歷史辯證地評價領導班子和領導干部的政績。一言以蔽之，“不光是要拋棄唯GDP論，還要全面提升官員績效考核體系的總體水平與科學規(guī)范性”。竹立家說。
如何全面提升績效考核體系的科學性與規(guī)范性，竹立家指出，西方官員考核晉升機制有很大的參考意義。西方官員晉升主要依照資歷與考核成績這兩項剛性標準，公開透明?？己烁鶕?jù)不同崗位的工作內(nèi)容，將其細化為具體指標，然后按照指標進行量化考核。這一過程中強調(diào)的不是GDP等宏觀指標而是具體的崗位職責，每一位官員若能守土有責，做好自己的崗位工作，機構職能自然能夠得以實現(xiàn)，政府的宏觀目標也將完成。
竹立家指出，目前學術界以及各地方政府對于績效評估的研究尚不充足，要想真正實現(xiàn)現(xiàn)代治理體系的規(guī)范化和科學化，需要集中力量制定全國統(tǒng)一的模板，由中央出臺具有普遍性的績效考核模板，將GDP、環(huán)境、社保、教育等多重因素納入考核體系?？己四０宄雠_以后，各個地方根據(jù)本地實際情況，在權重分上加以區(qū)分。竹立家認為，執(zhí)行好政績考核新規(guī)，對于轉(zhuǎn)變政府職能、建立現(xiàn)代國家治理體系具有非常積極的意義。endprint
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胡維佳
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此后一周的時間中，各省委組織部、市委組織部紛紛在其官方網(wǎng)站的顯著位置轉(zhuǎn)發(fā)了《通知》內(nèi)容，向系統(tǒng)內(nèi)部傳達《通知》精神，“對此一些市委組織部門已經(jīng)開始具體改革方案的研討”。有專家向記者表示，《通知》中弱化GDP考核的內(nèi)容，預計將在未來一段時間帶來地方領導干部考核的諸多變化。
政府負債將是政績考核的重要指標
《通知》指出，不能僅僅把GDP作為考核政績的主要指標；不能搞地區(qū)GDP排名；中央有關部門不能單純以GDP衡量各省份發(fā)展成效；地方各級黨委政府不能簡單以GDP評定下一級領導干部的政績和考核等次。這一“四不”規(guī)定，都明確將重點指向了弱化GDP考核。
弱化GDP考核背后，是中央經(jīng)濟結構調(diào)整的一盤大棋。
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商務部國際貿(mào)易經(jīng)濟合作研究院研究員梅新育亦表示，2012年中國實際GDP已超過整個歐元區(qū)，占到世界經(jīng)濟的14%，未來10年世界經(jīng)濟將維持在低速增長階段，中國經(jīng)濟如此體量不可能獨善其身，應當抓住這一時機，盡快從過去單純注重經(jīng)濟增長，轉(zhuǎn)向均衡目標發(fā)展。
基于內(nèi)外部因素的考慮，未來一段時間中國經(jīng)濟增長目標下調(diào)似乎已成定局。安邦咨詢合伙人、高級研究員賀軍對記者表示，部署2014年經(jīng)濟工作的中央經(jīng)濟工作會議，明確提出要淡化增長、突出改革，對于2014年的經(jīng)濟工作，確定了調(diào)整產(chǎn)業(yè)結構、防控地方政府債務風險、促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等重點任務，而弱化領導干部GDP考核與淡化增長、規(guī)范地方融資等改革措施正是相互支持、一脈相承的。
記者采訪的多位專家均表示，弱化干部GDP考核，并非要棄經(jīng)濟增長于不顧，而是要促進轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式，擠掉利用地方融資盲目投資的水分，從對增長“量”的考核變?yōu)閷υ鲩L“質(zhì)”的考核?！锻ㄖ分袕娬{(diào)，要把“有質(zhì)量、有效益、可持續(xù)的經(jīng)濟發(fā)展”作為干部考核的重要內(nèi)容，同時強化“約束性指標考核”，加大資源消耗、環(huán)境保護等指標的權重，防止和糾正以高投入、高排放、高污染換取經(jīng)濟增長速度。
在此之前，沒有“約束性指標”的GDP考核造成各地方盲目追求經(jīng)濟的無效擴張，賀軍表示，地方政府為提高GDP增長、增加稅收，往往傾向于擴大投資，這一模式已經(jīng)形成慣性，盡管市場普遍預期2014年中國經(jīng)濟增長可能繼續(xù)放緩，但地方投資不但不會下降，可能還將保持一定的增長。根據(jù)安邦統(tǒng)計，截至2012年年底，中國地方融資平臺債務余額已達到約12.1萬億元，預計2013年地方債規(guī)模將繼續(xù)擴大，可升至約25萬億元的水平。
對于地方政府嚴峻的債務問題，《通知》中特別強調(diào)，將加強對政府債務狀況的考核，把政府負債作為政績考核的重要指標，強化任期內(nèi)舉債情況的考核、審計和責任追究，防止急于求成，以盲目舉債搞“政績工程”，這意味著地方政府長期以來以投資促GDP增長的思路將被加以“約束性指標”，唯GDP的考核現(xiàn)狀將被終結。
竹立家指出，干部考核指標如同一“指揮棒”，指揮著官員的為政方式，如果單純指向GDP，官員就會以提升GDP作為執(zhí)政目標，如果轉(zhuǎn)而指向一個比較綜合的指標，勢必將全面改革官員的執(zhí)政思路。
在賀軍看來，弱化干部GDP指標考核作為規(guī)則很容易制定，但真正實施到位并不容易。這取決于包括干部考核體制、中央與地方財政體制、投融資體制、金融體制等多項改革，地方政府需要在投資之外，找到新的拉動經(jīng)濟增長的方式，具體包括推動地方經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、鼓勵消費、放開市場、尋求更加可持續(xù)的經(jīng)濟增長方式。
專家：借鑒西方，引入多重指標
弱化干部GDP指標考核后，將加入哪些新標準？
《通知》指出，“地方黨政領導班子和領導干部的年度考核、目標責任考核、績效考核、任職考察、換屆考察以及其他考核考察，要看全面工作，看經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明建設和黨的建設的實際成效，看解決自身發(fā)展中突出矛盾和問題的成效”。具體而言，竹立家指出，資源消耗、環(huán)境保護、消化產(chǎn)能過剩、科技創(chuàng)新、勞動就業(yè)、社會保障等指標都可能被引入官員績效考核之中。
據(jù)了解，各地方組織部門近期接到中組部《通知》后，已開始著手研究改革現(xiàn)行的干部考核體系，這一過程中，在遵照中央精神的基礎上，結合本地區(qū)具體情況，其他省份先行先試經(jīng)驗以及西方相對成熟的官員考核晉升思路或?qū)⑻峁﹨⒖肌?/p>
事實上以GDP作為衡量官員政績的唯一標準，近年來在一些地區(qū)已經(jīng)開始逐步淡化。如日前湖南省下發(fā)的對縣市區(qū)的考核指標中，占比最大的指標為“經(jīng)濟結構指數(shù)”（12%），其次是“居民收入水平”（7%）和“社會安全指數(shù)”（7%），“人均GDP”指標權重僅為5%，與“環(huán)境質(zhì)量指數(shù)”并列第四。
與湖南省不同，新疆特克斯縣和昭蘇縣在近期干部考核中突出了生態(tài)環(huán)境保護指標考核，力爭通過旅游業(yè)發(fā)展地方經(jīng)濟，增加收入。梅新育對記者表示，各省份改革干部考核體制要根據(jù)自身的實際情況，不能搞“一刀切”，如具有生態(tài)資源的地區(qū)可圍繞旅游產(chǎn)業(yè)對干部進行考核，東部沿海地區(qū)應注重環(huán)境保護等指標，而西部一些經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)近期還應保障GDP指標的考核權重。
對此，《通知》中指出，政績考核要突出科學發(fā)展導向，加強對政績的綜合分析，辯證地看主觀努力與客觀條件、前任基礎與現(xiàn)任業(yè)績、個人貢獻與集體作用，全面歷史辯證地評價領導班子和領導干部的政績。一言以蔽之，“不光是要拋棄唯GDP論，還要全面提升官員績效考核體系的總體水平與科學規(guī)范性”。竹立家說。
如何全面提升績效考核體系的科學性與規(guī)范性，竹立家指出，西方官員考核晉升機制有很大的參考意義。西方官員晉升主要依照資歷與考核成績這兩項剛性標準，公開透明?？己烁鶕?jù)不同崗位的工作內(nèi)容，將其細化為具體指標，然后按照指標進行量化考核。這一過程中強調(diào)的不是GDP等宏觀指標而是具體的崗位職責，每一位官員若能守土有責，做好自己的崗位工作，機構職能自然能夠得以實現(xiàn)，政府的宏觀目標也將完成。
竹立家指出，目前學術界以及各地方政府對于績效評估的研究尚不充足，要想真正實現(xiàn)現(xiàn)代治理體系的規(guī)范化和科學化，需要集中力量制定全國統(tǒng)一的模板，由中央出臺具有普遍性的績效考核模板，將GDP、環(huán)境、社保、教育等多重因素納入考核體系?？己四０宄雠_以后，各個地方根據(jù)本地實際情況，在權重分上加以區(qū)分。竹立家認為，執(zhí)行好政績考核新規(guī)，對于轉(zhuǎn)變政府職能、建立現(xiàn)代國家治理體系具有非常積極的意義。endprint
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