胡穎廉

2014年2月17日，國家食品藥品監(jiān)督管理總局根據(jù)國務(wù)院辦公廳統(tǒng)一部署，將其牽頭實(shí)施的29項(xiàng)行政審批事項(xiàng)目錄予以公開。這當(dāng)然是好事，值得稱贊。根據(jù)一般理論，政府監(jiān)管是市場機(jī)制的補(bǔ)充而非替代，有效的監(jiān)管必須以良好的市場為前提。行政審批會增加相對人負(fù)擔(dān)，甚至遏制市場競爭活力，因此是一種備而不用、備而慎用、備而少用的監(jiān)管手段。此番食藥總局將審批權(quán)向全社會“亮家底”，主動(dòng)接受監(jiān)督，是服務(wù)型政府的題中之義，也符合十八屆三中全會的精神。

然而，食品藥品是關(guān)乎身體健康的特殊商品，其簡政放權(quán)不同于一般領(lǐng)域。在政府和市場關(guān)系這個(gè)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的核心理論命題中，政府管理和市場機(jī)制從來都是激發(fā)經(jīng)濟(jì)活力的基本要素，須臾不可分。經(jīng)濟(jì)活力有一個(gè)度，活力不足會導(dǎo)致生產(chǎn)力水平低下，無法滿足消費(fèi)者多元化需求，也不利于提供高質(zhì)量的食品藥品；活力過了頭，資本的“野性”就會被無限激發(fā)，帶來過度競爭甚或以價(jià)格殺跌為主要特征的惡性競爭，最終是因利益驅(qū)動(dòng)的假冒偽劣產(chǎn)品橫行。

因此在西方國家近30年的改革浪潮中，政府一方面放松對微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的管制和干預(yù)，另一方面下大力氣加強(qiáng)安全、健康和環(huán)保等民生領(lǐng)域的社會性監(jiān)管（social regulation），兩者同步推進(jìn)、并行不悖。我們看到，近年來美國和歐盟食品藥品監(jiān)管改革的經(jīng)驗(yàn)是權(quán)力集中、上收和強(qiáng)化。

可見，簡政放權(quán)并不意味著放松監(jiān)管，反而是給監(jiān)管提出更重的任務(wù)和更高的要求。過去，我們在食品藥品監(jiān)管中習(xí)慣于通過發(fā)證、檢查等“一次性監(jiān)管”的靜態(tài)審批方式嚴(yán)控生產(chǎn)經(jīng)營者資質(zhì)，而不是采取多元化的動(dòng)態(tài)監(jiān)管手段，更不用提現(xiàn)代化的風(fēng)險(xiǎn)管理。在這樣的理念下，被監(jiān)管者只追求獲得行政許可資格，而忽視了生產(chǎn)經(jīng)營過程中的質(zhì)量控制。

“一次性監(jiān)管”的弊端很多，譬如制造過重大食品安全事件的“三鹿”是行業(yè)龍頭企業(yè)，其本該擁有先進(jìn)的技術(shù)水平和良好企業(yè)聲譽(yù)；又如藥品領(lǐng)域存在臨床試驗(yàn)高準(zhǔn)入門檻與準(zhǔn)入后數(shù)據(jù)普遍造假并存的奇特現(xiàn)象。盡管監(jiān)管部門通過駐廠監(jiān)督員、飛行檢查等方式試圖彌補(bǔ)“一次性監(jiān)管”不足，但“重審批，輕監(jiān)管”的思維慣性依然存在。也正因此，當(dāng)簡政放權(quán)減少了靜態(tài)的事前審批時(shí)，事中和事后的動(dòng)態(tài)監(jiān)管就要跟上，特別是加強(qiáng)針對食品藥品風(fēng)險(xiǎn)流動(dòng)性的跨區(qū)域監(jiān)督執(zhí)法，否則就會出現(xiàn)管理空白地帶。

與此同時(shí)，簡政放權(quán)也不能搞“一刀切”，當(dāng)市場和社會機(jī)制無法有效調(diào)節(jié)時(shí)，監(jiān)管者應(yīng)該理直氣壯地把許可權(quán)保留下來。這方面我們有過血的教訓(xùn)，例如2004年審改辦取消藥品生產(chǎn)企業(yè)籌建審批項(xiàng)目，直接導(dǎo)致各類社會資本瘋狂涌入醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)，使得本來就過度競爭的市場雪上加霜，“多、小、散、低”的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)持續(xù)惡化，為后來接二連三的藥害事件埋下伏筆。

中國正處于進(jìn)一步深化政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時(shí)期，“放”和“管”是兩個(gè)輪子，只有同時(shí)運(yùn)轉(zhuǎn)起來，行政體制改革才能順利推進(jìn)，市場活力才能被激發(fā)。具體到食品藥品領(lǐng)域，既要加快職能轉(zhuǎn)變和行政審批制度改革，充分發(fā)揮市場的決定性作用和社會自發(fā)活力；又要嚴(yán)懲各類違法行為，變靜態(tài)的“一次性監(jiān)管”為動(dòng)態(tài)的全流程風(fēng)險(xiǎn)管理。只有全面科學(xué)地理解簡政放權(quán)，才能提高食品藥品安全保障水平。

（作者為國家行政學(xué)院副教授，清華大學(xué)中國應(yīng)急管理研究基地研究員)

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