□ 潘國紅

人大制度研究

試論人大制度的民意表達功能

□ 潘國紅

民意表達是民主政治建設的核心要素，是現(xiàn)代政治文明的基本標志。當前,我國社會群體結構發(fā)生了新的分化和組合，利益主體多元化和復雜化，社會公眾的民主意識和表達意愿日漸增強。但由于歷史文化、民主素養(yǎng)以及體制機制等方面的原因，民意表達不暢依然是當前比較突出的問題。人民代表大會制度是我國人民當家作主的主要形式和保證人民享有國家權力的根本政治制度，是維護最廣大人民群眾根本利益的制度保證，是反映民意、整合民意的主要渠道。各級人大及其常委會要積極探索新形勢下聯(lián)系代表和人民群眾的新的有效形式和渠道，不斷完善科學有效的利益訴求表達機制，進一步支持、引導和推進民意表達，這是發(fā)展人民民主的體現(xiàn)和保障，是社會主義民主政治建設的重要任務。

一、民意的內(nèi)涵和特征

“民意”一詞在現(xiàn)實生活中則是被最為廣泛使用同時也被高度濫用的一個詞匯。究竟什么是民意？到目前學界仍然莫衷一是。因為大多數(shù)人在使用“民意”一詞時，與“公意”“眾意”“民心”不作任何區(qū)分。確實，想給民意下一個精確的定義絕非易事。美國政治學家凱伊感慨：“要很精確地來談民意，與了解圣靈的工作沒有兩樣?！盵1]

民意這一概念比較廣泛地使用始于西方國家。18世紀法國著名學者盧梭在其名著《社會契約論》中，首先提出了公眾意見的概念，并作了公意和眾意的劃分。盧梭認為：“意志要么是公意，要么不是；它要么是人民共同體的意志，要么就只是一部分人的。”[2]“公意永遠是公正的，而且永遠以公共利益為依歸?！北娨狻熬褪莻€別意志的總和，包括個體的意志和團體的意志”[3]。“公意與眾意經(jīng)常有很大差別，公意只著眼于公共的利益，而眾意則著眼于私人利益，眾意只是個別意志的總和，但是除掉這些個別意志間正負相抵消的部分而外，則剩下的仍然是公意。”[4]

進入20世紀后，隨著民意調(diào)查或民意測驗的推廣，社會學、社會心理學和政治學等更多地滲入到民意研究中。如德國哲學家加爾夫給民意下的定義是：“民意，是一個國家的大多數(shù)公民，每人反省或?qū)嶋H了解某件事所得到的判斷后，許多人的公識?！盵5]社會心理學家雅爾保認為：“民意是個人可隨時表達自己的意見，或被要求表達自己的意見，來贊成或反對具有普遍重要性的特定狀況、人、計劃等，并表現(xiàn)出人數(shù)、強度和穩(wěn)定性的比率?！盵6]

中國學者對現(xiàn)代民意的研究也有系統(tǒng)研究。《憲法辭典》這樣解釋民意：“民意（英）publicopinion，又稱公眾意見或輿論。是一個社會中多數(shù)人對于某種公共問題的意見或態(tài)度。此一社會中的多數(shù)人是一集合名詞，其意見須透過該社會的成員而表示；而所表示的意見須與某種公共問題有關，方得成為民意。一個健全的民意，必須正確無誤：即合乎最大多數(shù)人的最大利益及不違背公序良俗等，民意須以自然的形式和自然的表現(xiàn)出來,才算是真正多數(shù)人民意見之總和?！盵7]吳順長、張鳳合著的《民意學》把民意定義為:“在一定歷史條件下，與國家意識相對應的，人民在政治、經(jīng)濟、物質(zhì)文化生活等諸方面的社會心理和社會意識形態(tài)的綜合趨勢。還可以更簡單地概括為，一定歷史時期的人民對其社會存在的反映趨勢?！盵8]劉建明認為:“民意是人民對有關自身利益的社會問題所形成的一致意見，體現(xiàn)為人民的精神、愿望和意志的總和，又稱民心、公意、公共輿論、公論，具有堅實的真理性。它分布在一個城市、縣區(qū)以至全國各個地方，能夠被民意測驗的量度(60～70%以上)所證實?！盵9]中國人民大學輿論研究所所長喻國明認為：“民意，又稱民心、公意，是社會上大多數(shù)成員對與其相關的公共對象或現(xiàn)象所持有的大體相近的意見、情感和行為傾向的總稱。”[10]

通過對以上民意定義的分析，我們認為，民意可定義為：民意是公眾針對公共事務所表達的意見的綜合，民意的主體是公眾，客體是公共事務，存在形式是公眾的思想、感情和觀點。民意的顯著特征是它的集合性，即它不是個別人、少數(shù)人的意見，而是一個意見體系，是相當多的社會成員的意見集合。民意的集合性，使得民意又具有多元化、多樣性的特征?！肮娛侵敢粋€或一個以上的自然人或者法人，根據(jù)各國立法和實踐，還包括他們的協(xié)會、組織或者團體?！盵11]因此，民意在外在類型上具有類型的多元性特征，即存在自然人之民意、法人之民意以及協(xié)會、團體、組織等非法人組織之民意之分。民意在數(shù)量上具有數(shù)量的不確定性特征，即存在全部民意、多數(shù)民意、少數(shù)民意和個體民意之分。在利益多元化的現(xiàn)實社會，公眾都是從自己的利益和立場出發(fā)，根據(jù)自己的知識結構、思維模式、生活經(jīng)歷作出判斷。公意強調(diào)的是“公”，是全體人民一致性的意志，公意產(chǎn)生于眾意，是眾意經(jīng)過一定的論證后形成的，如法律法規(guī)。公意就是民意中的多數(shù)，少數(shù)持有的只是眾意，個體、少數(shù)以及多數(shù)的意志，都屬于民意范疇。民意是在公共利益基礎上的私人利益的表達，民意不僅注重公眾的意見，而且也注重不同的意見。公意與眾意并非是對立的概念，樹立公意的權威性并非一味忽略和犧牲眾意的表達。因此，民意是眾意與公意的統(tǒng)一，是個人意志、集團意志和公共意志的統(tǒng)一，包含了少數(shù)和多數(shù)、公開與潛在、正義與非正義的民意。

二、人大制度是反映民意、整合民意的主要渠道

民意表達是指廣大民眾在表達意愿的支配下，通過一定的途徑和方式，向公權機構提出政治和經(jīng)濟等方面的利益要求或綜合意見并試圖對其決策或立法等施加影響的政治行為和過程。隨著社會主義民主政治建設不斷發(fā)展，民意表達在原有傳統(tǒng)機制的基礎上，借助豐富的載體，呈現(xiàn)出訴求多元、形式多樣、傳播迅速、動員力強等特點。民意表達的途徑分為直接表達與間接表達兩大類。直接表達是指由民眾親身表達出其對特殊公共政策的意見，其方式有投書、上訪、集會、游行、演講、傳單、簽名、出版、信息傳播等。間接表達是指民眾通過他人來表達其對公共政策的意見，主要有推舉代表、民選官員、參加政黨和形成利益集團等形式。就其體制架構而言，我國已經(jīng)建立了保障民意表達的基本制度體系，主要是人大制度、政治協(xié)商制度、基層民主制度、信訪制度、監(jiān)察制度、社會輿論監(jiān)督制度等，同時也初步探索了一些制度與技術融合的民意表達新途徑，如引導網(wǎng)絡表達、媒體表達和NGO（非政府組織）的民意表達等。在我國現(xiàn)行政體框架下，人大制度是最重要的民意表達機構，也是反映民意、整合民意的主要渠道。

（一）人大是最普遍、最直接、最有效的民意表達途徑

人民主權是民主政治的根本理念，是現(xiàn)代民主國家賴以存在的理論基礎。人民主權是指國家的權力或者主權屬于社會全體和人民，一切權力屬于人民是現(xiàn)代國家權力觀的本質(zhì)內(nèi)涵。我國憲法規(guī)定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。”“人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會?！比嗣翊泶髸侨嗣癞敿易髦鞯闹饕问胶捅ＷC人民享有國家權力的根本制度，作為社會主義民主政治的核心，它必然要體現(xiàn)和反映人民群眾的意愿和要求。密爾在《代議制政府》中指出,代議制議會的適當職能是監(jiān)督和控制政府及作為國民的“訴苦委員會”和“表達意見的大會”[12]。作為我國的代議機關，人大既是我國的權力機關，更是民意的代表機關。各級人大及其常委會通過公民旁聽會議、代表聯(lián)系選民制度、人大代表視察制度和接受人民群眾來訪、受理群眾申訴控告等方法和途徑，能夠廣泛地、經(jīng)常地、持續(xù)地聽取并吸收人民群眾的意見和訴求，成為我國廣大人民群眾意見表達的主渠道。江澤民同志指出：“人民代表大會應該成為聯(lián)系群眾、反映民意、解決矛盾的主要民主渠道?！盵13]

（二）人大代表是最權威、最主流、最理性的民意代表

孟德斯鳩說：“人民必須通過他們的代表來做一切他們自己所不能做的事情?！敝腥A人民共和國年滿18周歲的公民，不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產(chǎn)狀況、居住期限，都有選舉權和被選舉權。人大代表由民主選舉產(chǎn)生，他們來自全國各地區(qū)、各民族、各行業(yè)、各階層，基本涵蓋社會的各個領域，可以代表各個階層和社會各個方面的意志和利益，具有最廣泛的民意代表性。選舉法規(guī)定，人大代表“同原選舉單位和人民群眾保持密切的聯(lián)系，聽取和反映人民的意見和要求，努力為人民服務”“人大代表要聯(lián)系人民群眾，這是代表制的生命源泉所在”[14]。人大代表是選民的利益代言人,人大代表的權源在于人民的委托，公民表達民意的最理想的方式是直接向自己的代表傳達自己的訴求、表達自己的利益。人大制度的優(yōu)勢就在于,公民將自己的利益訴求直接導向人大代表,由人大代表來代表自己的選民而表達和聚合利益,從而使分散、無序的利益表達有一個理性的聚合通道,通過公民與代表的個別接觸來化解大規(guī)模非理性參與所帶來的政治震蕩,保證代議制政府的良性運作[15]。

（三）人大制度的運行能有效維護和實現(xiàn)最廣大人民的利益和愿望

我國憲法規(guī)定：“中華人民共和國的國家機構實行民主集中制的原則。”民主集中制原則不但體現(xiàn)在各級人民代表大會的產(chǎn)生方式、上下級人大之間關系以及國家機關與人民之間關系等方面，而且也體現(xiàn)于各級人大的職權運作全過程。在民主政治的制度環(huán)境下，各種民意都有充分表達的權利和分別表達的途徑。但民意是多樣的，不同的利益群體、不同的認識水平、不同價值觀的民眾，其訴求必然是多樣的。人大民主集中制的組織形式和運行方式，其功能不在于根據(jù)“眾意”進行決策，而在于對各界別包括那些分散的、滯留于基層的民意的有效匯集和綜合研判，不論是主流和非主流的、合理的不合理的、多數(shù)人少數(shù)人的、正面的負面的，通過匯聚與整合，把帶有普遍性、有利于社會進步的民意凝聚起來，變?yōu)樯鐣闹鲗褚?，轉變?yōu)閲乙庵?法律、決議等)，這樣的國家意志不易偏離廣泛的民意要求，它使社會成員之間、各類群體之間存在的差異、對立和矛盾在一定條件下達到統(tǒng)一，使社會的和諧發(fā)展成為可能?！按h制度的實質(zhì)就在于由各種局部利益的代言人（即代議士）通過表達、妥協(xié)而形成共同一致的根本利益?！盵16]人大制度能夠集中人民內(nèi)部不同階層的共同利益，也能夠反映和協(xié)調(diào)各方面的特殊利益，維護和實現(xiàn)最廣大人民的利益和意志。它使社會成員之間、各類群體之間存在的差異、對立和矛盾在一定條件下達到統(tǒng)一，使社會的和諧發(fā)展成為可能。

三、完善人大制度,強化其民意表達功能

馬克思曾說：“發(fā)表意見的自由是一切自由中最神圣的，因為它是一切的基礎?！痹诂F(xiàn)代社會，民意充分而自由地表達是公民的重要權利之一，民主政治本質(zhì)上是民意政治。當前，我國已進入一個民意高漲的時代。允許不同民意的存在和表達，允許社會中多元的意見和利益通過制度化的途徑予以解決，允許不同的民意在互動過程中進入決策的議程，最終使政策符合社會中絕大多數(shù)的民意，維護人民群眾的根本利益，這是發(fā)展民主政治、構建和諧社會的內(nèi)在要求。目前我國人大的民意表達作用與其權威性地位還不相稱，人大和人大代表真正反映民意的功能在實踐中還存在很多問題。因此，人大要在尊重公眾民意表達主體地位的基礎上，進一步加強民意表達的制度體系建設，充分發(fā)揮人大和人大代表的民意表達主渠道作用。

（一）完善選舉制度，增強人大代表的民意代表性

目前，“我國人大代表制度最大的問題是人大代表誰也不代表，選民找不到代表，代表也沒有自己真正的選民”[17]。造成這種結果的原因主要有這樣幾點：一是人大代表候選人的推薦渠道單一。在實際選舉中，帶有計劃指派的“確認型選舉”或“安排型選舉”色彩濃厚，很少由選民或代表聯(lián)名推薦代表候選人。二是缺乏競爭擇優(yōu)機制。選民與候選人之間缺乏互動與溝通，競爭者沒有自我展現(xiàn)的舞臺，民主參與不強。三是間接選舉的層次過多。目前，我國縣、鄉(xiāng)兩級人大代表由直接選舉產(chǎn)生，縣級以上人大代表由間接選舉產(chǎn)生。這樣“屬于每個選民的那份國家權力需要經(jīng)過4次轉手，其中包括3次再委托，才能到達最高國家權力機關。這種‘長線’委托的民意能否忠實地體現(xiàn)基層選民的本初意愿是值得懷疑的”[18]。因此，要使人大代表真正成為民意的重要管道，必須不斷完善選舉制度。第一，多渠道推薦代表候選人。增加非官方渠道，允許選民自薦，以及選民或代表聯(lián)名推薦代表候選人，提升選民參與的熱情。第二，增加競爭性。有競爭的差額才是真正的差額。增強選舉透明度，把經(jīng)過醞釀產(chǎn)生的正式人大代表候選人的基本情況向選民公示，接受選民監(jiān)督。在選舉中引入競爭機制，安排候選人與選民直接見面，允許候選人以適當方式宣傳、介紹自己，增加與選民的交流與互動，讓選民在了解候選人的前提下自主選擇。第三，減少間接選舉的層次。馬克思主義關于人民代表機關選舉的理論歸結為一點，就是要真正實行“普遍、平等、直接、秘密”的選舉原則。列寧說：“只有普遍的、直接的、平等的選舉才可以說是民主的選舉。”[19]直接選舉也是當今世界各國議會選舉的普遍原則。雖然現(xiàn)階段我國實行大規(guī)模直接民主選舉的條件還不成熟，但應在如直轄市、省會市、地級市等條件成熟的城市嘗試實行直選，逐步減少間接選舉的層次。同時，在間接選舉的代表候選人推薦環(huán)節(jié)，也要引入民主和競爭機制，通過公開推薦方式產(chǎn)生代表候選人。

推進人大代表的民眾化。2011年縣鄉(xiāng)兩級人大換屆選舉時，各地制定的指導意見中都建議“黨員代表比例原則上不超過65%”。人民代表大會的級別越高，黨員和官員代表所占的比例也越大。這樣的比例結構使人民代表大會會議的性質(zhì)發(fā)生變化，更像是開干部會或黨代會[20]。人大代表官員的一身二任，人大的監(jiān)督權難以真正落實，就會陷入官員自己監(jiān)督自己的局面。為此，要進一步優(yōu)化代表結構，減少代表中黨員和干部的比例，提高基層人大代表特別是一線工人、農(nóng)民、知識分子代表比例。適應我國社會狀況的變化，增加各類階層和各種利益群體的代表比例，增加各類社會組織如民營企業(yè)、民間社團、各類中介組織、城鎮(zhèn)社區(qū)組織等社會組織的代表比例，為各種利益群體提供政治參與的機會和渠道。只有人大代表民眾化，才能“充分體現(xiàn)人民當家作主的國家政權性質(zhì)，充分體現(xiàn)國家權力機關的廣泛代表性，充分體現(xiàn)人大代表來自人民扎根人民的特點優(yōu)勢”。

（二）堅持自主性原則，使人大成為名副其實的權力機關和民意機關

所謂人大的自主性，指的是人大要在堅持和完善中國共產(chǎn)黨領導的前提下，嚴格依照憲法和法律的規(guī)定，獨立而充分地行使各項職權，不受其他環(huán)境和因素影響、制約。這種獨立和自主，能使人大的制度優(yōu)勢和功能得以充分實現(xiàn)，這非但不會削弱中國共產(chǎn)黨的領導，反而有助于改善和加強中國共產(chǎn)黨的領導。堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統(tǒng)一起來，這是人民代表大會制度必須遵守的基本原則。黨領導人大但不能直接插手人大的具體事務;人大堅持黨的領導但不能違背人民的意志。無論是黨還是人大都必須按憲法和法律規(guī)定行事?！暗珡膶嶋H運行狀況來看，黨又成為了凌駕于人民代表大會之上的準領導機關，而人大在實際上成為了黨的一個附屬機構?！盵21]在具體工作上黨與人大變成了事實上的領導與被領導關系。黨對人大的領導是政治方向和政治原則的領導，不是行政化的領導。人大組織要堅持“人大就是人大”，立足自身職能，注重工作個性，努力提高履行職能的質(zhì)量和實效，正確而充分地發(fā)揮人大的獨特作用，使人大成為名副其實的權力機關和民意機關。

推進政府暢通民意表達渠道。人大要充分履行自身職責，監(jiān)督推進政府進一步健全科學民主決策機制，建立完善重大事項調(diào)查研究制度、重大決策專家咨詢制度、公開征求意見制度、聽證會制度、公示制度，讓公民在表達和參與中實現(xiàn)其利益訴求，讓接受監(jiān)督成為政府的一種習慣。把推進基層民主政治建設、保障公民民意表達權利作為人大監(jiān)督工作的主線，推進政府指導和規(guī)范基層政權、基層群眾性自治組織、企事業(yè)單位的民主管理制度，完善政務公開、廠務公開、村務公開等辦事公開制度，建立起多樣化的暢通的基層公民民意表達形式和渠道。

建立自主獨立的人大工作機制。人大工作的生命力和吸引力在于客觀公正。人大行使職權恪守中立，保持相對獨立和充分的程序公開性，不僅是力避決策不公、決策失誤的現(xiàn)實需要，同時也是人大工作“取信于民”的內(nèi)在要求。人大在履職實踐中要努力營造真誠相待、暢所欲言、民主和諧的良好氛圍，最大限度擴張言論的寬松自由度，讓人大代表和人民群眾擁有宣泄情緒、傳達民意的廣泛空間和多維途徑，使各方良性互動，進行充分的意見博弈，使不同利益主體以話語權來捍衛(wèi)他們的權利。這樣，才能有效提高人大履職的質(zhì)量和公信力，讓多數(shù)民眾滿意。決定重大事項前，條件具備的還可以委托第三方專業(yè)機構進行可行性論證，并提出建設性方案，供常委會審議時參考。聽取和審議工作報告、工作評議、質(zhì)詢等人大監(jiān)督活動，不妨將“辯論”設為必須的“規(guī)定動作”，通過召開聽證會、論證會等形式，讓持異議的公民代表到場陳述理由，參與辯論[22]。通過辯論，能夠有效地聽取各方面的利益訴求和意志表達，降低決策風險和社會成本。

（三）加強履職監(jiān)督，密切代表與選民的聯(lián)系

一個代議制政府良性運作的前提條件就是公民與代表之間直接而強固的委托—代理關系的不斷強化。但在實際生活中，人大代表一旦選舉產(chǎn)生，就相對超然于選民，不再像選舉前那樣依賴于選民。盧梭就對人民代表極不信任，認為他們根本就不可能代表民意，人民只有在選舉的時候是主人。雖然盧梭的觀點過于悲觀，但他的確提出了人民代表存在著不代表民意的可能性。在我國，有學者作了調(diào)查，在走訪的674位選民中，“所在選區(qū)的人大代表與選民之間‘經(jīng)常聯(lián)系’的63人，占9.4%；‘有聯(lián)系’的171人，占25.5%；‘一般’和‘沒有聯(lián)系’的437人，占65.1%”[23]。相比之下，國外的議員與選民的聯(lián)系比較密切。如在美國，議員在選區(qū)設立辦公室，安排選民事務助理常年為選民服務；每年在選區(qū)活動70～90天左右，專門接觸選民，了解選民要求；議員通過經(jīng)常向選民介紹情況、報告工作、聽取意見、保持通信聯(lián)系，并為選民辦理各種事情以及通過發(fā)表廣播電視講話，舉行新聞發(fā)布會，參加各種公益活動等，保持與選民之間的密切聯(lián)系。分析其中的原因，主要是議員的當選與否取決于選民意愿，議員的履職情況接受選民監(jiān)督。

地方人大及其常委會要進一步建立健全代表履職監(jiān)督制度，推動人大代表認真執(zhí)行職務，有效發(fā)揮作用。一是建立代表及履職信息公示制度。在代表所在選區(qū)，公開人大代表的姓名、工作單位、聯(lián)系電話、電子郵箱、職業(yè)、通訊地址等信息。公開代表出席會議、參加視察調(diào)查評議、審議發(fā)言、提出議案和建議意見以及接待選民聯(lián)系選民的情況等。二是實行述職評議制度。人大代表每屆至少兩次采取口頭或書面形式，向原選舉單位、原選區(qū)選民報告履行代表職責情況，聽取選民意見，接受選民詢問。組織選民對人大代表履職情況進行投票測評，對不稱職票超過30%的人大代表，進行教育告誡。三是加強代表履職考核。對人大代表每年的履職情況進行登記和綜合評估，對責任意識強、積極履職的人大代表予以表彰；對經(jīng)常不參加代表活動，不聯(lián)系選民，基本不能發(fā)揮作用的代表，可勸其辭去代表職務。在人大代表屆滿時，通過自我鑒定、基層評議、人大常委會評定等方式，對全體人大代表進行履職考核，考核情況作為換屆時提名代表候選人的重要依據(jù)。

（四）拓寬表達渠道，獲取真實民意信息

建立健全人大民意表達、民意匯集和民意反饋的機制。這一機制不僅要使決策者在制定和實施決策的時候能真正體察民生、體恤民意；而且也要在一些不可避免的利益糾紛發(fā)生時，相關各方能用性價比最高的溝通手段實現(xiàn)矯正正義，達成相互理解[24]。人大及其常委會要通過健全制度、規(guī)范程序，整合常委會委員聯(lián)系代表、代表專業(yè)組活動、主任接待代表日、代表小組活動、代表列席常委會會議、公民旁聽人大會議等途徑，構建人大聽民聲、訪民情、問民意、集民智的立體化民意收集整合機制。建立對民意信息的反饋回應制度，對重要民意信息及時進行處理反饋，及時處理民意表達中的突出問題，及時回應民意表達中的焦點問題，及時解釋民意表達中的模糊問題，及時關注民意表達中的傾向性、苗頭性問題。建立民意信息公開制度，人大對匯集的民意信息，要分門別類，分別采取與信息所涉及部門見面、內(nèi)部通報、向社會披露等形式進行公開，提升民意對政府行為的積極影響力。

重視新型的民意表達渠道。隨著社會的進步、科技的發(fā)展，在正式的民意表達渠道外，還出現(xiàn)了一些合乎時代潮流、科技含量高的新型民意表達渠道，如現(xiàn)代網(wǎng)絡傳媒和民意調(diào)查等，它們的出現(xiàn)使民意表達更加多樣、直接和便捷。人大要充分利用現(xiàn)代網(wǎng)絡傳播技術的發(fā)展成果，把網(wǎng)絡傳媒作為一種反映民意的活躍渠道，鼓勵、支持、引導民眾通過現(xiàn)代信息技術表達意愿。人大應通過網(wǎng)絡表達及時掌握民情、體察民意，了解真實的民眾情緒，在監(jiān)督職能上實現(xiàn)與網(wǎng)絡輿情的對接，借助網(wǎng)絡發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，提升人大監(jiān)督的功能發(fā)揮和監(jiān)督實效。要注重運用現(xiàn)代社會調(diào)查研究手段。人大要研究制定民意調(diào)查管理、抽樣調(diào)查、民意調(diào)研成果運用的管理制度，確保民意匯集始終處于嚴格的科學管理之中。主動開展對社會熱點問題、突發(fā)公共事件進行快速民意調(diào)查，對重大決策在決策前及決策實施過程中進行動態(tài)民意調(diào)查，對人民群眾關注的“窗口”部門和行業(yè)進行系統(tǒng)的民意測驗。人大還可以依靠專門的民意機構，對重大民意信息進行個案分析、問卷調(diào)查，使民意信息既能反映面上情況又有深度研究，既有原因剖析又有應對措施，從而更好地獲取真實可靠的社會輿情，使人大立法、重大事項決定、監(jiān)督、人事任免等職權在法治和民意的軌道上行使。

（五）發(fā)展協(xié)商民主，擴大公眾對人大工作的參與

和諧社會應該是一個能夠容納沖突并能夠用制度化的方式解決沖突的社會，其建設過程實際上就是一個“求同存異”的過程。“和諧社會不是‘完美的社會’，而是對社會的不完美性和缺陷進行積極補救的社會?！盵25]這種“補救”需要暢通的民意表達渠道，需要不同的利益主體在協(xié)商、討論的基礎上達成協(xié)議,在差別中求一致,在對立中求統(tǒng)一。協(xié)商民主把更多的利益主體納入到?jīng)Q策領域和決策過程中,克服了單一的多數(shù)通過民主決策機制的缺陷,既有利于維護多數(shù)人的利益,又能照顧少數(shù)人的合理訴求,使尊重多數(shù)和保護少數(shù)相統(tǒng)一,能夠消除疑慮、減少分歧、化解矛盾。黨的十八大報告首次提出“社會主義協(xié)商民主是我國人民民主的重要形式”，把“國家政權機關”（即立法、行政、司法機關）也列為“協(xié)商民主”的“渠道”，這是十八大的重大理論創(chuàng)新。黨的十八屆三中全會提出了“推進協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展”的要求。人大制度主要體現(xiàn)的是選舉民主和代議民主，但協(xié)商性也是其重要的民主特征。人大在履職過程中要積極引入和強化協(xié)商民主的機制，鼓勵公民有序政治參與，以充分發(fā)揮人大制度反映民意、整合民意的職能優(yōu)勢和特有價值。

加強協(xié)商制度建設。要研究制定具體的細化的程序和方法，使人大的協(xié)商民主包括協(xié)商議題的確定，協(xié)商各方主體的選擇，協(xié)商意見的分析研究，協(xié)商結果的回應和反饋等，都有一套科學合理、切實可行、有機循環(huán)的操作辦法和步驟，并使制度在協(xié)商實踐中真正運轉起來，避免協(xié)商民主的隨意性和無序性，并取得預期的效果。要突出協(xié)商重點，把立法、監(jiān)督工作中涉及公共利益、與群眾切身利益密切相關的重大事項，納入?yún)f(xié)商的范圍。

擴大公眾對協(xié)商活動的參與。要加大宣傳力度，特別是協(xié)商活動的時間和內(nèi)容安排，提前向社會告知，擴大公眾的知曉面，以引起公眾的關注和參與。在人大工作的協(xié)商活動中，要重視吸收人大代表、專業(yè)人士、普通群眾參與。要重視發(fā)揮工會、共青團、婦聯(lián)、各種協(xié)會等社會群眾團體的組織作用，尤其是加強與中介組織、第三部門、自愿者組織等非政府組織的溝通和協(xié)商，以拓寬人大與人民群眾聯(lián)系的渠道。許多社會團體，尤其是那些專業(yè)性學術研究團體，具有豐富的專業(yè)知識，承擔著社會咨詢智囊的角色。人大在審議重大問題、行使重大事項決定權時，應加強與社團組織尤其是學術研究團體的溝通和協(xié)商，推動人大職權行使的民主化和專業(yè)化，提高公眾對人大的信任度和向心力。

注釋：

[1]彭懷恩：《政治傳播與溝通》，臺灣風云論壇出版社有限公司2002年版，第103頁。

[2][3][4]【法】盧梭：《社會契約論》，商務印書館2005年版，第33、24、32頁。

[5]轉引自王來華、林竹、畢宏音：《對輿情民意和輿論三概念異同的初步辨析》，載《新視野》2004年第5期。

[6]許斌海：《認真對待民意——民意進入司法的法理學思考》，2006年度華東政法大學碩士研究生論文，載中國知網(wǎng)。

[7]謝瑞智編著：《憲法辭典》，文笙書局1979年版，第67頁。

[8]吳順長、張鳳：《民意學》，天津人民出版社1991年版，第7頁。

[9]劉建明：《輿論學概論》，中國傳媒大學出版社2009年版，第107頁。

[10]喻國明：《解構民意——一個輿論學者的實證研究》，華夏出版社2001年版，第9頁。

[11]李艷芳：《論公眾參與環(huán)境影響評價中的信息公開制度》，載《江海學刊》2004年第1期。

[12]【英】密爾：《代議制政府》，商務印書館1982年版，第80頁。

[13]《江澤民文選》第1卷，人民出版社2006年版，第115頁。

[14]蔡定劍：《中國人民代表大會制度》，法律出版社2003年版，第467頁。

[15]徐振光：《當代中國社會轉型與縣級人大制度研究》，上海人民出版社2010年版，第54頁。

[16]周葉中：《代議制度比較研究》，武漢大學出版社2005年版，第93頁。

[17]蔡定劍：《論人民代表大會制度的改革和完善》，載《政法論壇》2004年第6期。

[18]邱家軍：《選舉民主與協(xié)商民主：技術路線的沿革及協(xié)同——“中國民主政治的發(fā)展路徑：選舉與協(xié)商”學術研討會綜述》，載《人大研究》2008年第3期。

[19]《列寧全集》第22卷，人民出版社1990年版，第53頁。

[20]張慎霞：《人民代表大會制度的完善對策思考》，載《人民論壇》2013年第4期。

[21]常士訚：《黨的領導、人民代表大會制度與中國特色的社會主義政治建設》，載《理論探討》2008年第4期。

[22][24]楊維立：《人大重大事項決定權的三點期盼》，載《法制日報》2010年5月6日。

[23]張謙元：《縣鄉(xiāng)人大代表直接選舉的監(jiān)督研究》，中國社會科學出版社2005年版，第365頁。

[25]張國清：《和諧社會研究——從政治學到政治科學》，人民出版社2006年版，第2頁。

（作者系江蘇省啟東市人大常委會副主任）