沈子華

(新疆財(cái)經(jīng)大學(xué)，新疆烏魯木齊830012)

1982年《憲法》和1989年《城市居民委員會(huì)組織法》僅規(guī)定了“城市居民委員會(huì)”的性質(zhì)、地位和職能，即基層群眾性自治組織，但之后的改革和現(xiàn)代化建設(shè)使城市居民的歸屬管理發(fā)生了很大變化。城市社區(qū)的明確含義源自2000年《民政部關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》（簡(jiǎn)稱《意見》），據(jù)此，“城市社區(qū)”取代了“城市居民委員會(huì)”作為新的基層自治的形式。各地方城市社區(qū)出現(xiàn)了多樣化的名稱、不確定的社區(qū)規(guī)模、不一致的社區(qū)設(shè)置與機(jī)構(gòu)、類似又不盡相同的社區(qū)職能。2000年以后，地方立法以制定法的形式及時(shí)修正了“社區(qū)”的法律概念、范圍、機(jī)構(gòu)設(shè)置及其職能，體現(xiàn)了地方立法對(duì)城市社區(qū)實(shí)踐發(fā)展的妥協(xié)，這既有利于城市社區(qū)法制本身的完善，也利于化解實(shí)踐中因法律缺漏而造成的“依據(jù)不足”、“于法無(wú)據(jù)”的合法性質(zhì)疑。

一、法律上的基層群眾性自治組織：“城市社區(qū)”的初創(chuàng)階段

（一）“城市居民委員會(huì)”的法律形式：中央立法與地方立法并存

早在我國(guó)人民代表大會(huì)制度還未正式建立的時(shí)候，1949年10月23日浙江省杭州市上城區(qū)上羊市街成立新中國(guó)第一個(gè)居民委員會(huì)，接著1950年天津成立了我國(guó)居民委員會(huì)。1954年12月第七屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第四次會(huì)議制定了《城市居民委會(huì)組織條例》[1]。自1982年以來(lái)，中央立法、地方立法①根據(jù)1989年《城市居民委員會(huì)組織法》第22條：省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)可以根據(jù)本法制定實(shí)施辦法，全國(guó)共有26個(gè)省、自治區(qū)、直轄市、較大的市的人大常委會(huì)制定了地方性法規(guī)，具體包括18個(gè)?。嘿F州（1990）、黑龍江（1991）、湖南（1991）、遼寧（1992）、甘肅（1992）、山東（1993）、湖北（1993）、江西（1994）、河南（1994）、四川（1994）、陜西（1994）、青海（1994）、河北（1995）、山西（1995）、吉林（1996）、廣東（1996）、云南（1996）、安徽（1997）；四個(gè)自治區(qū)：新疆維吾爾自治區(qū)(1991)、寧夏回族自治區(qū)（1993）、西藏自治區(qū)（1993）、廣西壯族自治區(qū)（1996）；2個(gè)直轄市：北京（1991）、天津（1992）；2個(gè)較大的市：石家莊市（1997）、杭州市（1999）。主要從三個(gè)方面規(guī)范了“城市居民委員會(huì)”：

一是城市居民委員會(huì)的自治性。1982年4月22日，彭真在第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十三次會(huì)議上做的《關(guān)于中華人民共和國(guó)憲法修改草案的說(shuō)明》中指出：“居民委員會(huì)、村民委員會(huì)是我國(guó)長(zhǎng)期行之有效的重要組織形式。實(shí)踐證明，搞得好的地方，它在調(diào)解民間糾紛、維護(hù)社會(huì)秩序、辦好公共事務(wù)和公益事業(yè)、搞好衛(wèi)生等方面都起了很大作用。這次將它列入憲法修改草案，規(guī)定它是群眾自治性組織。它和基層政權(quán)的關(guān)系，由法律具體規(guī)定?！?982年《憲法》貫徹了這一立法精神，條文中首次規(guī)定“基層群眾性自治組織”這一概念，該法第111條明確規(guī)定了城市居民委員會(huì)的基層群眾性自治組織性質(zhì)。1989年12月第七屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十一次會(huì)議通過(guò)了《城市居民委員會(huì)組織法》，該法第2條第1款重申了城市居民委員會(huì)的基層群眾性自治性質(zhì)，同時(shí)第2款規(guī)定了它與不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)政府及其派出機(jī)關(guān)之間是指導(dǎo)與協(xié)助關(guān)系，而不是上下級(jí)之間的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系；同時(shí)，為了保障城市居民委員會(huì)的自治性，《城市居民委員會(huì)組織法》明確規(guī)定居民委員會(huì)成員由選舉產(chǎn)生①《城市居民委員會(huì)組織法》第7條：居民委員會(huì)由主任、副主任和委員共五至九人組成。多民族居住地區(qū)，居民委員會(huì)中應(yīng)當(dāng)有人數(shù)較少的民族的成員。該法第8條：居民委員會(huì)主任、副主任和委員，由本居住地區(qū)全體有選舉權(quán)的居民或者由每戶派代表選舉產(chǎn)生；根據(jù)居民意見，也可以由每個(gè)居民小組選舉代表二至三人選舉產(chǎn)生。居民委員會(huì)每屆任期三年，其成員可以連選連任。年滿十八周歲的本居住地區(qū)居民，不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財(cái)產(chǎn)狀況、居住期限，都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)；但是，依照法律被剝奪政治權(quán)利的人除外。。

二是承擔(dān)任務(wù)的公共事務(wù)性?！稇椃ā返?11條規(guī)定的城市居民委員會(huì)的工作任務(wù)包括：（1）辦理本居住地區(qū)的公共事務(wù)和公益事業(yè)；（2）調(diào)解民間糾紛；（3）協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安；（4）反映群眾的意見、要求和提出建議?！冻鞘芯用裎瘑T會(huì)組織法》第3條增加了兩款：（1）宣傳憲法、法律、法規(guī)和國(guó)家的政策，維護(hù)居民的合法權(quán)益，教育居民履行依法應(yīng)盡的義務(wù)，愛護(hù)公共財(cái)產(chǎn)，開展多種形式的社會(huì)主義精神文明建設(shè)活動(dòng)；（2）協(xié)助人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)做好與居民利益有關(guān)的公共衛(wèi)生、計(jì)劃生育、優(yōu)撫救濟(jì)、青少年教育等項(xiàng)工作。

三是經(jīng)費(fèi)來(lái)源的政府性。《城市居民委員會(huì)組織法》將居民委員會(huì)所需經(jīng)費(fèi)分為兩部分：第一，辦理本居住地區(qū)公益事業(yè)所需費(fèi)用，根據(jù)自愿原則向居民或者受益單位籌集；第二，居民委員會(huì)的工作經(jīng)費(fèi)和來(lái)源，居民委員會(huì)成員的生活補(bǔ)貼費(fèi)的范圍、標(biāo)準(zhǔn)和來(lái)源，由不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者上級(jí)人民政府規(guī)定并撥付。

（二）初創(chuàng)階段“居民委員會(huì)”法律的缺漏

1.從法律的內(nèi)容上看，城市居民委員會(huì)的各層次立法條文的趨同化現(xiàn)象。在立法的縱向?qū)哟?，表現(xiàn)為城市居民委員會(huì)的基本法律與地方性法規(guī)之間的條文重復(fù)數(shù)量多，地方性法規(guī)不是細(xì)化上位法，而是簡(jiǎn)單復(fù)制中央立法的條文；在立法橫向?qū)哟?，表現(xiàn)為城市居民委員會(huì)的地方性法規(guī)相互之間的條文幾乎相同。城市居委員會(huì)的地方立法一般都會(huì)規(guī)定：（1）根據(jù)“《城市居民委員會(huì)組織法》制定本法”的內(nèi)容；（2）居民委員會(huì)的性質(zhì)、設(shè)立、撤銷、成員人數(shù)及其產(chǎn)生；（3）居民委員會(huì)與不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)、縣人民政府和街道辦事處的關(guān)系；（4）居民委員會(huì)的工作任務(wù)、辦公經(jīng)費(fèi)、辦公場(chǎng)所；（5）居民會(huì)議的產(chǎn)生、運(yùn)作。比如，在民族自治地方、非民族自治地方、經(jīng)濟(jì)特區(qū)之間的法律條文規(guī)定方面，《北京市實(shí)施〈中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法〉辦法》第8條“多民族居住地區(qū)的居民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)教育居民相互幫助，相互尊重，加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)”、第10條“多民族居住地區(qū)的居民委員會(huì)中應(yīng)當(dāng)由人數(shù)較少的民族的成員”的規(guī)定，其他4個(gè)自治區(qū)人大常委會(huì)制定的城市居民委員會(huì)地方性法規(guī)的條文中也有類似表述。

2.從法律的效果看，城市居民委員會(huì)的中央立法和地方立法的保障措施不足。城市居民委員會(huì)的基本法律和地方性法規(guī)之間的趨同，下位法對(duì)上位法具體化的力度不足，導(dǎo)致法律條文過(guò)于原則、概括，可操作性的保障措施不到位。比如，民政部從居民委員會(huì)的工作對(duì)象、工作內(nèi)容、工作職責(zé)三個(gè)方面的深刻變化，總結(jié)了《居民委員會(huì)組織法》頒行以來(lái)不適應(yīng)城市社會(huì)管理實(shí)踐的發(fā)展。我國(guó)城鎮(zhèn)人口已達(dá)到6.7億，流動(dòng)人口2億多，每個(gè)居民委員會(huì)平均管轄人口將近上萬(wàn)人，與建國(guó)初期相比增加了10倍多。在如此龐大的城市人群中，還生活著數(shù)以千萬(wàn)計(jì)的低保人口、下崗失業(yè)人員和殘疾人、未成年人、老年人等弱勢(shì)群體；居民委員會(huì)除承擔(dān)大量的治安、衛(wèi)生、計(jì)生、就業(yè)、低保、文體等傳統(tǒng)政府公共服務(wù)項(xiàng)目外，還要承擔(dān)社區(qū)禁毒、社區(qū)矯正、流動(dòng)人口管理、社區(qū)消防、商業(yè)維權(quán)、預(yù)防青少年違法犯罪、家政服務(wù)等新任務(wù)[2]。因此，雖然從20世紀(jì)80年代到90年代末持續(xù)進(jìn)行了城市居民委員會(huì)的立法，但無(wú)論是基本法律還是地方性法規(guī)的內(nèi)容都與城市發(fā)展中出現(xiàn)的許多新情況、新問(wèn)題不相吻合。

二、實(shí)踐中的政府領(lǐng)導(dǎo)：以政府主導(dǎo)推進(jìn)的“城市社區(qū)”發(fā)展階段

（一）“城市社區(qū)”對(duì)“城市居民委員會(huì)”的法律規(guī)避

“城市社區(qū)”是伴隨著社會(huì)管理體制改革而逐步推廣適用的概念②1986年，民政部率先提出在城市中開展社區(qū)服務(wù),從而把社區(qū)概念引入了我國(guó)的政府工作中。1991年5月，民政部又提出了開展社區(qū)建設(shè)的工作思路。20世紀(jì)90年代中期，我國(guó)城市社區(qū)建設(shè)逐步展開，上海、石家莊、青島、沈陽(yáng)等城市紛紛開始積極探索圍繞社區(qū)建設(shè)工作的城市管理體制改革。參見陳俊，張明《城市社區(qū)建設(shè)與街道體制創(chuàng)新》，廣西社會(huì)科學(xué)，2004第1期第152頁(yè)。，是在經(jīng)歷了經(jīng)濟(jì)體制改革以及城市居民從屬于一定社會(huì)組織的模式被打破之后，2000年民政部的《意見》正式明確作了規(guī)定，即“城市社區(qū)的范圍，一般是指經(jīng)過(guò)社區(qū)體制改革后作了規(guī)模調(diào)整的居民委員會(huì)轄區(qū)”。從法律上看，我國(guó)憲法、法律沒有“城市社區(qū)”的概念規(guī)定，但無(wú)論是《憲法》第111條“城市按居民居住地區(qū)設(shè)立居民委員會(huì)，居民委員會(huì)是基層群眾性自治組織”的規(guī)定，還是《城市居民委員會(huì)組織法》第2條居民委員會(huì)與區(qū)、縣及其派出機(jī)關(guān)之間“指導(dǎo)、支持幫助與協(xié)助”關(guān)系的規(guī)定，都不難發(fā)現(xiàn)“城市社區(qū)”吸納、規(guī)避并發(fā)展了憲法、法律中的“居民委員會(huì)”①蘇力教授在《法治及其本土資源》一書中談到了我國(guó)的法治建設(shè)中的“法律規(guī)避”問(wèn)題，即就是指一些民間法、制度改革或者創(chuàng)新規(guī)避國(guó)家制定法的現(xiàn)象。他在“再論法律規(guī)避”中有這樣的表述：“在中國(guó)目前的經(jīng)濟(jì)體制改革和制度變遷時(shí)期，法律規(guī)避現(xiàn)象的增多不可避免，這不完全是由于法制建設(shè)的缺陷，更重要的是這是一種制度創(chuàng)新的重要途徑······必須充分肯定法律規(guī)避的制度創(chuàng)新意義”。參見蘇力《法治及其本土資源》，中國(guó)政法大學(xué)出版社，2004年，第64頁(yè)。。同時(shí)，從法律規(guī)范的居民委員會(huì)的功能看，2000年民政部的《意見》中將“城市社區(qū)”的功能定位為“解決社區(qū)問(wèn)題，促進(jìn)社區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、環(huán)境協(xié)調(diào)和健康發(fā)展，不斷提高社區(qū)成員生活水平和生活質(zhì)量”，這與憲法、法律規(guī)定“居民委員會(huì)辦理本居住地區(qū)的公共事務(wù)和公益事業(yè)、調(diào)解民間糾紛、協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安、向人民政府反映群眾的意見、要求和提出建議”的目標(biāo)一致。

憲法、法律、《意見》以及之后的實(shí)踐發(fā)展表明，“城市社區(qū)”是居民委員會(huì)新時(shí)期城市基層政權(quán)和群眾自治組織的拓展和延伸，是制度創(chuàng)新的結(jié)果。最早針對(duì)社區(qū)事務(wù)進(jìn)行立法的是濟(jì)南市十一屆人大常委會(huì)于1993年10月14日通過(guò)的《濟(jì)南市發(fā)展社區(qū)服務(wù)的若干規(guī)定》，以地方性法規(guī)形式明確了“社區(qū)服務(wù)”的對(duì)象、范圍、經(jīng)費(fèi)來(lái)源等事務(wù)。

（二）政府主導(dǎo)的“城市社區(qū)”推進(jìn)模式

城市社區(qū)建設(shè)主要涉及城市社區(qū)管理的主體及主體在社區(qū)管理中的作用與地位，與國(guó)外及港臺(tái)地區(qū)的城市社區(qū)管理模式②國(guó)內(nèi)目前的研究一般依據(jù)政府放權(quán)的情況將其劃分為三種類型，即政府主導(dǎo)型、社會(huì)自治型和混合型。參見李嘉靖《城市社區(qū)管理模式評(píng)析及中國(guó)社區(qū)管理機(jī)制初探》，現(xiàn)代城市研究，2013年第12期第6頁(yè)。不同，我國(guó)城市社區(qū)建設(shè)、社區(qū)組織由政府主導(dǎo)推進(jìn)，具有比較濃重的行政色彩[3]。

一是社區(qū)建設(shè)在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下推進(jìn)。2000年民政部的《意見》，由中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)，要求在全國(guó)范圍內(nèi)積極推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)，是以“城市社區(qū)”改革、替代“城市居民委員會(huì)”在全國(guó)整體推進(jìn)的標(biāo)志[4]。首先，從社區(qū)建設(shè)的組織領(lǐng)導(dǎo)方面看，社區(qū)建設(shè)的概念中明確了黨的領(lǐng)導(dǎo)?！兑庖姟分忻鞔_提出了城市社區(qū)建設(shè)的內(nèi)涵、指導(dǎo)思想和主要目標(biāo)，都包含有加強(qiáng)“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的內(nèi)容，如鞏固黨在城市工作的組織基礎(chǔ)和群眾基礎(chǔ)、加強(qiáng)社區(qū)黨的組織建設(shè)等等。其次，從社區(qū)建設(shè)推進(jìn)的主體看，它是政府通過(guò)發(fā)布行政規(guī)范性文件的形式實(shí)施，即由國(guó)務(wù)院部委（民政部）、國(guó)務(wù)院辦公廳擬定文件（《意見》）推向全國(guó)各層級(jí)的市、縣、自治縣、區(qū)的政府。再次，從社區(qū)建設(shè)的規(guī)范依據(jù)看，《意見》的性質(zhì)屬于行政立法，而非由有立法權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)制定的正式法律。具體說(shuō)，城市社區(qū)的直接依據(jù)既無(wú)全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律，也無(wú)國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)依據(jù)，城市社區(qū)的法律依據(jù)不足，國(guó)務(wù)院部委、國(guó)務(wù)院辦公廳等政府部門以行政規(guī)范性文件的形式彌補(bǔ)了立法的空白，凸顯了城市社區(qū)建設(shè)中的行政色彩。

二是社區(qū)建設(shè)的模式。自新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)城市基層管理體制經(jīng)歷了“街居制”向“社區(qū)制”的轉(zhuǎn)變[5]。確立城市基礎(chǔ)管理體制——“街居制”的法律依據(jù)有兩部：（1）1954年的《城市街道辦事處組織條例》，該條例明確規(guī)定了街道辦事處成立的目的、性質(zhì)、管轄區(qū)域及法律地位——市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的派出機(jī)關(guān)③《城市街道辦事處組織條例》第1條：為了加強(qiáng)城市的居民工作，密切政府和居民的聯(lián)系，市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的人民委員會(huì)可以按照工作需要設(shè)立街道辦事處，作為它的派出機(jī)關(guān)。；（2）1989年《城市居民委員會(huì)組織法》規(guī)定了我國(guó)城市居民自治組織——城市居民委員會(huì)，該法第2條第2款明確了它與街道辦事處之間不是上下級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，而是指導(dǎo)與協(xié)助關(guān)系④《城市居民委員會(huì)組織法》第2條第2款：不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)對(duì)居民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助。居民委員會(huì)協(xié)助不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)開展工作。；（3）2000年全國(guó)各地區(qū)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)，其依據(jù)是中央中央、國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)全國(guó)的《民政部關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》。此后，“社區(qū)制”替代了“街居制”⑤《民政部關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》：城市社區(qū)的范圍，一般是指經(jīng)過(guò)社區(qū)體制改革后作了規(guī)模調(diào)整的居民委員會(huì)轄區(qū)。，社區(qū)成為城市基層管理的基本單位。但是，從20世紀(jì)80年代以來(lái)，包括推進(jìn)社區(qū)建設(shè)的十幾年里，一方面“街道辦事處”由市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市政府的派出機(jī)關(guān)變?yōu)椤耙患?jí)政府”[6]，另一方面“社區(qū)體制”由城市居民自治組織的自治管理變?yōu)槭休爡^(qū)、不設(shè)區(qū)的市、街道辦事處、社區(qū)的“兩級(jí)政府、三級(jí)管理、四級(jí)網(wǎng)絡(luò)”的管理[7]，形成了社區(qū)體制模式的行政化，即市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市、街道辦事處對(duì)社區(qū)事務(wù)從人事、財(cái)務(wù)到社區(qū)服務(wù)等諸多干預(yù)，客觀上妨礙了法律規(guī)定的居民參與的基層民主自治[8]，致使全國(guó)范圍的城市社區(qū)管理呈現(xiàn)出政府管理為主、居民自治為輔的共同特征。

（三）發(fā)展階段城市社區(qū)實(shí)踐的不足

1.城市社區(qū)的實(shí)踐發(fā)展欠缺法律依據(jù)。《城市居民委員會(huì)組織法》頒行的二十多年里，我國(guó)城市社會(huì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)管理方式已經(jīng)發(fā)生深刻變化，城市社會(huì)發(fā)展進(jìn)程加快，社會(huì)管理創(chuàng)新要求增多，特別是社區(qū)居委會(huì)角色的定位與法律規(guī)定的自治性出現(xiàn)了偏差，實(shí)際中的職能與法律規(guī)定的工作職責(zé)出現(xiàn)了分離，城市社區(qū)職能、職責(zé)不清的問(wèn)題，實(shí)際上是欠缺有效的、適應(yīng)城市社區(qū)實(shí)踐發(fā)展的法律規(guī)范的結(jié)果。表現(xiàn)在：首先，城市社區(qū)的稱謂不統(tǒng)一。所謂“名不正，則言不順”，城市居委會(huì)的名稱有的地方叫“社區(qū)居民委員會(huì)”，有的地方稱之為“社區(qū)委員會(huì)”，名稱的不統(tǒng)一對(duì)社區(qū)的性質(zhì)、職能、日常工作開展將產(chǎn)生不利影響。其次，城市社區(qū)的法律性質(zhì)與實(shí)踐發(fā)展存在著錯(cuò)位。具體說(shuō)，就是法律中城市社區(qū)的群眾性自治組織的性質(zhì)與實(shí)踐中城市社區(qū)的行政化色彩濃重的不一致。這也促使一些城市開始加強(qiáng)和保證社區(qū)的民主化、自治性創(chuàng)新嘗試，以實(shí)踐革新彌補(bǔ)法律的滯后。比如，浙江金華市建立“街道議政會(huì)”。該市于2005年12月31日在金東區(qū)東孝街道召開首屆街道議政會(huì)，31名村(居)民議政代表向與會(huì)領(lǐng)導(dǎo)提了17條意見和建議。從2005年開始，深圳、北京、廈門等地的居委會(huì)開展了“議行分設(shè)”的嘗試?！白h行分設(shè)”后，居委會(huì)實(shí)行“一會(huì)一站”的模式，“會(huì)”即社區(qū)居委會(huì)，“站”即社區(qū)事務(wù)工作站[9]。但是，法律的立法本意喪失、社區(qū)工作者無(wú)成就感和歸屬感、社區(qū)辦公經(jīng)費(fèi)短缺嚴(yán)重等問(wèn)題的存在嚴(yán)重制約了城市社區(qū)的自治與民主[10]。

2.實(shí)踐中城市居民委員會(huì)的工作任務(wù)、工作職責(zé)龐雜，在管理領(lǐng)域與自治領(lǐng)域的事項(xiàng)之間未能進(jìn)行有效區(qū)分。按照《城市居民委員會(huì)組織法》規(guī)定的城市居民委員會(huì)是基層群眾的自治組織，其工作任務(wù)有六項(xiàng)，但實(shí)際中城市社區(qū)居民委員會(huì)的任務(wù)繁多且責(zé)任重大。表現(xiàn)在：首先，城市社區(qū)幾乎包攬了包括管理領(lǐng)域和自治領(lǐng)域的所有事項(xiàng)。比如，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究員莫紀(jì)宏在談到城市社區(qū)居民委員會(huì)存在的問(wèn)題時(shí)提到：“目前，城市居民委員會(huì)的任務(wù)一般都有50項(xiàng)之多，有的甚至達(dá)上百項(xiàng)。特別是在一些大城市中，大多數(shù)居民委員會(huì)扮演著‘上管天文地理，下管雞毛蒜皮’、‘既管公婆打架，又管夫妻離和’、‘上面千條線，下面一根針’的角色。一些城市基層人民政府把本來(lái)不屬于居民委員會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)的事務(wù)都交給居民委員會(huì)辦理，有的甚至將居民委員會(huì)當(dāng)成其下屬機(jī)構(gòu)來(lái)對(duì)待。”其次，城市社區(qū)從事各項(xiàng)事務(wù)的經(jīng)費(fèi)、場(chǎng)所、人員等條件匱乏。一些城市的居民委員會(huì)處于“三無(wú)”狀態(tài)，即無(wú)固定的辦公用房、無(wú)必需的辦公設(shè)備、無(wú)必要的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)，個(gè)別城市社區(qū)靠租用辦公場(chǎng)地或者是街道辦事處的撥款來(lái)勉強(qiáng)維持日常開支。此外，目前能夠積極參與城市社區(qū)事務(wù)的志愿者，大多數(shù)是老年人，具有職業(yè)經(jīng)驗(yàn)的年輕人基本不愿意參與居民委員會(huì)日常的繁瑣事務(wù)，導(dǎo)致城市社區(qū)的自治事務(wù)、自治服務(wù)、自治組織的發(fā)展滯后。

三、“城市社區(qū)”的自治和政府領(lǐng)導(dǎo)的雙重性質(zhì)：地方立法實(shí)踐的深化階段

（一）新時(shí)期“城市社區(qū)”地方立法的重新修訂

在城市立法的修訂方式上，各地方的實(shí)踐做法有兩種：一是非正式的修訂。即以人民政府、人民政府辦公廳或省委、市委發(fā)布行政規(guī)范性文件的形式作為推進(jìn)城市社區(qū)的建設(shè)和改革的依據(jù)。如，以2000年民政部的《意見》(中辦發(fā)〔2000〕23號(hào))文件為基礎(chǔ)，2010年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市社區(qū)居民委員會(huì)建設(shè)工作的意見》（中辦發(fā)〔2010〕27號(hào)），部分省、直轄市、市人民政府、省委或省委辦公廳出臺(tái)了結(jié)合本地實(shí)際的“城市社區(qū)建設(shè)”的行政規(guī)范性文件①（1）四川省《中共四川省委辦公廳、四川省人民政府辦公廳關(guān)于貫徹在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見的通知》(川委辦〔2001〕30號(hào))、《中共成都市委成都市人民政府關(guān)于加強(qiáng)城市社區(qū)建設(shè)的意見》（成委發(fā)〔2001〕46號(hào)）；（2）湖北省《中共湖北省委、湖北省人民政府關(guān)于加強(qiáng)全省城市社區(qū)建設(shè)的意見》（鄂發(fā)〔2001〕9號(hào)）、《中共湖北省委、湖北省人民政府關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)的意見》（鄂發(fā)〔2011〕26號(hào)）；（3）江蘇省《中共江蘇省委辦公廳、江蘇省人民政府辦公廳關(guān)于加強(qiáng)城市社區(qū)建設(shè)的意見》（蘇辦發(fā)〔2001〕15號(hào)）；（4）黑龍江省《中共黑龍江省委、黑龍江省人民政府關(guān)于加強(qiáng)城市社區(qū)建設(shè)的意見》（黑發(fā)〔2001〕13號(hào)）；（5）浙江省《中共浙江省委辦公廳、浙江省人民政府辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市社區(qū)建設(shè)的意見》（浙委辦〔2001〕28號(hào)）；（6）云南省《中共云南省委、云南省人民政府關(guān)于加強(qiáng)城市社區(qū)建設(shè)的意見的意見》（云發(fā)〔2002〕10號(hào)）；（7）《中共重慶市委、重慶市人民政府關(guān)于加強(qiáng)城市社區(qū)建設(shè)的意見》（渝委發(fā)〔2007〕62號(hào)）。。這種修訂地方立法的形式有三個(gè)特點(diǎn)：第一，在性質(zhì)上，這些行政規(guī)范性文件不屬于法的范疇。根據(jù)我國(guó)《行政復(fù)議法》第7條、《行政訴訟法》第52條的規(guī)定可知，行政復(fù)議機(jī)關(guān)可以對(duì)不屬于法律范疇的行政規(guī)范性文件進(jìn)行個(gè)案審查，而人民法院裁判案件的直接依據(jù)是法律、行政法規(guī)、自治條例和單行條例，即法院審理案件的適用法律依據(jù)不包括行政規(guī)范性文件。第二，在行政行為理論的分類上，行政規(guī)范性文件屬于內(nèi)部行為，其僅具有約束本級(jí)、下級(jí)人民政府及各工作部門的效力，是本轄區(qū)范圍內(nèi)政府及其工作部門的操作規(guī)范，屬于行政法學(xué)中內(nèi)部行政行為，即適用于內(nèi)部行政關(guān)系的規(guī)范文件，對(duì)外部的公民、法人、其他組織不具有約束力。第三，行政規(guī)范性文件是地方立法的補(bǔ)充，具有臨時(shí)性、易變性的特點(diǎn)。由于行政規(guī)范性文件不是法律，因而在各地方城市若具備了制定正式立法的時(shí)機(jī)和條件，應(yīng)盡快制定地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章。

二是正式的立法制定。即一些較大的市的人民政府或者人大及其常委會(huì)以頒布施行地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章①（1）成都市：2002年11月27日市第十三屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十二次會(huì)議通過(guò)的《成都市城市社區(qū)建設(shè)管理規(guī)定》；（2）沈陽(yáng)市：2002年7月29日沈陽(yáng)市政府第十一次常務(wù)會(huì)議討論通過(guò)的《沈陽(yáng)市社區(qū)工作暫行辦法》；（3）廈門市：2006年1月10日市人民政府第39次常務(wù)會(huì)議通過(guò)的《廈門市城市社區(qū)建設(shè)若干規(guī)定》；（4）昆明市：2006年6月21日昆明市第十二屆人大常委會(huì)第三次會(huì)議通過(guò)的《關(guān)于加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)構(gòu)建和諧社區(qū)的決議》；（5）貴陽(yáng)市：2012年5月21日市人民政府常務(wù)會(huì)議通過(guò)的《貴陽(yáng)市社區(qū)管理暫行辦法》、2013年7月12日貴陽(yáng)市第十三屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十五次會(huì)議通過(guò)的《貴陽(yáng)市社區(qū)工作條例》。的形式確認(rèn)已經(jīng)進(jìn)行的城市社區(qū)管理體制的改革，并將其作為今后城市社區(qū)發(fā)展的直接法律依據(jù)。這種正式的地方立法主要有三個(gè)特點(diǎn)：第一，它是國(guó)家有權(quán)機(jī)關(guān)頒行的正式立法，屬于法的范疇的規(guī)范文件。根據(jù)《行政訴訟法》第52條、第53條規(guī)定，人民法院裁判案件的法律依據(jù)中包括地方性法規(guī)，并參照地方政府規(guī)章，因而它們的效力不僅僅是對(duì)政府及其工作部門有效，而且適用于轄區(qū)范圍內(nèi)所有的公民、法人、其他組織，即不屬于行政行為理論中的內(nèi)部行政行為，而是外部的行政立法行為。第二，在立法的目的上，這些立法第一條都會(huì)指明“根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)······結(jié)合本市實(shí)際······制定本條例”的措詞，具有法律規(guī)范的語(yǔ)句特征，而且明確“加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)和治理，改善社區(qū)服務(wù)和管理，實(shí)現(xiàn)社區(qū)和諧、規(guī)范······”的立法目標(biāo)。第三，立法的內(nèi)容具體明確，具有穩(wěn)定性、確定性的特點(diǎn)。與行政規(guī)范性文件的靈活易變不同，不管是地方性法規(guī)還是地方政府規(guī)章，都能在較長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)保持規(guī)則的連續(xù)和權(quán)利義務(wù)的相對(duì)確定，因而成為今后我國(guó)城市社區(qū)建設(shè)與發(fā)展的主要依據(jù)。

（二）新時(shí)期“城市社區(qū)”地方立法的特點(diǎn)

實(shí)踐中的“城市社區(qū)”與法律規(guī)定中的“城市居民委員會(huì)”概念之間的差別是明顯的。作為制度創(chuàng)新存在的“城市社區(qū)”合理地、有效地規(guī)避了國(guó)家正式法律中的“城市居民委員會(huì)”，但個(gè)別地方城市注意到了法律與實(shí)踐之間的差異，開始尋求修訂或者重新立法的方式，即采取法律與實(shí)踐的妥協(xié)與合作：一方面以地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章的形式確認(rèn)實(shí)踐中政府主導(dǎo)推進(jìn)的“城市社區(qū)”；另一方面部分接納“城市居民委員會(huì)”的基層群眾自治組織的意義。這種法律與實(shí)踐之間的妥協(xié)、合作成為已有地方立法的主要特點(diǎn)——既保留了原有法律中關(guān)于“城市居民委員會(huì)”的自治屬性，又體現(xiàn)了實(shí)踐發(fā)展中的政府組織建設(shè)的特征，主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

1.從概念上，已有的4個(gè)城市頒布的法規(guī)、規(guī)章中關(guān)于“社區(qū)”定義都有表述。4個(gè)法規(guī)、規(guī)章對(duì)“城市社區(qū)”的定義中，廈門市、成都市、沈陽(yáng)市的法規(guī)或者規(guī)章對(duì)社區(qū)的定義保留了原有法律中規(guī)定的基層群眾自治組織的性質(zhì)，體現(xiàn)在“居委會(huì)轄區(qū)組成的社會(huì)生活共同體”的措詞中；而最新頒行的《貴陽(yáng)市社區(qū)工作條例》的定義是明顯地對(duì)社區(qū)性質(zhì)的重新定義，即它是經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)設(shè)立、提供公共服務(wù)與管理的共同體，而非居民自我選舉、自我管理的自治組織。

2.從機(jī)構(gòu)設(shè)置上，已經(jīng)制定地方立法的貴陽(yáng)市、廈門市、成都市和沈陽(yáng)市設(shè)立的機(jī)構(gòu)類型有：以上4個(gè)法規(guī)、規(guī)章對(duì)城市社區(qū)的機(jī)構(gòu)設(shè)置作了規(guī)定，其中廈門市、成都市、沈陽(yáng)市的法規(guī)、規(guī)章中基本沿襲法律規(guī)定的基層群眾性自治組織的性質(zhì)，將社區(qū)居委會(huì)基本定位為通過(guò)居民民主選舉產(chǎn)生的自我管理的日常機(jī)構(gòu)，《沈陽(yáng)市社區(qū)工作暫行辦法》還保留了原有法律中權(quán)力機(jī)構(gòu)、日常執(zhí)行機(jī)構(gòu)、協(xié)商議事與監(jiān)督機(jī)構(gòu)的“三駕馬車”式的設(shè)計(jì)。而《貴陽(yáng)市社區(qū)工作條例》在機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，既體現(xiàn)政府主導(dǎo)組建的特征，又保留原有法律中社區(qū)的自治性，如社區(qū)服務(wù)管理機(jī)構(gòu)即社區(qū)服務(wù)中心，作為區(qū)（市、縣）人民政府撤銷街道辦事處在社區(qū)實(shí)施服務(wù)和管理的平臺(tái)，該條例第10條規(guī)定“社區(qū)服務(wù)管理機(jī)構(gòu)是區(qū)（市、縣）人民政府在社區(qū)設(shè)立的從事公共服務(wù)和社會(huì)管理的機(jī)構(gòu)，直接受區(qū)（市、縣）人民政府領(lǐng)導(dǎo)”、第17條規(guī)定“社區(qū)議事協(xié)商組織，其成員······通過(guò)公開報(bào)名和民主推薦相結(jié)合的方式產(chǎn)生”、第20條規(guī)定“居民委員會(huì)在區(qū)（市、縣）人民政府和社區(qū)服務(wù)管理機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)下，依法開展群眾自治活動(dòng)”。

3.從城市社區(qū)與政府的關(guān)系上，社區(qū)與政府之間的“指導(dǎo)與協(xié)助”關(guān)系發(fā)生了變化，而且社區(qū)的自治地位也因?yàn)榧{入政府財(cái)政預(yù)算，使得社區(qū)自治的因素逐漸減弱。以貴陽(yáng)市、廈門市、成都市和沈陽(yáng)市地方立法中涉及“社區(qū)與政府”關(guān)系的內(nèi)容來(lái)看，4個(gè)城市立法規(guī)定的社區(qū)與區(qū)（市、縣）人民政府的關(guān)系，由保留原有法律規(guī)定的“政府指導(dǎo)、支持和幫助社區(qū)工作”（《沈陽(yáng)市社區(qū)工作暫行辦法》、《廈門市城市社區(qū)建設(shè)若干規(guī)定》），轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢苯宇I(lǐng)導(dǎo)社區(qū)服務(wù)管理機(jī)構(gòu)”（《貴陽(yáng)市社區(qū)工作條例》），這反映了新時(shí)期社區(qū)地位、職能發(fā)生的變遷。尤其是新頒布實(shí)施的《貴陽(yáng)市社區(qū)工作條例》，分別對(duì)社區(qū)服務(wù)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)做好的社會(huì)綜合管理事務(wù)、協(xié)調(diào)做好的綜合性管理事務(wù)、配合政府職能部門做好的社會(huì)專業(yè)管理事務(wù)和應(yīng)當(dāng)履行的其他職責(zé)，作了具體明確的規(guī)定①《貴陽(yáng)市社區(qū)工作條例》第14條第2款規(guī)定：“區(qū)（市、縣）人民政府應(yīng)當(dāng)依照本條例規(guī)定制定社區(qū)服務(wù)管理指導(dǎo)目錄，明確公共服務(wù)和社會(huì)管理的具體內(nèi)容，并且報(bào)市人民政府備案”、第3款規(guī)定：“凡本條例未明確規(guī)定和未列入社區(qū)服務(wù)管理指導(dǎo)目錄，需要新增進(jìn)入社區(qū)開展的工作事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)經(jīng)區(qū)（市、縣）人民政府審查批準(zhǔn)”；第15條規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府職能部門對(duì)社會(huì)專業(yè)管理事務(wù)以及其他不屬于社區(qū)職責(zé)范圍的工作，不得對(duì)社區(qū)服務(wù)管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢查和考核?？h級(jí)以上人民政府職能部門需要委托社區(qū)服務(wù)管理機(jī)構(gòu)辦理臨時(shí)性事務(wù)的，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定程序?qū)徍伺鷾?zhǔn)，完備委托手續(xù)，明確工作責(zé)任，加強(qiáng)指導(dǎo)督促，并且按照權(quán)隨責(zé)走、費(fèi)隨事轉(zhuǎn)的方式撥付工作經(jīng)費(fèi)”。。而且，為保障社區(qū)工作的正常開展，上述立法規(guī)定中都明確了由區(qū)（市、縣）人民政府提供與社區(qū)服務(wù)管理工作相適應(yīng)的設(shè)施和設(shè)備保障，并將社區(qū)服務(wù)管理機(jī)構(gòu)人員經(jīng)費(fèi)、辦公經(jīng)費(fèi)和公益事業(yè)經(jīng)費(fèi)納入年度財(cái)政預(yù)算。

（三）深化階段“城市社區(qū)”地方立法的趨向

自2011年民政部組織各地調(diào)研、啟動(dòng)《城市居民委員會(huì)組織法》的修訂以來(lái)，深化階段的“城市社區(qū)”地方立法必然在新的法律出臺(tái)之后隨之展開，也因?yàn)橐呀?jīng)有了個(gè)別城市的立法經(jīng)驗(yàn)，形成了社區(qū)地位的妥協(xié)與合作的立法模式，此種妥協(xié)與合作又發(fā)展出兩個(gè)主要趨向：

1.社區(qū)自治的歸位。即尊重和延續(xù)現(xiàn)有憲法、法律中關(guān)于“城市居民委員會(huì)是基層群眾自治性組織”的規(guī)定，社區(qū)成立權(quán)力機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織等都由居民選舉產(chǎn)生；社區(qū)與區(qū)（市、縣）人民政府之間是一種“指導(dǎo)、幫助與協(xié)助”關(guān)系。2010年8月26日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市社區(qū)居民委員會(huì)建設(shè)工作的意見》（中辦發(fā)〔2010〕27號(hào)）中強(qiáng)調(diào)：“推進(jìn)社區(qū)居民依法直接行使民主權(quán)利，管理社區(qū)公共事務(wù)和公益事業(yè)，建立健全社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的基層群眾自治機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治的有效銜接和良性互動(dòng)。城市基層人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)對(duì)社區(qū)居民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助?！鄙鐓^(qū)自治是未來(lái)城市治理的主要模式和基本思路，但由于我國(guó)各地方社區(qū)建設(shè)的多樣化，地方立法如果一方面簡(jiǎn)單地將社區(qū)定位為群眾自治組織而無(wú)配套和保障措施，另一反面又以各種方式使政府參與社區(qū)管理、委托社區(qū)辦理各類行政事務(wù)②比如，城市基層人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)委托辦理的社會(huì)治安、社區(qū)矯正、公共衛(wèi)生、計(jì)劃生育、優(yōu)撫救濟(jì)、社區(qū)教育、勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障、社會(huì)救助、住房保障、文化體育、消費(fèi)維權(quán)以及老年人、殘疾人、未成年人、流動(dòng)人口權(quán)益保障等行政事務(wù)。，社區(qū)的自治性的立法短期內(nèi)難以確立。

2.社區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)的弱化。即區(qū)（市、縣）人民政府撤銷街道辦事處，成立專門的社區(qū)服務(wù)管理機(jī)構(gòu)，作為政府在社區(qū)實(shí)施服務(wù)和管理的平臺(tái)。在組織結(jié)構(gòu)的設(shè)置上，改革和完善“兩極政府、三級(jí)管理”的體制，以“領(lǐng)導(dǎo)體制扁平化”③所謂政府扁平化管理，是指政府參照大型企業(yè)組織扁平化的經(jīng)驗(yàn)而采取的一種科學(xué)、高效、靈活的管理模式，其主要內(nèi)涵是壓縮管理層級(jí)，減少管理環(huán)節(jié)，延伸橫向管理，加強(qiáng)資源整合。參見江建全《以扁平化管理為突破口完善上?，F(xiàn)行“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”體制》，理論與改，2011年第1期第55頁(yè)。、“網(wǎng)格化”與“居站分離”為典型代表，設(shè)立新型社區(qū)，精簡(jiǎn)管理層級(jí)，構(gòu)建“一委一會(huì)一中心”的組織架構(gòu)。如《貴陽(yáng)市社區(qū)工作條例》第8條規(guī)定：“社區(qū)的范圍，應(yīng)當(dāng)以地域面積、服務(wù)半徑為主要依據(jù)，兼顧公共資源配置、人口數(shù)量和居民認(rèn)同感等因素，合理劃定。社區(qū)的設(shè)立、變更或者撤銷，由區(qū)（市、縣）人民政府決定，報(bào)同級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和市人民政府備案”；第9條規(guī)定：“社區(qū)建設(shè)應(yīng)當(dāng)根據(jù)社區(qū)工作實(shí)際，按照精簡(jiǎn)、高效的原則設(shè)置機(jī)構(gòu)、核定編制，配備工作人員”。又如上海改組街道辦事處，完善政府主導(dǎo)、社會(huì)多方參與的街道（一級(jí)）社區(qū)公共治理體制，靜安區(qū)以壓縮管理層級(jí)為特點(diǎn)，改變條線部門設(shè)置科室的做法，按照職能定位，將“八科一室”變?yōu)椤拔宀恳皇摇盵11]。再如北京谷魯社區(qū)新體制，就是取消“街道”二字，冠名“社區(qū)”，成立了街道級(jí)的大社區(qū)，下轄20個(gè)居委會(huì)，是北京市第一個(gè)稱之為“社區(qū)”的街道，即改變街道辦事處傳統(tǒng)的自上而下“一對(duì)一”的模式，將街道17個(gè)科室精簡(jiǎn)合并為“三部二室一廳”[12]。這種以弱化政府力量、增加社區(qū)自治的城市社區(qū)體制改革，盡管可能使城市社區(qū)再次陷入“管理服務(wù)的行政化、居民自治的邊緣化”[13]，但這些實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)具有建設(shè)性的改革成果意義，將成為中央和地方立法的主流方向。

[1]周葉中.憲法[M].第3版.北京:高等教育出版社,2011:219-220.

[2]民政部.《城市居民委員會(huì)組織法》修訂工作正式啟動(dòng)[EB/OL].(2011-06-30)[2014-02-13].民政部門戶網(wǎng)站,http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/mzyw/201106/20110600164199.shtml.

[3]魏娜.城市社區(qū)建設(shè)與社區(qū)自治組織的發(fā)展[J].北京行政學(xué)院學(xué)報(bào),2003(1):69.

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[5]陳雪蓮.從街居制到社區(qū)制:城市基層治理模式的轉(zhuǎn)變—— 以“北京市魯谷街道社區(qū)管理體制改革”為個(gè)案[J].華東經(jīng)濟(jì)管理,2009(9):92-93.

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[10]黨小學(xué).城市居民委員會(huì)組織法“落伍”亟待修改[N].檢察日?qǐng)?bào),2013-03-17(007).

[11]江建全.以扁平化管理為突破口完善上?，F(xiàn)行“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”體制[J].理論與改革,2011(1):55.

[12]周宇宏.社區(qū)管理體制改革的創(chuàng)新與啟示——以北京魯谷社區(qū)為例[J].江西社會(huì)科學(xué),2010(12):248-249.

[13]王星.“居站分離”實(shí)踐與城市基層社會(huì)管理創(chuàng)新[J].學(xué)海,2012(3):33.